論生態環境損害賠償制度

樓京蕾

【摘要】生態環境損害賠償已被社會廣泛關注，而我國的生態環境損害賠制度尚未完全建立。從2015年-2017年，云南等7省份成為生態環境損害賠償改革試點，自2018年起，生態環境損害賠償在全國范圍各個地區間試行起來?！渡鷳B環境損害賠償制度改革方案》在一定程度上突破了原有體系，就其中改革的內容與亮點值得我們思考和分析，如生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的內在關聯與不同情況的適用問題、磋商程序應遵循的規則、以及損害賠償金的交付方式、計算規則與監督檢查程序等。

【關鍵詞】生態環境損害賠償制度;磋商程序;訴訟規則;監督職責;保障措施

1、生態環境損害賠償制度的內涵

所謂生態環境損害賠償制度，即對損害生態環境的行為及其損害結果細化區分相應的權責，確定賠償義務人以實現對公共權益的維護和保障。簡單而言，生態環境損害賠償制度，也就是明確損害生態環境，行為人責任并對其進行追責制度機制。[1]該制度的建立和完善，全面鋪開實施該制度，可有力解決“企業污染、群眾受害、政府買單”的難題，防止修復受損生態賠償時失效以及推進相關產業發展，保護生態環境和人民環境權益。

生態環境損害賠償制度的突出特點，是其意在保障公共利益。該制度也是我國生態文明保障體系的主要組成之一。然而，我國在生態環境損害賠償制度建設領域，發展相對滯后，為彌補不足，可以充分參照發達國家在該領域優秀的制度建設經驗。譬如美國的環境損害公益訴訟制度，原告的范圍較大，受害者和支持環境保護人士都有權提起訴訟;日本在這方一面制度的建設上則更加注重立法，通過頒布相關法律來完善其環境保護的法治建設，有關規范的具體實施和對造成損害的責任制成為其重要建設內容?？傮w來看，發達國家關于制定生態環境損害賠償制度是更加強調預防為主、立法明確、執法嚴格等方面。我國在生態環境損害賠償制度的建立和完善可以借鑒其生態內在規律性的立法模式和實施責任制度的執法性能，來更好的保障損害賠償機制的可行性。[2]而目前我國在生態損害賠償制度的體系建設、權責明細、賠償范圍、修復時限等內容都有所欠缺。

從我國社會實況出發，生態環境損害賠償制度建設亟待完善的內容是，立法可操作性和實踐性的平衡，以確保生態環境損害賠償司法實踐工作能夠有序開展。發生生態環境損害時，相關責任主體必須承擔對應責任。我國即使已加入一些涉及生態環境損害的國際公約。立法者按照公約中的一些規定，分別在《憲法》《民法總則》《水污染防治法》以及《大氣污染防治法》中設置了一些生態環境損害鑒定評估、環境損害司法鑒定管理的法律法規，但是有關生態環境損害賠償的結果公開、生態環境歸責原則、鑒定評估會生態環境造成不利后果的落實整頓、境損害賠償的損害范圍、賠償范圍、生態環境損害不可逆性、舉證責任劃分等方面目前均無具體的立法規定。[3]

目前，我國對于這種新型法律責任在立法方面存在空白，僅在《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國大氣污染法》、等法律中設置了關于環境損害賠償公益訴訟和賠償損害制度的相關規定。這意味著生態環境損害賠償糾紛在現行法律制度下無法全面的處理，建立完善的生態環境損害賠償制度刻不容緩，這需要通過民法典、行政法、環境法等多項立法的有機聯系，整合推進。

2、我國生態環境損害賠償制度改革中的亮點

2015 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發 “改革試點方案”，其生態環境損害賠償制度的改革試點工作分別在在云南省、吉林省、山東省、等六省一市開展 。新發布的“改革方案”目標明確、內容多樣化，標志著生態環境損害賠償制度已經面向全國開始試點，對于在全國范圍的實施有著重要的指導意義。

2.1明確了賠償范圍與權利人、義務人

就賠償制度構建而言，各地區可以根據當地的環境保護工作實況，開展針對性的研究，確定適宜的賠償范圍。原則上，環境賠償費用顯然至少需涵蓋清除污染、消除不良影響及其衍生相關的鑒定、調查乃至于長期維護費用。當前生態環境損害賠償的司法實踐工作基本是在最高人民法院指導下開展的，而相應的檢察工作則由最高檢察院負責。司法部主管和生態環境損害等司法鑒定、訴訟工作并與財政部協調開展生態環境損害賠償費用的標準確立和落實工作。磋商、仲裁和訴訟是處理糾紛的主要方式。能夠使雙方在平等自愿的環境下處理問題。它不僅能及時的修復受損環境還可以大大減少司法資源的浪費。行政機關出現在磋商談判中，無論是從管理者還是監督者等任何身份出現，都與賠償義務人處在平等地位，基于雙方意思自治協商解決措施，最終達成合意。

2.2進一步完善保障措施

落實改革責任。各?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市（地、州、盟）黨委和政府做到統籌全集，要加強對生態環境損害賠償制度的進一步改革與糟粕的摒棄，雖然《方案》有較多可圈可點之處，但是不可避免的沿襲了很多以前的制度。地方政府應及時有效的制定本地區使用規則，在有限的時間內落實改革措施，放眼整體，貫穿始終，確保各項改革措施全面有效的應用。?。ㄗ灾螀^、直轄市）政府以改革工作領導小組為單位積極推進建立生態環境損害賠償制度。將生態環境損害賠償案件貫穿民事、刑事、行政處理等各方面。吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7個試點省市試點期間的實施方案可以總結經驗做出進一步的完善，加強風險控制力度。

加強業務指導。環境保護部和有關部門負責指導與生態環境破壞調查有關的業務工作，評估和修復生態環境計劃的編制以及后期恢復評估。探索建立一整套的關生態環境損害賠償的檢察工作需要最高人民檢察院協調同意規劃，建立檢查專業小組，統一檢查標準。進一步將行政執法與司法相銜接，形成生態環境損害的綜合防治。

3、完善我國生態環境損害賠償制度的建議

生態環境破壞相關的立法必須具有前瞻性，從我國長遠發展的宏觀視角出發，立足于國內發展實況，建立行之有效的法律制度。筆者將在下文分析中整合我國既有的環境保護試點工作經驗、立法探索，探討我國生態環境損害賠償法律制度進一步完善的具體方向。完善現有法律中關于生態損害賠償機制的規定，制定專門的《生態環境損害賠償法》。

3.1這些年我國對生態文明建設保持了高度的關注和重視，中央政府嘗試以各種試點項目探索生態環境損害賠償制度的建設方向

而我國生態環境損害賠償制度的構建必然離不開相關法律的支持，這也是該制度得以發揮作用的核心基礎。由前文分析可知，從實踐操作層面而言，單設《生態環境損害賠償法》對生態環境損害賠償相關的具體細節，如賠償方式、賠償費用確定標準、賠償范疇等至關重要，同時也對立法者提出了不小的挑戰。立法機關必須對我國當前的生態環境損害賠償工作開展現狀有足夠的了解，才能確保制度科學性和合理性。在民法等相關法中是否需要對生態損害賠償的內容做出詳細的規定，筆者認為，雖然公益性是生態環境損害最重要的特點，專門立法不失為解決此類專業性色彩較重的法律問題的有效方式，同時能夠起到法律的震懾作用，預防出現生態損害。借助立法調整生態環境損害問題，無論是民法還是環境保護法等法律法規，都表現出了一定的矛盾問題，不能妥善解決現有困境。此外，還應以行政手段、經濟手段與法律手段相結合，開展配套舉措。

因此，在立法模式上，除了民法和環境保護法的相關立法建設上，我國有必要制定一部專門的《生態環境損害賠償法》或者以專章專篇的形式在民法和環境法中具體規制。

3.2進一步擴大生態環境損害賠償的適用范圍

生態損害賠償法律法規體系的建設，應當以維護生態環境質量為基本立法精神，將損害擔責作為責任分配原則，這也是與環境保護法整體立法方向所契合的。賠償責任主體是生態環境損害責任的具體承擔者，自然需要對受損的生態環境進行修復，維護當地環境質量，使其恢復到接近未受損狀態的水平。這是生態環境損害賠償制度的核心訴求。

建立生態環境損害賠償制度，一方面是為了限制已經發生的生態環境損害行為，防止生態環境損害現狀持續惡化;另一方面是為了修復已經損壞的生態環境，促使生態環境質量能恢復到相對較為合理的水平。如前所述，生態環境損害對自然界的共同財產（棲息地、地下水、美學和文化價值、動植物物種、即環境本身，對這些更深層次非經濟性的破壞更甚。因此，應進一步擴大預防生態環境和對既已造成損害的修復所產生的費用。生態環境損害往往在短期之內表現并不明顯，且危害結果具有較長的潛伏性。因而保修構建長效環境風險防控機制和應急響應治理機制，以損害預防和事后治理并行的模式，實現事前有效風險預防、事中及時止損、事后積極治理，維護生態環境質量。此外，在需要以公益訴訟實現公共利益救濟時，生態損害賠償訴訟的起訴順位應位于環境公益訴訟之前，并由法定組織機構行使有關訴訟權利。

3.3有效整合生態環境公益訴訟與環境損害賠償訴訟

在獲得生態環境損害賠償的救濟途徑中，如果以向法院提起訴訟的方式進行，那么這種提起訴訟的方式屬于公益訴訟還是私益訴訟？現在，有一大部分的人都將以訴訟方式進行救濟的行為認定為公益訴訟，有諸如此類的表述“省政府提起生態環境公益訴訟”，以這是維護公共利益為由，將其定性為公益訴訟。

一方面，受到損害請求賠償的這個過程是有先后的，當環境侵害類案件因種種原因發生時，理應使明確生態環境損害賠償訴訟的起訴時間較環境公益訴訟的機制為先，行政機關在提起生態環境損害賠償訴訟方面有法定優先權。另一方面，就訴訟主體機制的構建方面而言，我國未來應建立“行政機關—環保組織（公眾）—檢察機關”三位一體、逐層遞進的主體結構。其具體內容有三個方面。第一，在程序上行政機關享有優先提起生態環境損害賠償訴訟的權利。第二，在督促機制方面，應建立環保組織與社會公眾組成為該制度的重要組成部分。第三，檢察機關無論是在法律的認定上還是現實操作中都是我國的法律監督機關，那么對責任者提起生態損害賠償的訴訟就是其職責的應有之意。

參考文獻：

[1]馬曉雯.我國生態環境損害賠償磋商制度的法律價值探析[J].法治與社會，2019（4）27.

[2]李傳軒，朱悅.我國生態環境損害賠償立法的模式選擇[J].環境保護，2018（4）48-51.

[3]周新軍，柴源.生態環境損害賠償法律問題研究[J].重慶理工大學學報，2018（10）113-115.

[4]王嵐論生態環境損害救濟機制[J].社會科學，2018（6）104-111.

[5]陳愛武，姚震宇.環境公益訴訟若干問題研究 ——以生態環境損害賠償制度為對象的分析[J].法律適用，2019（1）23-26.

[6]周新軍，柴源.生態環境損害賠償法律問題研究[J].重慶理工大學學報，2018（10）116-117.

[7]江國華，張彬.中國環境民事公益訴訟的七個基本問題[D].政法論叢2017年第2版.