新村建設項目宅基地使用權轉讓法律風險規避

摘 要：隨著鄉村振興的推進，新村建設項目推進中的法律風險不斷增加，由于我國農村宅基地使用權的退出、轉讓制度設計比較嚴格、新村建設項目的審批程序仍不規范、鄉村干部和村民法律知識欠缺，導致新村建設項目推進中鄉政府、村集體經濟組織、村委會、村民之間的法律糾紛越來越多。本文通過總結實踐中易發生的糾紛類型，提出新村建設項目宅基地使用權轉讓法律風險規避辦法。

關鍵詞：宅基地;轉讓;法律風險

中圖分類號：[S-9] 文獻標識碼：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201015048

舊村改造、新村建設成為推進“鄉村振興”戰略的重要途徑，新村建設與越來越多的農村休閑旅游、農事體驗、度假養老、農產品加工、倉儲、新產業發展的深度融合，不斷催生對宅基地使用權轉讓的持續需求，因此而產生的法律糾紛越來越多。截至2020年8月21日，中國裁判文書網上公開的涉及宅基地使用權已有29611份，呈每年遞增趨勢，且在2014年以后數量猛增。其中，2011年61份，2012年133份，2013年539份，2014年2258份，2015年2791份，2016年4251份，2017年5342份，2018年5975份，2019年6393份[1]。規避新村建設中宅基地使用權轉讓法律風險，有助于促進新村建設項目宅基地的規范化退出、轉讓，對于保障農民安定生活和農村社會穩定具有十分重要的意義。

1 新村建設項目中宅基地使用權轉讓中的法律風險

1.1 村委會向村民轉讓新村中未建設房屋“宅基地”使用權無法律依據

村委會與村民之間簽訂《宅基地轉讓協議》，村委會作為轉讓方，轉讓新村的未建設房屋的宅基地使用權，受讓方為村民。根據合同相對性原則，合同雙方當事人為村委會和村民，村民向村委會支付一定金額的宅基地轉讓費，村委會向村民轉讓宅基地使用權。該《宅基地轉讓協議》的實質是一種土地買賣行為，根據《物權法》，宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。作為保障公民私有財產權的基本法律，物權法雖然指出了宅基地使用權是用益物權，但對能否轉讓并未直接明確[2]。若違反法律，該《宅基地轉讓協議》被確認無效后，村委會可能會承擔賠償責任。

1.2 同一集體經濟組織內部成員之間轉讓宅基地法律程序不規范

在農村經濟迅速發展的條件下，宅基地私下流轉越發頻繁，且沒有合法的交易平臺和可依照的價格標準，以及規范的流程。與較為完備的城市房地產管理相比，農村宅基地的管理存在大量的法律真空[3]。例如，新村項目選址確定，但還未取得該土地整體開發建設建房的合法手續，村集體經濟組織內部成員之間就將“未建設的宅基地使用權”轉讓，簽訂《宅基地轉讓協議書》基于對公權力的信任，雙方甚至到鄉人民政府繳納“稅費”，鄉人民政府在沒有任何法律依據的情況下收取宅基地轉讓占用稅、費，交易雙方以為經鄉政府稅費繳納程序，可以確定交易的安全性。宅基地使用權轉讓時，未取得家庭成員利益相關主體的一致同意，可能導致家庭成員宅基地共有權人提請侵權之訴。

1.3 村委會與新村建設項目企業之間的法律關系不明確

村委會無法依靠村集體直接完成新村建設項目、公共設施等，社會企業投資參與新農村建設成為必然。新村建設項目企業在項目開始前可能會借款給村委會，用于支付新村建設項目可能占用村民土地而產生的土地補償費，也可能墊資工程建設，村委會會委托新村建設企業代為辦理宅基地轉讓中的相關手續，甚至向村民收取相關款項，用于償還村委會向企業的借款及工程款。在村民與村委會發生爭議時，村民會認為新村建設項目企業與村委會是“同一主體”，導致新村建設項目企業被引入訴訟程序中，勢必會影響社會資本參與新村建設的積極性。

2 新村建設項目中宅基地使用權轉讓法律糾紛產生的原因

2.1 新村建設項目的審批制度不完善

我國對村級規劃的編制從2017年才展開試點，目前尚未全覆蓋，鄉村土地利用總體規劃、鄉村發展缺乏規劃設計和引導，新村建設項目審批權主體不明確、新村改造實施細則的不完善，導致村集體經濟組織對因新村建設項目而收回原宅基地時對村民原宅基地的補償，對收回的宅基地因管理而獲得收入的分配易引發訴訟。

2.2 新村建設項目中宅基地使用權開發利用收回不明確

宅基地有償使用費收取、分配、使用和監管制度不明確，損害農民土地權益。村委會村民之間就舊宅基地補償、新宅基地房屋分配時易引發矛盾、沖突。原宅基地退出辦法不明確，原宅基地收回，在法律性質上是否屬于土地征收，如果屬于，農民則可以依法得到一定的征地拆遷補償款;如果不屬于土地征收，國家應出臺“宅基地退回”補償標準。原宅基地收回后開發利用所獲得收益如何分配，村民與村委會難以達成一致意見，成為新村建設項目易產生的法律糾紛。

2.3 鄉鎮、村委會、村民對農村土地法律制度的內容不了解

村民宅基地在退出、轉讓、流轉時，所簽訂的協議不規范，應履行的法律程序未履行，往往在村民自身宅基地權益受到侵害后提起司法救濟，是被動的事后救濟;宅基地以“戶”的形式存在，在其家庭內容沒有分割，致使單個家庭成員在宅基地轉讓時，未取得家庭利益相關成員的一致同意就轉讓宅基地，導致宅基地轉讓合同效力的不確定性，合同效力的確定，需要經過其他家庭成員的追認;同一集體經濟組織成員之間簽訂《宅基地使用權出讓協議書》后，受讓人未取得批準建房手續就已經開始建房，屬于違章建筑，違反了《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《村莊和城鎮規劃建設管理條例》等相關法律法規，受讓人將面臨被行政處罰的法律風險[4]。

2.4 新村建設的整體性涉及多方主體利益關系

在實踐中，主要新村建設一般將打造特色農業經濟與拆除違法、危房，改水、改電、改廁、改廚、改圈，土培房改造等項目統籌推進，在推進的過程中涉及多個不同政府部門的職責，但最終的貫徹實施離不開村委會或村集體經濟組織，也必然涉及到農民的宅基地使用權益。依據現行法，宅基地使用權本質上以身份為前提。權利主體必須是本集體內部的成員，因此宅基地使用權原則上只能在本集體內部流轉，禁止轉讓給集體外的第三人。宅基地使用權的轉讓和其身份性是矛盾的。為了實現流轉的自由，必須先去除宅基地使用權對身份的依附[5]。而目前農民的宅基地使用權益與農民的“身份權”、“資格權”、“成員權”等在法律上尚沒有明確界定的權利相關，容易導致行政、民事等多種不同主體，不同性質法律糾紛的產生。

3 規避新村建設項目中宅基地使用權轉讓法律糾紛的辦法

3.1 明確新村建設項目的具體實施辦法

明確國土部門等具體部門對新村用地范圍、用地性質及報批程序等進行幫助指導，規劃部門對新村用地地塊的設計條件等提前出具意見，新村聯席會議定期研究審核相關村的報告，及時告知審核情況，建立新村項目審批一窗式受理機制，是推進新村建設項目的合法性基礎。

3.2 明確集體經濟組織合理開發利用收回宅基地的管理辦法

建議村民與村委會簽訂具體的處置協議，先核算出農民老宅子的價值，待農戶選擇新農村房后，再用多還少補的方式核算，對原宅基地的補償價參照當地普通住宅指導價，指導價由區縣人民政府參照一定時間、一定區域內普通商品房住宅均價、城市規劃、被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素綜合確定。

3.3 規范新村項目中宅基地使用權轉讓程序

新村建設項目宅基地上的房屋尚未建成，村民之間無權轉讓即將取得的宅基地;宅基地以“戶”的形式存在，宅基地轉讓時，應取得戶內家庭利益相關成員的一致同意;明確《宅基地轉讓合同》被認定為無效后的法律后果;若受讓人已經在宅基地上建造房屋，該房屋屬于未經批準非法占用土地建房，根據法律規定屬于違法建筑，受讓人因建造“房屋”造成損失，出讓人則得到有違法建筑的土地，當地縣級以上人民政府土地行政主管部門會責令限期拆除。

3.4 明確村民、村委會與新村建設項目企業之間的法律關系

新村建設項目在推進的過程中，需要明確村委會或村集體經濟組織、企業村民與村委會之間法律關系、權利義務，保障新村建設項目企業的合法權益。新村建設企業與村集體之間是工程承包合同關系，其主要負責新村項目建設的完成，以及工程質量的驗收，兩者之間受《工程承包合同》的調整。新村建設企業向村集體前期借款，用于補償村民因宅基地調整的損失部分，兩者之間是借款合同關系，雙方應簽訂《借款合同》，基于借款合同，在村民遷入新村住宅時，村委會委托新村建設企業向村民收取相應的工程建設費，是基于借款合同中的債權，該費用收取時，新村建設項目方與村集體應簽訂《授權委托合同》，確立授權委托關系，避免村民將新村建設企業與村集體“捆綁”在一起，造成法律關系的混亂。

3.5 確定是否為宅基地制度改革試點地區

新村項目在推進時，對宅基地轉讓熱情較高的縣開展宅基地使用權轉讓試點工作。對于突破現行法律法規的改革內容，通過授權方式允許試點地區在特定期限內突破個別法律法規進行試點[4]。明確本地區是否屬于國家宅基地制度改革試點地區，如果在試點地區，可以按照國家政策及相關指導意見進行宅基地流轉;如果在非試點地區，宅基地流轉必須以現行法律規定為準。人民法院在審判宅基地使用權流轉的相關法律糾紛時，也是以該地區是否屬于試點改革來確定具體的法律適用，即在宅基地制度改革的過程中，我國不同地區在新村項目推進中，不同地區在學習借鑒相關模式時，仍需要進行法律制度上的論證，以確保項目推進的合法性。

參考文獻

[1] 參加中國裁判文書網[EB].http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html？pageId=a8ccfe71ea68b83c 47126cc0a1daf9e7 &s14=9099&s16=%E5%AE%85%E5%9F%BA%E5%9C%B0%E4%BD%BF%E7%94%A8%E6%9D%83%E7%BA%A0%E7%BA%B7.2020-8-27.

[2]程進. 山西省宅基地使用權轉讓研究[J]. 華北國土資源，2018（06）：85-87.

[3]高璐，顧俞，黃瑩瑩. 農村宅基地轉讓現狀、問題與出路[J]. 寶雞文理學院學報（社會科學版），2018（05）：96-100.

[4]農村宅基地房屋建設程序：填寫農村居民建設用地申請，經村委會或駐村干部實地調查核實，提交給鎮規劃建設辦公室審核、核實，經鎮人民政府同意[Z].

[5]李鳳章，李卓麗. 宅基地使用權身份化困境之破解--以物權與成員權的分離為視角[J]. 法學雜志，2018（03）：68-76.

[6]岳永兵，孫濤. 宅基地使用權轉讓：實踐、問題與建議[J]. 中國國土資源經濟，2015（12）：23-26，32.

（責任編輯 李媛媛）

收稿日期：2020-08-21

基金項目：蘭州市社科規劃項目（項目編號：19-014D）;甘肅省高級人民法院2019年司法研究課題（項目編號：GSGYKT（2018）C10）

作者簡介：仙玉莉（1982-），女，碩士，講師。研究方向：土地法。