社會組織參與公共服務購買的現實困境與優化路徑

齊海麗

[摘?要]公共服務領域中的政社關系探究歷久彌新且意義深遠。作為新公共管理運動影響下的中國行政改革探索，社會組織自身的優勢、政府與社會組織長期的合作傳統為政府購買服務提供了選擇邏輯。但是，服務購買的制度實踐中也存在政府精細化管理擠壓社會組織生存空間、社會組織能力不強、政社依賴關系等問題，制約了服務購買效果。為此，需要轉變政府職能，加強社會組織能力建設，推動兩者實現良性互動，從而提高服務購買效果。

[關鍵詞]社會組織?公共服務購買?路徑優化

[中圖分類號]D632

[文獻標識碼]A[文章編號]1001-9596（2020）08-0026-07

興起于20世紀70年代的新公共管理運動，以公共服務自由化和市場化為主要內容，唱響了20世紀公共服務民營化的主旋律。改革開放以來，我國一直致力于公共服務改革。但是由于國家與社會高度一體化的影響，公共服務民營化的改革較為滯后。隨著社會組織的發展壯大以及國家在社會治理領域的政策推進，政府購買服務在地方政府試點推行，并取得了較好的成效。黨的十九大報告提出要建立共建共治共享的社會治理格局，如何在新時代實現政府職能轉變，形成良性互動的政社關系，是公共服務購買急需破解的難題。

一、問題的提出

公共部門在提供資源方面發揮著越來越重要的作用。在整個20世紀，社會組織在國家經濟發展和公共服務活動中起到了越來越重要的作用，而且這種重要性經歷了一個巨大的提升過程。在社會組織不斷發展壯大的過程中，在傳統的政府壟斷服務模式飽受爭議的過程中，公共服務民營化應運而生。作為一種公共服務供給模式的改革，公共服務民營化迅速在西方國家開展起來，并取得了良好的成效。公共服務購買是在全球化和信息化的國際背景下，我國地方政府在公共服務供給領域的創新舉措?！罢徺I服務”最初興起于社會福利領域，在服務供給者與服務生產者可以分離的前提下，政府的角色定位為公共服務供給者和監督者，而將服務生產的任務外包給企業和社會組織等行為主體，以此提高服務購買效率，提升服務購買效果。

二、社會組織參與公共服務購買的選擇邏輯

社會組織參與公共服務購買的制度實踐推動了政府壟斷服務模式向政府購買服務模式的轉變，這種模式的選擇源于新公共管理運動的改革探索實踐與社會組織能力的發展，同時還離不開政府與社會組織在公共服務供給領域長期合作的傳統。

（一）新公共管理運動影響下的行政改革探索

在過去的一個世紀里，工業化國家和后工業化國家在政府管理能力發展上發生了巨大變化，公共服務合同外包就屬于這些變化中的重要一極。多樣化的政治和社會環境造就了政府改革的形勢。20世紀70年代，困擾西方國家的三大危機加速了政府行政改革的步伐。在全球化背景下，20世紀70年代以來，各國政府紛紛通過行政改革來重新定位政府職能，提高政府行政效率和服務質量。在這場從“生產者社會”向“顧客社會”轉變的變革中，政府職能也實現了由“劃槳”到“掌舵”，再到服務的轉變。公共服務合同外包發生的原始動力就來自于地方政府的改革韌性。地方政府被認為是行政改革中堅韌不拔的力量，也是制度創新的主體。公共服務合同外包是一種廣泛且長期的發展趨勢。公共服務民營化幾乎總是以公共部門與私營部門在工作效率和產出率方面的對比假設為依據的。通過將政府資產或行為轉移給私營企業，縮減政府職能，并由此來提高政府的效率和效益。最初作為一種歐洲現象的新公共管理運動，主張將私營組織的管理方式引入公共部門管理，即公共組織應該保證效率，視公民為顧客，并盡可能將更多的公共服務外包或民營化，通過政府再造方式轉變其職能。民營化大師薩瓦斯通過美國掃雪服務的外包經驗，證實了公共服務供給與生產可以分離的做法。一些對城市發展至關重要的服務供給，如管理車庫、開設醫院、提供急救，既可以由地方政府供給，也可以由私營部門提供[1]。在這些領域中，地方政府提供的服務既可以與私營部門提供的服務進行競爭，也可以將私營部門排斥在服務供給之外?！昂椭C社會”戰略目標的提出和“服務型政府”治理理念的確立，使得公共服務供給模式的創新成為我國社會發展的必然要求。為此，公共服務供給主體為滿足相關對象的公共服務需求，在公共服務供給的方式上實現創新，為公眾提供更加公平、有效、快捷的公共服務。

（二）社會組織自身的優勢使得合作伙伴關系得以確立

人們所想要和所需要的并不一定是更多的管理，而是更多的治理。政府組織、準政府組織、非營利性組織、承包組織、志愿組織等各種組織廣泛參與公共事務的管理。作為與政府和市場并列存在的社會板塊，第三部門是一種獨特的民主現象。社會組織作為一種民間的社會力量，在政府購買服務方面具有獨特的優勢，這些優勢使得與社會組織訂立合同變得非常有吸引力。社會組織以不同的方式建立，每一個組織在其擁有的成員、能解決的問題以及孕育它們的社區等方面都具有自己的獨特性[2]。

社會組織的首要特性是其運行和組織是為了實現公共或社會的目標，而非私人目標，它的主要特征是奉獻和無私。針對市場失靈狀況和由此帶來的經濟空白點，它采用志愿者派遣和慈善捐助的方式反應。社會組織是由一群志同道合的人集合起來的，或通過人們的愿望來建立一些全國性的服務組織的地方機構;為的是解決一個問題，或者為一些需要服務的人提供援助。由于它們被認為是提供貢獻的組織，所以它們也會收到一些在營利部門和政府機構中得不到的信息。

其次，社會組織類型多樣，組織形式靈活。相較于政府機構，社會組織結構略顯松散，既有正式的、高度專業化的大型組織，也有非正式的、專業性較弱的小團體。社會組織的非正式性和靈活性，在參與一些領域的公共服務供給、提升公共服務供給效率方面成效顯著，尤其是在環境保護、養老服務等社區服務方面。社會組織深入基層、廣泛調研、形式靈活的特點，可以極大地拉近它們與公眾的距離，在獲取公共服務的相關信息方面占據優勢。同時，社會組織形式的靈活性和社會組織規模的靈巧化，也有助于社區服務的提供。

（三）政府與社會組織長期的合作傳統為合作伙伴關系奠定了基礎

公共服務購買的制度選擇并非憑空產生的，具有深厚的歷史傳統。托克維爾通過在美國長達9個月的游歷，深入了解和觀察了美國人的生活。他在《論美國的民主》中將結社傳統作為一項藝術，并對美國人的結社傳統進行了極大的贊美。從歷史傳統來看，社會組織具有慈善傳統和公益精神，并致力于人類經濟與社會發展問題的解決。在西方國家，社會組織的博愛精神使得其在公益慈善事業中發揮了越來越重要的作用。英國的社區照顧等做法都離不開社會組織的廣泛參與。因此薩拉蒙形象地將現代服務國家中政府與社會組織的關系描述為伙伴關系。雖然我國社會組織起步晚、發展滯后，但社會組織的人道主義傳統和慈善救助精神使得其在經濟與社會發展中的作用不容小覷。在公共事務治理的舞臺上，從來都不可能是政府的“獨角戲”，而應該是政府與社會組織等其他行為主體多元角色混合。

三、社會組織參與政府購買服務的現實困境

作為新公共管理運動影響下的中國行政改革探索，政府購買服務實現了從政府壟斷到政府購買的模式創新，既有利于推動政府轉變職能，又能促進社會組織發展。但作為舶來品，服務購買在中國的制度下面臨著社會組織能力不強、政府職能轉變不到位等一系列挑戰。

（一）政府的精細化管理排擠了社會組織的生存空間

從政府產生的根源來看，政府是任性、堅強且自私的人們能夠協作共生的手段。當基于自身利益且由市場所支配的私人行為被證明是不適當的時候，政府行為的必要性就產生了。由于政府政策制定的權威性和資源利用的合法性，使得政府在公共事務治理活動中具有不可比擬的優越性，韋伯的官僚制也曾一度成為理想的組織結構。在官僚體制的政府結構體系中，許多公共服務項目都是通過行政命令或者強制的方式提供。在這樣的結構體系中，絕大多數公共服務功能都由官僚制來參與和提供。官僚組織既關注目標，又制定政策，同時監控項目的執行，每一個環節都是由政府來操作的。政府這種精細化管理，非常不利于社會組織的發展，所以社會組織在其中的生存空間極為狹窄。官僚體系的龐大以及隨之而來的各種組織被排斥在外的狀況，意味著越來越多的公民將更傾向于依賴政府，從而導致社會組織難以參與一系列公共服務項目的供給。從政治角度來看，任何一項改革都是自上而下開展的，改革的政策不是進入廣泛的參與協商后才產生的，也不是由各種利益代表達成一致而產生的。

（二）社會組織的能力不足制約了服務購買效果的發揮

若社會組織不具備承接服務的能力，則會面臨能力困境。社會組織的能力建設是“第三部門”實現自身宗旨，有效解決社會問題的唯一方式。社會組織在西方國家的發展路徑呈現出自治性和獨立性的特征，這既有西方國家社會文化和慈善傳統的原因，也有社會組織自身發展能力的原因[3]。而這些發展經驗和社會財富的積累，對于中國的社會組織而言都是可望而不可及的。當前，我國社會組織的能力建設已經成了制約其功效發揮的瓶頸。社會組織管理中的能力困境，集中體現在目前我國的社會組織管理能力難以滿足公共事務治理的需要。這些困境反映出中國公民社會組織面臨著價值定位、宏觀監管、相互信任、公眾參與、政治功能突出、等級傾向明顯等問題。此外，社會組織的人才困境、資金困境等都不同程度的存在，也嚴重制約著中國公民社會的進一步發展壯大。

第一，信息資源獲取能力無法滿足自身發展需要?，F代信息社會，信息的重要性不言而喻。信息為社會組織提供了所需的資源和機會，通過吸收各種信息，能夠促進自身動員所有可能的力量。社會組織發展所需的內部信息和外部信息匱乏，制約了社會組織能力的發揮。第二，人力資源短缺。志愿者是社會組織人員的主體，但缺乏績效激勵，完全依靠奉獻精神無法在長期范圍內調動成員的積極性，并且，成員參與志愿工作往往是短期、一次性的，因此也就無法使成員互相之間、成員與組織之間保持長久聯系，導致成員對組織的歸屬感不強。第三，資金不足。薩拉蒙認為社會組織存在著“慈善失靈”現象，即社會組織所能募集到的資金與其開展活動所需要花費的資金之間存在很大的缺口。我國很多社會組織都在一定程度上存在著資金不足的現實問題。

（三）政社依賴關系影響了服務購買的成效

政府與社會組織的關系是現代政府行政管理需要處理的一個基本關系，這種關系也是政府與社會關系的一種重要的外在表現形式，社會組織對政府的高度依賴是長期形成的。中國國家與社會關系的變革始終是在法團主義的框架內展開，而且由于國家對社會保持強大的控制能力，這一框架始終呈現國家法團主義的特征。從比較的視野來看，中國社會組織空間開放走上法團主義而不是多元主義的道路，同東亞的傳統是契合的。實際上，在許多東亞國家，國家與社會關系的基本形態是法團主義，強國家對弱社會是共同的特征[4]。由于中國長期的政治文化傳統和現實的政治壓力，導致政府與社會組織之間難以形成西方國家所建構的合作伙伴關系，也沒有體現出合同治理應有的契約精神。中國的政府購買服務表現出了較強的路徑依賴特性，并在此基礎上形成了政社依賴關系的管理現狀。這種依賴關系不利于政府與社會組織良性互動關系的形成，也對服務購買的制度績效產生了負面影響。

四、社會組織參與政府購買服務的改進路徑

社會組織參與公共服務購買有利于政府職能轉變，但在服務購買過程中，所表現出來的現實困境也不容小覷。要修補這種缺陷，收到切實可行的效果，需要我們務實、認真地思考服務購買制度的演進本質。就采用的措施本身來說，則既需要考察中國政治文化的特點，又需要結合中國政治實踐的現實。單純地增強政策選擇中的對話水平或者建構分權化的行政管理結構是不夠的，還需要轉變政府職能，提高社會組織的合作技能。

（一）轉變政府職能，實現從權威治理到合同治理

世界正處在一個發生重大變化的時代，這個時代是要求回歸地方治理，而不是國家治理的時代;是要求小而富有回應性的政府，而不是龐大的官僚制政府的時代[5]。在21世紀，這些價值觀意味著要擺脫“利維坦”的管理模式，而要將政府組織之外的其他組織都納入到公共事務治理的范圍內。社會組織積極地參與政策制定過程，為居民公共服務的發展創設愿景，展望前景。共同生產而非政府壟斷成為社區服務供給模式的新選擇。當然，由于政府壟斷公共服務的管理方式形成已久，這種轉變也很難在短時間內發生。責任原則在維系公民行動和日常政策執行之間的緊密關系中發揮著作用;理性原則要求把公共服務職業者的專業知識融合在這一參與過程中，并促使公民在決策之前要全面考慮各種信息和各個備選方案。

政府購買公共服務過程是對政府角色和地位重新界定的過程，在這個過程中，“政府的核心職責不再集中于管理人員和項目，而在于組織各種資源以創造公共價值;政府的角色不再是公共服務的直接供給者，而應該作為一種公共價值的促動者，在具有現代政府特質的由多元組織、多級政府和多種部門組成的關系網中發揮作用”[6]。在這種角色定位的基礎上，政府要做的工作簡單而明確：制定規則、監督執行、評估效果、調整政策。這種簡單而明確的工作分配并非推卸責任，而是實現權責一致的有效探索。以服務購買的形式而非政府壟斷的形式提供公共服務，政策主旨是為政府瘦身，輕裝上陣，做有限政府。政府“有所為有所不為”，在政府做不好、做不了的事務面前，選擇外包的形式，將資質和能力達到一定標準的社會組織作為外包對象，完成服務供給的責任，既有授權的思想體現，又有契約的制度實踐，最終達成的目標是為公民提供優質、廉價的公共服務，滿足公民的社會性需求。而作為承包方的社會組織，則以公共服務合作伙伴的身份躋身于服務供給主體陣營，加盟這個陣營對社會組織既是機遇，也是挑戰。政府將養老、社區服務等貼近公民需求的服務交由社會組織，為社會組織帶來了發展契機，通過參與多樣化的服務供給，社會組織能提高與外部力量的資源交換能力，完善自身的內部治理結構，提升自身的公信力。但與此同時，隨著委托事務的轉移，授受關系也成為社會組織必須要面對的難題。社會組織需明確自身的角色定位，當好公共服務的重要合作伙伴;社會組織要有責任、有擔當，加強自身能力建設，有效承接公共服務。

（二）加強社會組織能力建設，提高合作技能

政府與社會組織合作供給公共服務，既有效提升了公共服務質量，又有效促進了社會組織的發展[7]。因為在這一服務轉移的過程中，社會組織獲得了更多的資金和政策支持。當然，同時這也意味著對社會組織能力建設提出了更高要求。對于社會組織而言，非常重要的一點是他們需要向公眾、政府和其他組織行為主體證明自己是有能力提供目標明確的社會服務的。只有這樣，它們的存在才會得到社會的認可與支持。一個成功的服務購買項目，能夠最大限度地讓公民對公共服務的質量和目標感到滿意。如果項目運轉不能由知曉項目的公民來治理，不能按照公眾意愿來實施，項目運行的結果與公眾之間的期望差距將難以預料。

服務購買機制的引入，致力于重視社會組織在治理中發揮直接而持續的作用，保證社會組織有機會學習公共服務的技術和方法，為它們提供真正的治理機制。這一漸進性的演進歷程，是自然且符合邏輯的。社會組織只有在獲取并積累了充足的知識，在經過一系列的討論和決策驗證的基礎上，才能提出富有意義的政策。公共服務供給者專業身份的屬性使然，即便他們擁有充分的信息和經驗，在深遠而復雜的事物上每次都能做出符合邏輯、理性和準確的決定，依然是十分困難的，這就要求社會組織培養行動技能。由于需要保持組織效率和生產力，公共行政更多地強調在政府組織中工作的人們的技術技能。因此，不管是東方國家還是西方國家，公共行政的教育項目都聚焦于公共管理者的行為技能，并以此作為人力資源開發的決定因素。培養社會組織管理者和工作人員進入一個變化迅速、需要具有創新和創造性解決問題能力的社會環境，必須從增強行動技能的設計思維開始。

（三）實現政府與社會組織之間的良性互動

隨著時間的推移，政府機構不斷擴大，官僚自我保護增強。而政府日益將社會組織看作競爭者甚至是“侵入者”，這些情況導致社會組織與政府的聯系變得越來越遙遠，越來越模糊不清了。政府與社會組織之間的互動模式，會影響行動者對于他們所處情境的理解和界定。相互作用是權力過程中的互動關系，只有當政府與社會組織在公共服務供給過程中相互發生影響時，才可能實現雙向互動。在政府購買服務的模式選擇中，政府要將社會組織視為公共服務供給中真正的合作伙伴。問題的關鍵不在于政府的能力，而在于政府的態度。在多樣化的伙伴關系建構中，“自上而下”的、以行政命令為中心的官僚姿態應該被拉下舞臺，取而代之的是“自下而上的”“以公民為中心”的服務心態。當行動被置于公共領域，一種道德關懷就變成個人行動的基礎，或代表機構決定的管理行動的基礎，在行動的辯證性里，公共利益經常被看做是對行動的合法性辯護[8]?；诠怖娴恼绾献?，總體目標是要建立相互信任，形成公開對話的價值認知，共享信息和資源，建立健全相關機制，推進政府與社會組織之間的良性互動。

參考文獻

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