論經濟區和行政區適度分離的管理模式

盛毅 杜雪鋒

[摘要] 經濟區發展突破了“行政經濟區”局限，既引發了與行政經濟區管理的矛盾，也引發了與行政區社會事務管理的矛盾，其實質是轄區政府利益訴求和市場利益訴求不一致的沖突。探索建立經濟區和行政區適度分離的管理模式，一方面要在類型多樣的經濟區中，尋求“經濟區利益最大化”和“行政區利益最大化”的平衡點，分別選擇分離的方式和程度;另一方面要通過構建協調機制，保證適度分離的實現。

[關鍵詞] ?經濟區 ? 行政區 ? 適度分離 ? 協調機制 ? 路徑

[中圖分類號] F125 ? ?[文獻標識碼] A ? ?[文章編號] ?1004-6623（2020）05-0028-07

[作者簡介] 盛毅，四川省社會科學院研究員，研究方向：區域經濟;杜雪鋒，四川省社會科學院產業經濟研究所助理研究員，博士，研究方向：產業經濟。

推動成渝地區雙城經濟圈建設，有利于在西部形成高質量發展的重要增長極。探索成渝地區經濟區和行政區適度分離，是推進都市圈各城市同城化發展，強化城市群一體化發展的重要路徑。

經濟區和行政區是兩類不同性質但又存在密切關聯的空間概念。經濟區是指按經濟聯系而自發形成的地域單元，行政區則是按國家分級管理需要人為劃分的地域單元。經濟區和行政區適度分離，是新時代構建區域協調發展機制必須解決好的問題。關鍵是要在行政區管理體制框架下，構建經濟區路徑。根據區域之間內在聯系密切程度，確定經濟區和行政區適度分離的方式。如何實現“適度分離”，主要路徑有哪些，有待深入研究。

一、經濟區和行政區分離研究述評

經濟區和行政區分離的原因，既受自然過程驅使也受政府區域管理制度安排推動，制度變遷理論揭示了政府具有的正向和負向作用。西方發達國家城市群的形成，政府起的作用較小，是市場力量決定著資源要素流向以及在特定地域的集聚，并由此引發人口的空間集聚。而國內城市群的形成則與政府利用規劃和政策推動關系密切，作為行政主導性很強的國家，地方發展也具有相對獨立性，政府這只“有形的手”，對城市群空間擴展發揮關鍵性的“舵手”作用。當然，新技術、新產業、新業態也促使政府區域管理朝著分散化和網絡化方向演進，內涵上體現的是各相關職能部門對其的聯合支持。

由于經濟聯系突破行政區范圍，導致行政區對經濟區發展形成很大制約，直接表現為區域內協作需求與行政條塊分割之間的矛盾，根源在現有行政區劃和管理體制的局限性。地方政府作用導致行政區向“行政經濟區”轉換，行政區出于利益原因必然會阻礙要素自由流動。經濟區與行政區的這種狀況，具體體現為資源及市場與行政區劃的矛盾、產業發展與行政區劃的矛盾、基礎設施建設與行政區劃的矛盾。受行政區經濟、管理體制等因素影響，各城市功能重復建設，市場相互封閉，無疑制約了城市群優勢的有效發揮。

協調經濟區和行政區關系，應建立跨行政區的管理機構和協調對話機制，促進各主體錯位競爭，其中主要有區域利益分享和補償機制。借鑒管理權和所有權分離理論，可以在避免經濟區行政區職能重疊干擾的同時維護各自主體的利益。因為經濟區特別是新區的籌劃、建設源于其所有權，具有行政區的屬性;日常經營運行源于其管理權，具有經濟區的屬性。構建合理有序的區域綜合治理秩序，需要信息充分和約束有力與激勵有效。在構建經濟區協調機制中，形成了不同于一般行政區域的具有特色的管理體制。其中高新區探索建立了一種精簡的、實行按功能區管理的體制。國家級新區同樣采取精簡行政的組織形式，事實上形成了一種模糊行政體制。因為新區承擔社會事務后，必須處理大量日常行政工作，導致管理效能的下降。因此，還是不要鼓勵高新區和所在行政區合并，以弱化社會管理功能，而是需要通過有效適當的組織和管理模式，來消除地方自治形成的利益分割與區域需要合作共贏之間的矛盾。考慮到經濟區和行政區分離是相對的，區域政治、經濟和社會領域的活動只有在自身的場域內，才能較好地發揮作用，為此可以從管理職能上進行分離。以城市群為例，可以從系統論視角出發，分為經濟、社會、人口、環境、資源五大子系統，或者從空間結構子系統、規模結構子系統、職能結構子系統、產業結構子系統、生態環境子系統、基礎設施子系統、行政管理子系統來研究。盡管承擔經濟區管理職能的主體，有政府主導管理模式、企業運作管理模式、政企合一管理模式，具體的組織形式有準政府的管委會體制、政區型管理體制、企業型管理體制，委托管理體制和“協治”型體制等，是政府與市場共謀、共塑、共演的過程。另一個值得注意的問題是，在探索經濟區和行政區分離中，由于地方政府習慣于運用行政手段，對市場作用重視明顯不夠，使分離后的協調機制探索和實踐受到較多局限。

在既有行政區劃中，設立專門經濟功能區或者利用經濟關聯度較高的特定區域，來履行行政區不適合承擔的發展任務，這類區域的管理權限設置和實施，不僅會與行政區的經濟管理產生沖突，也會與行政區的社會管理事務有矛盾。如何將這些沖突和矛盾限制在最小范圍，這就需要研究兩者管理權限的“適度”劃分。雖然現有研究涉及到經濟區和行政區分離的內在原因、分離的模式、分離的協調機制等，已經形成的管理組織形式如領導小組、指揮部、跨行政區會議協調機構、管委會等，本身就是“適度”分離的產物，但對兩者管理權限如何“適度”分離，仍缺乏針對性。一是由于經濟區類型很多，各自承載著不同的功能，進而使經濟區和行政區的分離需求不一致，由此影響著管理體制的設置和運行。二是即使在同一類型的經濟區中，也會因為發展階段特征和任務重點存在差異，從而選擇分離程度不盡一致的管理體制。因此，探索不同類型經濟區適度分離的方式，建立與此相適應的管理體制和協調機制，需要尋求最優解。

二、經濟區和行政區分離的內在機理

既然不同類型經濟區在運行上有差異，對經濟區的管理機構設置和權限劃分，就不能簡單套用相同的模式。站在不同視角，我國的經濟區可以從性質分為綜合性經濟區和專屬性經濟區;從承載內容可以分為產業園區和開發區、城市新區、都市圈、城市群和經濟區等;從內在聯系可以分為經濟功能區①和經濟關聯區。針對經濟區和行政區適度分離問題分析，我們綜合經濟性質和內在經濟聯系兩種分類，將經濟區劃分為特定經濟功能區和關聯經濟功能區兩大類，并根據經濟區承擔功能的不同，來討論管理主體及管理職能分離的方式和程度。

特定經濟功能區在某段時間上，都有相對確定的區域范圍，有行使政府授權的管理機構，有相對明確的管理職能，但它們也存在明顯差別，具體表現在其中既有專門經濟功能區，也有綜合經濟功能區。前者如產業園區、保稅區、自由貿易試驗區，以及早期的國家和省市經濟開發區、高新技術開發區等。后者則有國家級新區、進入產城融合階段的各種形態經濟開發區等。這些特定經濟功能區和行政區的分離，主要通過所在地方政府設立專門的機構如領導小組、指揮部、管委會等來實現，其中管委會是最常見的組織形式。政府通過授予經濟區專門的經濟管理職權，來實現與行政區管理職責的分離。從實踐看，專門經濟功能區被賦予的職權，主要是經濟開發管理權，管委會的機構設置只需滿足經濟管理要求即可。與行政區的矛盾，既會表現在經濟業務管理方面，也會表現在社會事務管理方面。而綜合經濟功能區，由于承擔了所在區域的部分或全部社會管理事務，雖然同樣與所在行政區存在經濟和社會事務沖突，但這種沖突在“政區相對合一”的管理體制下，矛盾有所緩解。無論是專門經濟功能區還是綜合經濟功能區，與行政區的分離程度是較高的，區域內經濟一體化程度也很高。

經濟關聯功能區由于跨多個大的行政區，設立具有行政授權的機構進行獨立管理難度很大，因此更多選擇建立協商性的機構來組織經濟區活動，與行政區的分離程度較特定經濟功能區低，或者說這種類型經濟區的運行，要以行政協調為前提。行政協調力度大，各相關聯的行政區共識多，可賦予的管理權限可以多一些，經濟區與行政區分離程度則相對更高。其中，在都市圈范圍內，由于核心城市與周邊城市聯系密切，“利益引力”開始大于“行政阻力”，彼此之間的經濟活動能夠在更大程度上打破行政分割，容易達成有一定約束力的跨行政區經濟合作，因此，各關聯行政區也愿意將部分經濟管理權限，交由都市圈協調機構行使。在特殊情況下，個別處于從屬地位的城市，甚至愿意將經濟管理權限全部托管給中心城市行使。而城市群作為復合型的經濟關聯區，其內部經濟聯系密切程度不完全相同，它既包括都市圈這種聯系密切的區域，也包括都市圈與都市圈之間，都市圈與都市圈外圍城市之間，由于后者之間的經濟聯系密切程度明顯低于都市圈，“行政阻力”普遍大于“利益引力”，即使我們根據經濟關聯度建立了專門組織來促進經濟協同發展，但協調的范圍和能力有限。特別是在城市群等經濟關聯區中，與行政區分離程度較低（表1）。

如果僅從分離的程度進行觀察，經濟區與行政區的分離，表現為從基本分離到基本統一的一系列組合。假設我們將分離程度簡單劃分為高度分離、中度分離、低度分離三種類型，各自面臨的主要問題差異明顯。

高度分離的經濟區包括產業園區、特定的經濟試驗區、處于開發早期的各類經濟區，涉及區域范圍限于地級市管轄內，多數限于一個縣（區），其主要任務限于產業項目引進和直接相關的配套服務設施建設，與行政區之間的矛盾，主要表現為與行政區經濟管理和社會事務管理的矛盾。一方面，所在行政區已經形成完整管理體系，在這一體系中建立新的經濟區，設置獨立于現有經濟管理的職權職責，必然與已有的行政區經濟存在一定沖突，具體表現在新設經濟區利益與行政區既有利益之間的不一致，并且會通過投資、項目建設、稅收、拆遷、服務功能、干部任命等程度不同地表現出來。另一方面，新設立的經濟區，只負責經濟管理事務，不負責所在轄區的社會管理事務，使所在地政府在承擔社會事務管理，并且還要為經濟區建設提供服務的同時，不能同等分享經濟區開發的利益，因而形成了兩者之間的矛盾。

中度分離的經濟區包括進入建設后期的經濟開發區、國家級新區等，雖然涉及區域有所擴大，不少需要跨縣（區）開發，但仍然沒有超出地級市管轄區域。而市管縣的體制，使市級政府在協調經濟區與行政區關系上，統籌能力相對較強。這類經濟區的管理主體，不僅承擔了轄區內經濟開發的職責，同時因開發進入成熟階段后，如果再繼續保持相對單一的經濟功能開發，面臨著許多服務功能缺失、協調當地政府管理的困難增多，于是紛紛選擇對開發建設區域街鎮全面托管，進而承擔起部分社會、文化、生態等開發任務。在組織形式上，表現為“兩塊牌子、一套班子”，即“行政區和高新技術產業開發區合一”，是把園區管理機構和行政區管理機構合二為一的模式。這類經濟區的開發任務，必然由單一的經濟功能開發，轉變為復合功能開發，實現了“區鎮統一”，在一定程度上克服了高度分離經濟區存在的“區鎮矛盾”。管委會作為“準政府”，經濟開發的權力與所在行政區相同，有的還享受了上一級政府的授權，因此管理權限還高于所在行政區原有權力。然而，由于管委會不是一級政府，許多需要上級政府審批的管理事項，還是要通過相應層級的行政區渠道報送，因此經濟區并不能與現有行政體系完全對接，二者的矛盾自然不可避免。

低度分離的經濟區包括都市圈、城市群，也包括跨更大區域范圍的經濟區。這類經濟區是在多個行政區基礎上劃出的經濟聯系緊密區域，由于跨市域甚至省域，涉及的區域主體多，協調關系本身就比較復雜，再加上各主體有長期規劃建設的、相對完整的“行政經濟區”，要推進跨行政區的經濟一體化，無論是在市與市之間還是在省與省之間，統籌主體的能力都弱于市級主體。因此，這類經濟區雖然也設立了管理機構，并且大多由各行政區主要領導擔任負責人，但它沒有管委會相似的權責利，更多是通過會議協商的方式來推進經濟區建設。協商的經濟合作內容和彼此間的約束力，取決于相關行政區的共同訴求。共同訴求強烈，各行政區就愿意讓渡部分權力給協調機構。作為協調機構的辦公室，雖然是常設機構，但它主要負責收集信息、提出合作方案、協調發展規劃制定、籌備定期和不定期的活動等。長三角建立決策層、協調層和執行層“三級運作、統分結合”的區域合作機制，就是有代表性的組織形式。這種管理模式，基本沒有打破既有行政經濟區關系，優點是與各行政區之間的矛盾少，缺點是統籌經濟發展的力度弱。

三、經濟區和行政區適度分離的實現路徑

經濟區和行政區存在矛盾的焦點，是受各自不同利益訴求的牽引，對兩者適度分離的把握，需要在“經濟區利益最大化”和“行政區利益最大化”之間找到均衡點。可以考慮在“利益引力”總體強于“行政阻力”的區域，實行較高分離度的管理模式，經濟管理權全部交由經濟區行使，經濟管理權以外的其他行政管理職責關系保持不變，兩者設立的管理機構相對獨立運行;在“利益引力”總體上與“行政阻力”平衡的區域，實行可分可合的管理模式，既可選擇全部經濟管理權和部分社會事務管理權交由經濟區行使，也可選擇所在區域的全部行政管理權交由經濟區統一行使;在“利益引力”總體小于“行政阻力”的區域，選擇其中“利益引力”大于“行政阻力”的區域或者領域，實行分離的管理模式，相關行政區將這類經濟管理權限讓渡給專門管理機構，其他行政管理關系保持不變。根據上述思路，不同類型經濟區和行政區分離的管理模式，可以從幾個方面加以探索。

（一）完善專門經濟功能區管理機制

對專門的產業園區、新設立的經濟開發區等專門經濟功能區，繼續選擇高度分離的管理模式，充分發揮專門經濟功能區管委會在專業開發、專注開發、機構精簡和運行效率高等方面的優勢。通過科學規劃、合理定位園區功能、強化土地節約利用、完善利益機制等克服“區政矛盾”。

一是規劃要科學確定開發面積和功能定位，防止規劃面積超過實際需要，否則不僅增加拆遷工作量，造成土地浪費，而且也會將不需要的區域劃入開發區，增加與經濟開發任務產生矛盾的概率。二是對經濟區開發有合理定位，防止定位不準和產業領域過泛，導致所在行政區的城鎮功能建設難以滿足產業發展需要，使經濟區不得不靠自身去開發，進而承擔起相關的社會事務管理任務。三是提高土地集約節約能力，借鑒“以畝產論英雄”的經驗，按投入強度和單位產出水平供地，實行供地量和投資額、產出率、建筑密度、容積率等指標掛鉤，減少土地拆遷前后的矛盾。四是完善利益機制，為防止行政區將社會管理事務與土地指標、證件辦理、配套費減免等捆綁，經濟區除要與行政區加強協同外，關鍵要在上級政府的統籌下，促進經濟區將土地出讓金和稅收、GDP、就業等利益，與所在行政區建立共享關系，讓行政區能夠主動圍繞經濟區開發需要提供服務。在經濟區開發沒有進入到完全成熟階段，原則上不承擔所在區域的社會事務管理職責。為強化經濟區相對獨立的運行能力，減少所在地方其他兩者有關部門和政策條文的制約，可以讓園區管委會在項目審批上有更大決策權，甚至允許經濟區探索適合相對獨立運行需要的財政、征地、行政審批等制度創新。

（二）完善綜合經濟功能區管理機制

國家級和省級設立的城市新區，已經進入開發后期的國家級、省級高新技術產業園開發區和經濟開發區，原則上選擇“區鎮合一”的體制。但是由于管委會管轄的區域類型，在國家行政序列中沒有設置，由此導致管委會的不少行政管理職能，難以與現有行政管理體系接軌。解決這一問題的辦法，一是可以參照浦東新區的做法，將管委會體制轉變為一級政府管理體制，這實質上是從經濟區和行政區適度分離，向兩者合一轉變，這樣做有利于整合區內的政策資源。另一種辦法是繼續維持相對分離的管理體制，通過對應行政區管理渠道掛牌子，將能夠交由管委會承擔的社會管理職能，盡可能向經濟區下放，縮小經濟區和行政區管理職責的分離范圍。當然要注意，我們不能因為“區政合一”有利于解決征地、拆遷等基礎工作中面臨的問題，就忽視了機構設置和運行機制向傳統行政管理體制復歸的問題，而且還可能導致行政區制約。為防止經濟區管理體制向行政區管理體制回歸，降低新區政府或“區政合一”的管委會體制的服務效率，可以通過在這類經濟區中率先轉變政府職能，繼續保持最精簡的機構設置，防止在擴大開發區域和推進城市化進程中，將所有城市管理和社會管理職責全部導入，偏離新區和開發區的中心任務。同時在整個經濟區參照行政區管理體制運行的前提下，針對部分專門經濟功能開發，再建立與行政區分離的管理體制來實施。

（三）創新經濟關聯區的協調機制

都市圈和城市群作為復合性經濟區，空間尺度大，涉及行政主體多，開發任務復雜，不可能沿用經濟功能區的管理體制，即打破各區域早已存在的“行政經濟區”，將其經濟功能統一集中到跨區域的管理機構行使。而一般只能拿出部分有共同利益訴求的經濟發展功能，交由專門設立的協調機構行使。美國明尼蘇達州的“雙城大都市區議會”“波特蘭大都市政府”“華盛頓大城市區委員會”，英國的“大倫敦議會”“大倫敦市政權”，法國的“市（鎮）聯合體”，日本的“首都圈整備委員會”，歐洲的“柏林—勃蘭登堡首都區域合作”，等等，就是典型的都市圈協調機構，協調內容主要包括區域規劃，也有的還包括對城市政府進行監督，提供公共產品及公共服務等。對我國而言，在都市圈范圍內，各城市經濟聯系較為密切，共同利益訴求普遍大于“行政阻力”，因此可以考慮由中心城市牽頭，來組建都市圈建設的協調機構，共同推進經濟一體化發展。各城市應在協商基礎上，將規劃編制、互聯互通的交通和信息設施建設，市政功能、產業園區、市場和關聯性產業布局，以及生態環境等建設的部分經濟管理權限，交由協調機構來統籌安排，然而再落實到各城市具體實施，穩步提高區域協調機構與行政區之間的分離程度。上級政府對中心城市的目標考核，不僅要考核中心城市自身任務的完成情況，也要考核協調都市圈建設任務的完成情況。城市群由于內在經濟聯系密切程度比都市圈弱，在建立協調機構時，其職能的設定，應限于能夠更好地調動各利益方參與的領域，如城市群規劃、相互聯通的交通建設、部分關聯度大的園區和市場建設等。在這些領域中，要逐步減弱行政手段的阻礙。要防止超越共同利益訴求，去統籌各城市的經濟功能，影響對主要功能的統籌協調。同時，在發育水平不同的城市群中，也要對跨區域協調機構的統籌內容進行科學設計，根據城市群發展需要和可能，確立協調的主要任務。

（四）對政府職能和區劃進行調整

導致經濟區和行政區沖突的根本原因，不能完全歸咎于行政區劃的制約，政府職能設置不合理、傳統體制沿襲下來的管得過多過細等問題，無疑強化了政府干預經濟發展的功能。要弱化經濟區和行政區之間的矛盾，進一步轉變政府職能、把命令式的管理轉變為“利益引力”主導勢在必行，而“復合行政”即政府管理方式從統治向治理轉變的理念，為解決區域經濟一體化與行政區劃沖突提供了一種新的思路。另一種辦法是將部分政府管理職責放權給市場，各行政區之間通過簽訂合約的方式，來實現對有共同訴求之經濟功能的統籌，也有助于減少經濟區與行政區之間的摩擦。在精簡政府職能的同時，可以建立由上級政府領導擔任協調負責人的做法，以強化跨區域協調的工作力度。近期中央批準設立的幾大城市群，都建立了由中央領導人擔任組長的管理體制，在一定程度上保證了大經濟區和大行政區各自管理權限的適度分離。此外，我國現有的行政區劃設置，總體上還是計劃經濟體制的產物，改革開放以來，我們在調整傳統行政區劃方面有過一些探索，但總體上是劃小行政單元，以調動更多主體積極性，這在城市數量型發展階段，是一種適合的選擇。但當前要形成更高水平的規模經濟和高質量發展載體，以吸納中高端創新要素集聚，則需要中心城市做大做強。如果能通過行政區劃調整減少行政單元，再根據都市圈建設需要擴大中心城區管轄范圍，也有利于在城市群中推進經濟區和行政區的適度分離。在這方面，美國為了解決單一城市面臨的區際矛盾，采用“縣市合并的方式”，將中心城市與周圍的郊縣劃為一個行政區，組建高于城市政府之上的大都市區管理機構的做法，可以作為借鑒。如果我們能將精簡政府職能、調整行政區劃和跨區域協調機構建設三者有機結合，完全可以建立更具有權威性和約束力的跨行政區協調機制。

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On the Management Pattern of Moderate Separation of Economic Zone and Administrative Zone

Sheng Yi， Du Xuefeng

（Sichuan Academy of Social Sciences， Chengdu， Sichuan 610071）

Abstract： The development of economic zone breaks through the limitation of "administrative economic zone"， which not only causes contradictions with the management of administrative economic zone， but also with the management of social affairs of administrative regions. Its essence is the conflict between the interest demands of the jurisdiction government and the interest demands of the market. To explore the moderate separation of economic zone and administrative region management pattern， On the one hand， it is necessary to seek a balance between maximizing the benefits of the “economic zone” and the “administrative zone”， and to choose the method and degree of separation respectively. On the other hand， it is necessary to build a coordination mechanism to ensure the realization of moderate separation.

Key words： Economic Zone and Administrative Region; Moderate Separation; Coordination Mechanism; Path

（收稿日期：2020-09-20 ? ? 責任編輯：羅建邦）