中小城市老城區城市更新改造規劃方法初探

王鵬程

【摘要】以岳西縣前進南路兩側老城區更新改造規劃為例，從更新改造的現實困境、規劃過程中的公眾參與、城市空間品質的提升等角度出發探討城市更新改造規劃的方法策略，以期完善老城區城市建設的相關理論。

【關鍵詞】老城區;更新改造;建設開發;岳西縣

1、引言

城市更新改造是城市發展到一定階段面臨的重要課題：大量的城市老舊建筑由于年久失修存在安全隱患，擁擠的街區環境難以承載居民日益增長的物質文化需求，滯后的基礎設施無法支撐日趨復雜的社會活動，失衡的功能結構限制了城市空間體系的進一步提升。中小城市由于在歷史上發展的內生動力不足，老城區的城市空間往往依托城市重要的交通性基礎設施集中建設，客觀上使得老城區在相當長的時間內承擔了城市功能中心的作用。由于早期缺乏長遠的建設規劃，老城區見縫插針式的布局、功能混合型的空間、高密度的建筑開發十分普遍。

2、中小城市老城區更新改造面臨的困境

2.1 涉及的利益主體眾多

早期因為城市建設的規模較小、建設主體單一，集資房、宿舍樓、廠房、辦公樓等獨立樓宇的開發占地小、密度高，城市功能空間被切割得較為零碎，造成了老城區在單位面積用地內涉及到的利益主體數量上遠超因城市拓展而新增的建設用地。如岳西縣前進南路兩側老城區9.92公頃的用地內集中了55個產權地塊、644戶住戶，平均每一個產權地塊面積1800㎡、涉及了11.7個住戶。這些利益主體所對應的建筑空間建設質量差距大，并且空間分布上呈現犬牙交錯的特征，使得城市更新改造工作牽一發而動全身。同時，隨著城市居民的市民意識的日漸覺醒，城市居民主動參與到規劃建設中的訴求也越來越普遍。

2.2 開發建設的物業類型單一

老城區往往在城市空間的規劃組織上承擔了城市中心的功能，功能空間利用的主要發展方向為商業、商務、居住和公共設施。而由于中小城市發展能級較低，商業、商務等類型的物業需求量有限，市場經濟環境下開發主體傾向于利潤更高、風險更小的居住類型的物業開發。商業、商務等經營型的物業開發經常面臨著招商難、更新工作推動慢的問題。模式化的居住樓盤和大型商場的開發對老城空間的多樣性帶來了難以修復的不利影響，承載居民鄉土記憶的老城空間日益被現代化的樓宇空間所壓縮，老城區特色化缺失在沒有針對性的和地域化的建筑環境設計中日益凸顯。

2.3 政策規范的制約

從維護公眾利益、營造風貌環境、規范城市建設等諸多角度出發，各級政府制定了一系列的政策規范，限制了城市各項用地的建設開發強度。在老城區存在大量現狀建設的情況下，地方政府在更新改造中不得不慎重考慮拆補平衡的問題。而嚴格的高度強度限制使得地方政府在老城更新改造的經濟活動中幾乎無利可圖，持續的資金投入和漫長的建設周期迫使地方政府在更新改造上經常心有余而力不足。如安徽省各地級市執行的《控制性詳細規劃通則》中規定了居住用地容積率上限為2.5、商業服務業設施用地容積率上限為5.0，商住混合用地容積率上限為4.0。2016年，安徽省人民政府辦公廳《關于加強城鄉規劃管理意見任務分解的通知》中明確“原則上特大城市、大城市容積率不得超過2.5，中等城市容積率不得超過2.2，小城市容積率不得超過2.0”。在涉及到傳統風貌和歷史文物保護的老城區，更加嚴格的高度、強度限制和專門制定風貌管控要求進一步推高了老城區更新改造的成本代價。

3、岳西縣前進南路兩側老城區更新改造

3.1 岳西縣區位和前進南路兩側城市更新改造范圍

岳西縣是皖西革命老區，是大別山區唯一的全境位于山區的縣級行政單位。岳西縣是國家生態文明建設示范縣，是全國“兩山”實踐創新基地。岳西縣域內岳西縣域范圍內旅游景點眾多，全域旅游發展態勢良好。《岳西縣城總體規劃（2012-2030年）》中對岳西縣的功能定位為“國內知名的休閑養生度假圣地、面向長三角輻射中西部的優質原生態農產品基地、全省低碳化可持續發展示范區、皖江城市帶生態型產業集聚區?！?019年，岳西縣域常住人口約34萬人，縣城常住人口約9萬人。前進南路兩側老城區位于衙前河北岸，是岳西縣城老城組團的中心，集中了計劃經濟時期的大量的公共設施和商業設施。

3.2 前進南路兩側老城區更新改造的背景

3.2.1 老城汽車站遷移帶來城市空間結構性調整

2016年，岳西縣新汽車客運站建成并投入使用，老城汽車站的交通樞紐功能轉移至縣城西部濟廣高速出口西北一側的新汽車客運站。老城范圍內原先依托客運站發展起來的商業業態逐漸失去了原有的活力，老城目前的空間形態和功能業態已不能適應新形勢下城市空間結構性調整帶來的功能轉變。

3.2.2老城基礎設施建設滯后難以滿足日益增長的城市功能需求

隨著縣城周邊城市空間的擴張、城市汽車保有量的增長以及縣城居民對環境建設要求的提升，老城現有的基礎設施已越來越難以支撐日益復雜的城市社會活動。交通擁堵、秩序混亂、環境臟亂、安全隱患等城市問題在老城區逐漸顯現。改善老城環境、排解安全隱患、提升居民生活質量是老城區在城市建設工作中的必然趨勢。

3.2.3 居民改善老城區環境品質的意愿強烈

采取網絡調查問卷的方式針對縣城居民和關心岳西縣城建設的岳西籍在外工作人員調查縣城居民對老城區更新改造的想法意見，采取入戶摸底的方式調查老城區居民更新改造的意愿。1031份有效網絡問卷結果顯示，96.7%的答卷者認為老城區應當進行更新改造工作，其中超過一半認為應當“全面建設現代化建筑和道路”。入戶摸底的調查結果佐證了網絡問卷中得出的“居民普遍更新改造意愿強烈”的結論。149個住戶中，93.3%的住戶期望拆遷;27個個體商戶中，81.5%的個體商戶期望拆遷;11個商住戶中，54.5%的商住戶期望拆遷。在總共回收的187份問卷中，認同拆遷的戶數達到89.3%。

3.3 前進南路兩側老城區的現狀特征

3.3.1 利益主體多

在9.92公頃的規劃設計范圍內，老城區集中了擁有產權登記的地塊55個，其中企事業地塊31個，面積5.16公頃;機關單位地塊14個，面積1.42公頃;私人獨立占地建房地塊10個，面積0.23公頃。規劃設計范圍內住戶共計644戶，居民約2000人。

3.3.2 不同類型的空間融合

在產權地塊的分布上，老城區呈現企業、事業、機關單位和居民區等不同性質的用地空間的混合特征。

在地塊內部的建設特征上，老城區大多數地塊中呈現了計劃經濟時期生產車間與工人宿舍區共同建設的特征。而隨著城市的發展建設，沿街商業價值的崛起，地塊外側的功能又多被改造為商業門面。

3.3.3 建設密集，城市病凸顯

在建設特征上，范圍內的建筑環境缺少一以貫之的統籌謀劃，無留存意義特別重大的建筑物和構筑物，整體風貌較為雜亂。在5.16公頃的產權地塊上，集中了13.8萬平方米的建筑物，平均地塊凈容積率達到了2.67。范圍內大量的建筑物無法滿足基本的日照條件和消防要求。而老城區周邊道路的路面寬度基本在16米以內，機動車道寬度基本在11米以內，與之配套的雨污管線等市政設施也嚴重滯后。交通擁堵、排水不暢、環境臟亂等城市問題在老城區內十分頻繁。

3.4 基于多個維度確立的老城區更新改造目標愿景

3.4.1 公眾參與

從網絡問卷的調查結果看，69.4%的答卷者認為老城區的建設目標為“有廣場、有游園、有濱水的休閑好去處”，37.9%的答卷者認為老城區的建設目標為“繁華熱鬧的商業街區”，32.9%的答卷者認為老城區的建設目標為“高品質的生活街區”，29.4%的答卷者認為老城區建設目標為“地方特色鮮明的文化美食街區”，7.3%的答卷者認為老城區建設目標為“高樓林立的辦公區域”。

3.4.2 部門訴求

從部門座談的結果看，縣直部門對老城區更新改造工作的關注點主要在三個方面：一是更新改造中必須首先考慮居民安置等民生工程，二是老城規劃必須做出高起點的長遠規劃，三是規劃必須對近期現實層面的基礎設施改善問題給出解決措施。

3.4.3 上位規劃

在縣城總體規劃對城市空間體系的安排中，老城組團承擔的主要功能為“生活居住、商業服務、旅游”，而作為老城組團的中心，老城區的功能定位為“商業、旅游功能突出的公共中心”。

3.4.4 發展環境判斷

岳西縣近年來縣域旅游產業蓬勃發展，在全域旅游接待人次和旅游綜合收入上已領先相鄰縣市。但在縣城建設上，岳西縣的旅游接待和綜合服務的功能相比較相鄰縣市較為欠缺。同時，通過大數據檢索可以發現，岳西縣城內的旅行社、快捷酒店等設施在老城組團的中心位置呈現非常明顯的集聚特征。

3.4.5 目標愿景

基于以上幾點的分析判斷，規劃從三個層面提出前進南路兩側老城區的目標愿景：一是岳西老城高水平全面提振的開官之作，二是岳西城市更新、民生改善的示范樣板間，三是岳西全域旅游最具“煙火氣”的新興打卡地。

小結：

城市更新改造工作涉及面廣、牽扯利益主體多、對民生改善影響大、更新改造周期長、規劃編制工作任務復雜，規劃建設更是無法一蹴而就。不同于城市新區的規劃建設，老城區更新改造中的每一個項目建設都是對已經成熟的城市地區在空間和功能上的修補。因此城市更新改造規劃應該聚焦在三個方面：

第一，強調公眾參與在更新改造中的作用。居民是城市空間的使用者，是老城區各類產權的所有者，是城市更新改造建設活動中的直接介入者。要不要更新，如何去更新等重大問題在很大程度上需要老城區居民自己去尋找答案。

第二，關注空間方案的可行性。應充分發揮城鄉規劃的技術優勢，摸清老城區建設的現狀家底，協調好政府、居民和市場三者之間的關系，引導規劃方案朝著有利于改善民生、解決城市問題、提升城市品質、實現功能升級的方向發展。

第三，持續的跟進城市更新改造工作。老城區更新改造是一個長期性的工作，規劃設計的空間方案并不是老城區更新改造的終極藍圖，而是老城區更新改造等建設活動的宏觀引導。持續的建設行為使老城區的物質、社會環境發生持續的變化，因此，應該持續跟進老城區的更新改造工作，從技術的角度對出現的不可預料的情況探索出科學合理的應對措施，及時對規劃方案做出必要的修正。