南寧市產業園區土地利用情況分析

覃麗雙 羅蕊

【摘要】在經濟快速發展的環境下，對土地的節約集約利用水平要求越來越高。南寧市作為廣西壯族自治區首府，研究其園區土地開發利用水平，具有重要意義。通過對南寧市13個園區開展土地利用現狀清查，對園區土地利用現狀、土地利用強度、供地情況、土地閑置情況等研究，分析園區存在低效用地的原因，探索南寧市園區低效用地再開發的途徑，提高南寧市土地利用效率。

【關鍵詞】園區;土地利用;南寧市

【中圖分類號】F301

【文獻標識碼】A

21世紀以來我國經濟快速發展，與之相應的對土地的需求量越來越大，但是地少人多一直是我國的主要國情之一，人地矛盾越來越突出。對土地節約集約利用的研究，一直是學者們重點關注的問題。特別是自2013年以來，研究城鎮土地開發利用，實現城鎮低效用地再開發，成為土地學界研究的重點領域。高巍、周武夫、劉新平等眾多專家學者，從政策到具體措施，對我國城鎮土地節約集約利用進行多維度的研究，為我國提高城鎮土地節約集約利用水平提供了很多可借鑒的經驗。

南寧市近年來工業發展程度越來越高，其城鎮低效用地問題也一直存在，其中園區是為了促進地方經濟社會發展而設立的，其土地利用水平對地區影響極大。本文通過對南寧市13個園區進行調查研究，分析南寧市園區土地利用情況，對南寧市園區土地節約集約利用的途徑進行理性探討。

1 南寧市園區基本情況

為貫徹落實黨中央、國務院、原國土資源部對節約集約利用土地的相關部署，2017年12月至2018年4月，南寧市開展了為期5個月的園區土地利用情況清查工作。本次調查了南寧市13個園區，其中國家級4個，自治區級9個。園區面積分為審批面積和規劃面積，其中審批面積是指已通過審核的面積，規劃面積是指實際建設過程中規劃建設的面積，詳見表1。

2 南寧市園區現狀分析

2.1 園區土地利用現狀

13個園區的審批范圍量算面積僅占規劃范圍量算面積的44.2%。按照土地利用類型劃分，截至2017年末，13個園區在園區審批和規劃兩種量算面積中，均是已建成城鎮建設用地面積僅占總面積的3成，未建成城鎮建設用地面積占總面積近7成。詳見圖1。

分析已建成城鎮建設用地的土地用途構成，如圖2所示，截至2017年末，13個園區無論是審批范圍還是規劃范圍，園區已建成城鎮建設用地的土地用途均包含下列6種土地用途，且所占比例基本相同，但是個別園區缺少某類用地。

2.2 園區土地供應情況

從土地供應情況來看，截至2017年末，13個園區在審批范圍量算面積中，已供應的土地面積有4903.64hm2。其中，已建成的土地面積4219.55hm2，土地建成率為86.05%;未建成的土地面積684.09hm2，占已供應土地的16.21%。除此之外，還有尚可供應的土地，面積有7578.OOhmz，其中包括批而未供的土地，面積有1229.26hmz，占尚可供應土地的16.22%。13個園區在規劃范圍量算面積中，已供應的土地面積有9845.45hm2。其中，已建成的土地面積8331.32hm2，土地建成率為84.62%;未建成的土地面積1514.13hm2，占已供應土地的18.17%。尚可供應的土地面積有18280.85hm2，包括批而未供土地，面積有3713.16hm2，占尚可供應土地的20.31%。

2.3 園區土地利用強度

截至2017年末，13個園區二三產業稅收總額約113.63億元，園區工業（物流）企業稅收總額約21.52億元，園區工業（物流）企業總收入約1832.59億元，園區歷年累計工業（物流）企業固定資產投資總額約2792.10億元。以13個園區規劃范圍量算面積內已建成工礦倉儲用地面積4190.55hm2來計算，13個園區工業用地固定資產投資強度為6662.85萬元/hm2，產出強度為4373.15萬元/hm2，地均稅收為51.35萬元/hm2。

2.4 園區閑置用地土地情況

根據《閑置土地處置辦法》的相關規定，13個園區審批范圍量算面積內已認定為閑置土地的有30.1hm2;規劃范圍量算面積內已認定為閑置土地的有88.09hm2。按13個園區規劃范圍量算面積內的閑置土地認定情況來看，廣西一東盟經濟技術開發區、南寧綜合保稅區、南寧江南工業園區、廣西良慶經濟開發區，南寧市伊嶺工業集中區、隆安華僑管理區（隆安縣寶塔醫藥園區）和上林縣象山工業園區等7個園區在閑置土地問題上，情況良好，無已認定的閑置土地，其他園區均存在已認定的閑置土地，詳見表2。

3 存在的問題

3.1 個別園區閑置土地較多

根據表2可知，截至2017年末，在規劃范圍量算面積內，已認定的閑置土地面積超過10hm2的園區有南寧仙葫開發區（ 32.93hm2）、南寧經濟技術開發區（ 30.33hm2）、廣西農墾明陽工業園（ 13.81hm2），這3個園區閑置土地較多。

3.2 批而未供土地面積較大

土地從批準征收到完成供地，需要經過征地拆遷、安置補償、土地開發、劃撥或者出讓供地等過程，而這一過程平均周期大約7 - 12個月，甚至更長。隨著時間推移和各種影響因素的變化，及社會輿論對當前征地制度改革和提高被征地補償標準的期望越來越高，引發征地拆遷難度加大的問題，延長了批后土地利用的周期。通過本次調查發現，南寧市13個園區在2009至2017年，在審批范圍內批而未供應的土地面積有1229.26hm2，批而未供比率為20.04%;在規劃范圍內批而未供應的土地面積有3713.16hm2，批而未供比率為27.39%。總體來看，13個園區在2009至2017年，批而未供比率超過2成，批而未供土地情況較嚴重。

3.3 部分園區審批范圍重疊

通過本次調查發現，南寧經濟技術開發區的審批范圍由市屬區、原大沙田開發區、原沿海經濟走廊開發區組成，與廣西良慶經濟開發區核準B地塊核準范圍重疊;南寧綜合保稅區的審批范圍也與廣西良慶經濟開發區審批范圍有重疊。園區審批范圍重疊的情況不僅會帶來管理上的混亂，對各個園區今后的規劃、發展也有一定影響。

3.4 園區用地效益有待提高

截至2017年末，13個園區工業用地產出強度4373.15萬元/hm2，與我國東部先進地區工業園區產出強度15837萬元/hm2相比差距很大。只有南寧高新技術產業開發區的產出強度為29678.04萬元/hm2，比我國東部先進地區的工業園區產出強度多了將近一倍，但是南寧市整體園區的產出效益仍然有待提高。

3.5 部分園區用地結構不合理

13個園區中，從土地利用結構分析看，部分園區內大量用地被生活、公用建設用地和其他用途用地占用，造成了單位土地工業產值偏低;或是缺少某類用地，造成功能缺失。

4 南寧市園區土地節約集約利用的路徑

4.1 找準癥結分類施策，優化政府管理

分析不同園區的閑置土地類型及產生的原因，以問題為導向，根據閑置情況、原因，分類型擬定適合不同園區的閑置土地處置方案。通過精細化管理、總量控制和減量化戰略，加快存量建設用地供應，減小批而未供土地面積，提高批地和供地的有效銜接。結合實際情況對南寧經濟技術開發區與廣西良慶經濟技術開發區審批范圍重疊部分、南寧綜合保稅區與廣西良慶經濟技術開發區審批范圍重疊部分進行管轄范圍調整，促進開發區的有效管理。加大園區發展用地指標獎勵力度，建立園區發展用地獎勵制度，對土地集約利用程度高、發展前景好的園區，在用地指標上給予獎勵;對投資強度大、用地設計集約度高且有意愿人駐園區的工業項目，優先解決其對建設用地的需求。

4.2 盤活低效用地，提高用地效益

一是通過內涵整合挖潛，盤活低效用地。積極進行園區節約集約土地利用潛力的挖掘，鼓勵和引導園區企業對現有建設用地結構進行科學的再開發、再調整和再利用，不斷提高園區現有建設用地的利用強度，擴展園區發展空間。同時，采取回購、鼓勵二次開發、嚴控違建增量等方式積極盤活低效用地。二是實行低效用地退出機制。由于工業產品受市場需求、經濟形勢變化、產業結構調整等客觀因素影響，導致部分園區企業無法按照計劃進行生產、經營，對這部分由于客觀因素確實難以發展的企業，允許其在開工之前或達產之后結合企業自身需求，主動申請土地使用權退出;同時，為了確保園區土地得到高效集約利用，實現綠色發展的目標，對于嚴重不符合合同要求且整改態度不良的，以及由于企業生產造成嚴重環境污染或者已經不符合南寧市現今發展需要等情況的企業，按照合同約定實行強制退出園區的決定。

4.3 借鑒先進城市經驗，調整園區用地結構

從既凸顯園區發展工業的主體功能，又完善其他配套功能的角度出發，應不斷優化園區用地結構，合理調控園區中工業、住宅、公共管理與公共服務、交通運輸等用地類型的面積比例。首先要堅持工業園區內發展工業為主的目標，不斷提高工礦倉儲用地在園區中的比例，提高工業用地的供應力;其次要適當降低配套設施的用地比例，尤其是住宅用地。借鑒廣州市相關經驗，園區適于發展的用地比例為：配套設施用地面積可占總用地面積的15%;單個工業建設項目用地所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得大于項目總用地面積的7%或建筑面積不得超過工業項目總建筑面積的14%。

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[作者簡介]覃麗雙（1992-），女，廣西柳州人，碩士研究生，主要從事自然資源、測繪地理信息研究工作。