中小銀行為什么要合并？

何治民

從京東金融到京東數科，從螞蟻金服到螞蟻集團，各大金融科技巨頭紛紛撕下金融標簽后，強化科技屬性并謀求上市。它們披露的數據顯示，與中小銀行合作輸出技術，成為重要的商業模式。這一新業務的背后也再次凸顯中小銀行的數字化能力不足的問題。

中小銀行服務地方經濟發展，客群大多為三農、中小企業等高信用風險客戶。多年來，中小銀行的發展與地方經濟擴張同頻，無形中積累了不少風險，在經濟下行壓力下，抗風險壓力增大。疫情之下，伴隨客戶還貸能力下降，中小銀行不良率上升，風險加速暴露，這是中小銀行發展的真實面。

2020年，國家銀保監會將中小銀行和農信社的改革列為重點改革內容。無獨有偶，今年中小銀行的合并就發生了40余起。合并，是改革的前奏，還是無奈的求存之路？背后有哪些深意？

風險由來已久

我國中小銀行數量達數千家，截至今年9月，資產總額占到整個銀行業金融機構的26.4%。中小銀行是城市商業銀行、農村中小銀行的統稱，其中，農村中小銀行涵蓋農商行、農村合作銀行、村鎮銀行等。它們服務的對象主要有小微、“三農”客戶，這也決定了中小銀行所面臨的信用風險（以不良率來衡量）要高于大型銀行。

城市商業銀行的前身是城市信用社，從1979年第一家城信社誕生至今，城商行40年的發展，先后經歷了從城市信用社、城市合作銀行、城市商業銀行的轉變。

在上世紀八九十年代，城市信用社曾經歷野蠻成長，到1994年年底，全國城市信用社發展到5000余家。1994年金融體制改革，在城市信用社基礎上整合發展而成的城市合作銀行應運而生，3年后，全國145家城市合作銀行統一更名為城市商業銀行，基本奠定城商行的發展格局。

農商行和農村合作銀行的前身是農信社，提到農村中小銀行的改革發展，就不得不的農信社商業化改制，2000年，江蘇率先開啟農信社改革的試點，隨后4年，試點在全國鋪開，當時3萬余家農信社合并重組為農村商業銀行和農村合作銀行，并改革農信社的管理體制，成立省聯社，履行對轄內信用社管理、指導、協調和服務職能。

縱觀上世紀末本世紀初的這次中小銀行改革發展，有兩個共同點。其一，在監管改革前，中小銀行都曾經歷過野蠻成長，提升數量的同時，也埋下了風險；其二，合并重組讓中小銀行走向正規化、規模化發展，但也無形中效隱匿了風險。

進入21世紀，靠地產、基建拉動經濟發展的模式驅動著地方政府信用擴張，地方中小銀行正是地方政府融資的主要渠道，中小銀行也因此迎來新一輪的擴張。

銀行是順周期發展行業，隨著中國經濟的“放水”，也經歷了幾次加杠桿，典型的一次是2008年年后，受4萬億經濟刺激政策推動，中小銀行幫助地方政府融資平臺完成擴張，帶來資產攀升。此后幾年，中小銀行又利用同業、理財等“影子銀行”業務來規避監管、擴張規模，但中小銀行的風險也在快速累積。

當經濟步入持續下行軌道，一旦政策收緊，中小銀行的風險快速暴露。將岌岌可危。2019年的包商銀行、錦州銀行以及恒豐銀行便是鮮活的案例。

除了經營的冒進，部分中小銀行陷入困境的原因還在于“外部競爭”。

大多數中小銀行非息收入占比低，它們依舊以傳統的存貸業務為主，隨著市場利率化的持續推進，中小銀行凈息差下降比大型商業銀行更大，盈利能力減弱。隨著大型商業銀行和股份制銀行紛紛開啟客戶下沉戰略，使得以中小微企業為主要客戶的中小銀行客群壓力競爭明顯。同時，受疫情影響，中小微企業經營壓力陡增，更讓中小銀行的發展雪上加霜。

我國中小銀行數量達數千家，截至今年9月，資產總額占到整個銀行業金融機構的26.4%。

癥結在于股權結構

與大型商業銀行和股份制銀行相比，中小銀行的風險主要表現為：不良率高，且撥備覆蓋率低。以農商行為例，數據顯示，2020 年上半年，銀行業不良率回升0.05個百分點達到 1.95%，但是農商行不良率為4.22%，提升了0.32個百分點。

銀行撥備率是檢測銀行金融機構抵抗風險能力的指標，可以通俗理解為呆、壞賬準備金的提取比率，今年上半年，農商行撥備覆蓋率已下降到 120%，低于監管紅線，且農商行資本充足率下降到 12.23%，為所有銀行中最低的。這意味著，農商行抗風險能力最弱。

金融的本質是為風險定價，風控能力是銀行的核心技能，背后依賴的是良好的現代化公司治理。如今，中小銀行抗風險能力逐漸弱化，正是其公司治理問題開始顯性化的結果，特別是股權結構問題。

與大型商業銀行由國有資本集中控股不同，城商行和農村中小銀行的股權較為分散，但具體來說，兩者之間又有差別，即城商行的第一大股東多為地方政府、央企，少量為民營性質股東，且股權相對集中；而農村中小銀行股東大多為民營性質，且股東數量多、股權較分散。

今年8月，銀保監會副主席祝樹民在《以深化改革推動農村中小銀行公司治理建設》一文中透露，農村中小銀行股東類型相對單一，民營資本合計持股占比84%，農村中小銀行現有股東超過440萬個，其中99%是自然人股東。單家機構平均有1948個股東，個別機構股東多達8萬個。這和農村中小銀行在合作制基礎上改制而來的有關。

無論是城商行股權機構以地方政府控股或參股為主，還是農村中小銀行多為民營資本參股，且股權過于分散，這些都會讓中小銀行公司治理機制“形似而神離”，關鍵經營管理決策容易由少數人掌控，導致出現嚴重的內部人控制問題。

此外，與城商行發展不同，農信社的發展還會受到省聯社的管理、指導、協調和服務職能，“部分省聯社以行政化方式進行管理，干預小法人自主決策”。近年來，市場化運作的農信社與管理機構省聯社之間的矛盾越來越突出。

改革也在加速。去年11月6日，金融委在第九次會議上提出，要深化中小銀行改革，健全適應中小銀行特點的公司治理結構和風險內控體系，從根源上解決中小銀行發展的體制機制問題。不難看出，風險防范依舊是此輪中小銀行改革的首要任務，改革體制提升公司治理才是終極目標。

今年5月27日，金融委辦公室發布的11條金融改革措施中，有《中小銀行深化改革和補充資本工作方案》和《農村信用社深化改革實施意見》，還提出了“加快中小銀行補充資本”“保持縣域法人地位總體穩定”等內容，改革方向逐漸清晰。

合并與省聯社改革

事實上，合并重組也是中小銀行發展史上增強抗風險能力常用的方式。早在2004年，銀監會從央行分離出來后，發布《城市商業銀行監管與發展綱要》，曾在城商行開啟一輪合并重組。如，2005年12月成立的徽商銀行，就是由安徽省內6家城商行和7家城信社聯合重組而成立。此后的江蘇銀行、吉林銀行、中原銀行都是由省內多家城商行和城信社重組而成。

今年以來，受政策引導，中小銀行又迎來一波合并重組潮，如四川銀行和山西銀行的籌備，常熟銀行入股鎮江農商行、陜西秦農銀行并購西安長安區農信社等等，銀保監會官網信息顯示，截至10月18日，今年以來已有47家中小銀行獲批籌建。

值得注意的是，盡管部分地區城商行以跨區域重組更大規模城商行吸引了市場關注，但此次合并潮的主體是農村中小銀行，其中，9月份就有9家農商行獲批籌建。目前，在農村中小銀行體系中，農村商業銀行有1545家，農村合作銀行27家，農村信用社694家，這樣的結構也暗示著未來農村中小銀行的改革方向和目標：農商行合并重組，實現從數量多到規模大的轉變，發揮規模效應；加速農信社的商業化改制。

目前，此輪合并潮正在逐步實現第一個目標。至于加速農信社的商業化改制，關鍵仍在于省聯社改革。

農村中小銀行現有股東超過440萬個，其中99%是自然人股東。單家機構平均有1948個股東，個別機構股東多達8萬個。

省聯社改革既是接下來農村中小銀行改革的重點，也是多年來農村金融改革的難點。事實上，早在2007年，監管部門就為省聯社改革提供了“五種模式”，即聯合銀行、金融服務公司、金融持股公司、統一法人和完善省聯社。但地方差異大，利益錯綜復雜，改革進程緩慢。

隨著農信社發展與省聯社管理機制之間的矛盾日益凸顯，省聯社改革也再次被到重要位置。2016—2018年的中央一號文件都提到“省聯社改革”，但對于具體的省聯社改革措施，一直沒有明確。

直到2019年2月11日，人民銀行、銀保監會等五部委聯合印發《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，其中對省聯社改革及其職能提到“淡化農村信用社省聯社在人事、財務、業務等方面的行政管理職能，突出專業化服務功能”等等，這些新要求為省聯社下一階段的改革指出了較為明確的方向。

國家金融與發展實驗室副主任曾剛撰文指出，從理順省聯社和農信機構產權關系和管理體制的改革目標來看，對于有條件的省區，金融控股公司模式可能是相對較優的改革路徑。但不管采取何種路徑，省聯社改革都要保持與農信機構的改革方向相一致，即堅持市場化、法制化、企業化的改革方向。

經過10余年的實踐和探索，如今，省聯社的改革趨勢逐漸清晰。首先，監管部門并不會提供“一刀切”式的“標準答案”，而是將“將采取多樣化改革模式”。其次，“聯合銀行”或“銀行控股公司”兩種模式更受各地青睞。

目前已經有十余個省份上報省聯社改革方案，河南、江蘇、貴州、浙江、廣東等省份有望首批試水。其中，河南、江蘇兩省的方案已經獲批；其余省份還在等待批復。這意味著，持續10余年的省聯社改革終于有了實質性進展。

可以預見，省聯社的改革將加快農村中小銀行市場化、規模化進程，或將釋放農村中小銀行的能量，從而激發縣域經濟活力，為構建國內國際雙循環格局找到新的基層金融資源配置方面的著力點。