非營利法人營利活動的法律規制研究

賀若云

摘要：當前，非營利法人從事營利活動已經成為普遍現象，但是在實踐中出現部分非營利法人從事違法營利活動，違背其設立宗旨的現象。這些問題對非營利法人的信譽和社會形象造成了負面影響，也有礙于其服務公眾目的的達成。對此，我國非營利法人的營利行為需要進行必要的法律規制，建立以非營利法人基本法為中心的法律體系，同時完善內部治理結構和外部監管機制，強化對非營利法人法律責任的追究，以促進其規范有序發展。

關鍵詞：非營利法人 ?營利活動 ?非營利性

改革開放前，我國長期實行計劃經濟體制，科學技術、醫療教育和社會福利等公共服務大都由國家負責。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，經濟、政治和文化等領域發生了深刻變革，政府逐漸意識到職能轉變的重要性，將本該由市場調節的部分交還給市場，而非營利法人等社會中間組織開始承擔參與社會管理、執行公共事務等職責。近年來，各類非營利法人的數量不斷增加，在社區建設、政府決策和公共服務等方面得到了迅速的發展，在政治、文化和醫療等領域尤其引人注目。但是非營利法人在發展過程中存在法律體系不健全、內部治理結構不完善和外部監管不到位等問題，而內部工作人員容易利用這些漏洞在從事營利活動時謀取私人利益，長此以往不利于組織的健康發展。

一、非營利法人營利活動的合理性與特殊性

非營利法人作為政府職能轉換的促進者和公共服務的提供者，在成立和運行過程中不可避免地受到一些限制，特別在開展營利活動方面。任何社會組織的存在和運轉都離不開資金的支持，無論是營利法人亦或非營利法人。非營利法人的籌資渠道相較于營利法人較為單一，長期以來主要依靠會費收入、政府財政支持和社會捐助維持日常運營。隨著非營利法人數量和規模不斷擴大，以往的資金來源并不能滿足其生存與發展的需要。我國非營利法人自成立之初過度依賴國家權力，社會公信力不足，社會捐助呈現出逐漸減少的趨勢。因此，越來越多的非營利法人開始從事營利活動以緩解籌集資金困難的局面。非營利法人從事營利收益活動的普遍性和不可避免性決定了其存在的合理性，由于非營利法人具有公益性，國家對其從事營利行為需要進行一定的法律規制。

非營利法人的營利行為具有合理性和必要性，但是在營利活動開展過程中，需要受到特殊規則的限制，避免出現過度商業化和異化組織宗旨的現象。非營利法人從事營利活動時需要做到“目的非營利”和“收入非營利”，以避免模糊營利法人和非營利法人從事營利活動時的界限，進而保障非營利法人功能的正常發揮。目的非營利和收入非營利分屬于兩個不同的層面，目的非營利是非營利法人從事營利活動的初衷，收入非營利是營利活動結束后達到的結果，目的非營利具有抽象性和模糊性，在實踐中常常將收入非營利作為目的非營利的評判標準，兩者相互獨立，又相輔相成。目的非營利體現在非營利法人的設立、管理和運行的各個環節。非營利法人在設立之初需要經過業務主管部門的批準，而“非營利性”是衡量的重要標準之一;在開展營利活動時也必須遵循法律和章程規定，獲取的利潤應用于非營利性目的，不能將組織財產轉變為私人財產或用于謀取私利。收入非營利并不否認非營利法人的營利行為，而是禁止將獲取的利潤用于成員間的分配，同時將收入非營利作為評判標準更具客觀合理性和可操作性[1]。

二、非營利法人從事營利活動的原則

非營利法人從事經營行為與設立宗旨之間并不沖突，但是需要受到一定限制，不能像營利組織一般擁有從事商業活動的自由，具體包括獨立原則和限制分配原則。

獨立性是非營利法人發揮職能的前提，是指非營利法人能夠進行獨立地籌措資金，獨立地管理內部事務，獨立地開展活動，不受政府和其他組織的干涉。2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》中提出對我國行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行民政部門直接登記制度。這意味著我國社會組織將步入后雙重管理時代，非營利法人在政府減少庇護和市場競爭日趨激烈的情形下其獨立性將獲得新的發展。2017年《民法總則》的出臺在法律層面確立了非營利法人的概念，但是我國并沒有形成完善的下位法體系確保非營利法人的獨立性。只有真正具備獨立性，非營利法人從事營利活動時才能平等地與政府和其他組織進行溝通和交流，更好地維護成員的集體利益，實現其成立的宗旨。但是，獨立性并不意味著非營利法人完全脫離政府的監管，雙方應當在互相平等的基礎上建立溝通機制，實現維護成員集體利益和社會公眾利益的目的。

非營利法人開展營利活動所產生的利潤不能在成員間進行分配，也就是說非營利法人開展營利活動要受到“禁止分配原則”的限制。目前，我國對“非營利”內涵的界定具有一定的模糊性，《民法總則》中對“非營利”的涵義采取一要件說，即禁止分配利潤。由于非營利法人肩負著維護成員利益和服務公眾的使命，其提供的成員服務和公共產品缺乏市場測試機制，具有一定的壟斷性，基于不分配原則的限制可以避免少數人員受到利益驅使，將營利活動產生的利潤用于謀取私利。法律并不禁止利潤的產生和分配，由于非營利組織的特殊性質，成員并不能在利潤產生之后進行分配。如果沒有禁止分配原則的限制，非營利法人成員和社會公眾的利益無法得到保障。

三、對非營利法人營利活動的法律規制

（一）建立以非營利法人基本法為中心的法律體系

建立完善的法律體系是保障非營利法人營利活動順利實施的前提條件，也是維護成員合法權益的基礎要件。當前，《民法總則》之下并沒有一套完整的非營利法人法規范其營利行為，相關法律規范分散于《慈善法》《境外NGO法》等單行法之中，實踐中主要依靠行政法規、部門規章和地方性法規，存在立法層級較低、立法內容不一致和地域局限性等問題。雖然我國非營利法人的發展時間不長，理論發展并未進入成熟期，但是社會經濟的發展急需非營利法人功能的發揮，加之實踐中營利活動的不規范開展，建立以非營利法人基本法為中心，輔之以相關單行法的法律體系成為現實需要。

我國目前缺乏一部非營利法人基本法以解決發展中出現的問題，對非營利法人的法律性質、機構設置、運行機制、外部監管等內容做出具體規定，并將相關的法律、規章和條例等規范性文件進行整合，使非營利法人的發展有法可依。其中，非營利法人的獨立地位需要在法律層面進行明確。只有明確政府與非營利法人間相互獨立的關系，減少政府的干預，非營利法人自我服務、自我管理和自我監督的功能才能得到充分發揮。其次，單純依靠非營利法人基本法并不能完全解決非營利法人面臨的資金困局，需要完善相應的稅法規范才能建立科學的法律體系，實現非營利法人的可持續發展和存在價值。當前，我國有關非營利法人營利行為的稅法規定并不具有體系性，規范性文件之間相互沖突，法律明文規定的稅收減免項目的范圍相對較小。在完善相關稅制規范方面，立法者可以根據營利活動與非營利目的的關聯程度確定征稅標準和征稅范圍，增加稅收減免項目，防止過度征稅和逃稅漏稅行為[2]。

（二）完善內部治理結構，形成組織自律機制

非營利法人具有獨立性，要求其能夠自我管理從事的營利活動，按照法律和章程的要求規范自身的行為和活動，前提是組織本身具有高效平衡的治理結構。由于禁止分配原則的限制，非營利法人成員對組織財產并不具備剩余索取權，運行管理缺乏利益驅動機制，非營利法人成立之后容易被強勢成員或高級管理人員等少數人控制。通過構筑高效科學的權力運行機制，完善內部治理結構，非營利法人才能從根源上規范營利活動的開展。我國一般要求非營利法人必須設立社員總會和理事會，對監事會的設立不作硬性要求，而理事會和監事會對組織的日常事務管理和規范運作起到重要作用[3]。

理事會是非營利法人不可或缺的執行管理機構，組織內部的營利行為離不開理事會決議的通過和秘書機構的執行。目前，我國非營利法人理事會在人員構成和職能運轉方面存在一些問題，影響到非營利法人的日常管理。由于受到限制分配原則的影響，理事會成員的報酬往往很少，部分理事容易利用營利活動謀取私人利益，不能根據組織的發展需要開展營利活動。我國部分非營利法人理事會的成員選舉會受到政府的干預和影響，加之缺乏有效的監督機制，在后續的營利活動開展過程中難免會產生違背法律而謀取私利的行為。對此，非營利法人的理事產生可以由政府在一定比例內提名，但必須嚴格審核理事候選人的資質，并經全體成員大會選舉通過方可具備正式的理事身份，同時理事的工資待遇也應適當提高。

我國目前的法律很少對非營利法人的內部監督機構進行專門規定，更沒有監事會的組成及其責任機制的相關要求。非營利法人的所有權與控制權處于分離狀態，并不像營利法人那樣擁有參與分配的成員對理事會和秘書機構進行有效監督。而我國非營利法人很少設立監事會，已經設立的監事會往往陷入職能無法發揮、監督動力不足的困境。因此，內部財務監督不足和審計制度的缺失是很多非營利法人的通病，而一些工作人員常常利用這些漏洞將本該用于組織運行的營利收入劃入私人賬戶，造成財務上的混亂。為了更好地實現監督的目的，非營利法人的章程有必要對監事會進行規定，明確監督的范圍、建立內部審計和財務監督機制，規范營利活動的資金使用和利潤入賬。

（三）健全外部監管機制，與政府建立新型合作關系

在我國，政府與非營利法人長期處于不對等的關系之中，但是非營利法人的獨立性要求其與政府之間應當相互合作，并不是上下級的附屬關系。非營利法人與政府分屬私權和公權兩種范疇，但在行政化的監管體制下，政府的監督管理職能并不能得到有效落實。在管理方面，存在登記程序繁瑣、部門職責模糊和信息交流阻隔等問題;在監督方面，由于缺乏完善的信息公開制度，政府將非營利法人視作自己的從屬部門，往往通過行政管理的方式全面介入非營利法人的管理。

建立科學高效的監管體制既能對非營利法人的營利活動實施有效的監管，也能促進非營利法人的健康規范發展。首先，簡化設立登記程序。我國非營利法人的登記審查制度過于繁瑣，政府相關部門往往注重成立前的批準登記程序而忽視了后續的監管工作，不利于非營利法人營利活動的規范開展。其次，加強對非營利法人的年檢和臨檢工作，監督利潤分配情況。在組織年檢和臨檢工作中，業務主管部門和民政部門要明晰職責，準確對接，加強溝通，避免因信息不對稱損害非營利法人的合法權益。最后，政府應遵循市場競爭規律，避免過度干預非營利法人的營利活動。非營利法人是獨立于政府的第三部門，政府應尊重非營利法人營利行為的現實需求，適當降低從事經營活動的門檻，滿足其獨立持續發展的需要。

對非營利法人營利活動進行強制性信息披露可以形成政府監管和社會參與的外部約束機制，有效避免非必要性的營利活動。我國的信息公開工作并不到位，只是將組織名稱、機構設置和主要領導進行簡要描述，公眾無法知曉非營利法人營利活動的具體情況，只能依靠政府單方面的監督。這種單一的監督方式并不能對非營利法人的營利行為進行有效規制，也會增加政府的行政成本，為行政權力介入組織內部管理提供便利，不利于非營利法人的規范運行和長遠發展。隨著網絡時代的發展和自媒體技術的普及，行政管理機關有必要依法將非營利法人的活動情況和財務信息等內容進行公開，保障公眾的參與知情權，同時利用大數據信息技術構建管理平臺，形成多方聯動的監督體系。

（四）強化對非營利法人法律責任的追究

資金短缺是非營利法人面臨的普遍問題，這種情況下越來越多的非營利法人選擇從事營利活動以此為組織運行提供資金。由于組織的非營利性，其提供的產品或服務往往是無償或者廉價的，缺乏高效率的市場競爭機制，加之其面臨的資金短缺問題，非營利法人中具有強勢地位的成員或職工往往會選擇鋌而走險，將營利活動的收入據為己有而損害集體利益。當非營利法人出現違法營利行為時，有必要追究其法律責任，維護法律的權威和社會利益。

法律具有國家強制性，任何實施違法行為的人都要受到法律的追究，非營利法人作為獨立的民間組織在享有權利的同時也需要對自身的行為承擔法律責任。這是督促非營利法人依法從事營利活動的有效手段，也是建立社會主義法治國家的必然要求。在追究非營利法人違法行為的法律責任時既要做到責任法定，也要符合公正公開的要求。首先，根據違法行為的法律性質適用不同種類的處罰措施。合理運用法律處罰措施能夠將懲罰與教育相結合，實現預防違法行為再次發生的目的。其次，區分組織和個人行為的法律責任。以職務的名義實施違法行為時需要追究該組織的法律責任;當以個人名義從事違法活動時則要追究該違法者的個人責任。最后，建立司法救濟體制，保護非營利法人或個人向行政機關提出行政復議和向法院提起訴訟的權利。當非營利法人認為其合法權益受到侵害時，法律應當為其提供救濟途徑，實現人權保障和司法公正之間的平衡。

參考文獻：

[1]李政輝.非營利四論[J].西南政法大學學報，2019（4）.

[2]辛昕，黎江虹.非營利法人營利性行為的稅法規制[J].天津法學，2018（1）.

[3]金錦萍.非營利法人治理結構研究[M].北京：北京大學出版社，2005.

作者單位：山西財經大學