我國地方政府債務存在的問題與對策研究

黃湛

摘要：改革開放以來，我國在經濟建設上取得成就舉世矚目，在現代化建設的進程中，地方政府有著巨大的資金需求，這導致債務的規模不斷擴大。當前，我國經濟處在攻關期，研究地方政府債務問題具有重要意義。本文介紹當前我國地方政府債務發展狀況，在此基礎上指出地方政府債務發展中存在的問題，最后提出改善相應問題的對策與建議。

關鍵詞：地方政府債務 管理 問題 對策

一、地方政府債務概述

在經歷了08年金融危機的沉重打擊后，世界各國普遍采用寬松的貨幣政策來刺激經濟增長，但是在實行較為寬松的經濟政策的同時，各個國家及地區的地方政府債務規模也不斷擴大。中國作為全球最大的發展中國家，近十年來經濟發展速度始終保持在較高水平，地方政府債務的規模也相應增加。政府將這些債務資金用于加快城市基礎設施和公共設施建設，對我國擺脫經濟危機的影響、實現GDP的快速增長有著不可忽視的作用。

地方政府為了籌集債務資金往往需要實物進行抵押，并用政府的信譽作為擔保，如果對這種債務籌資的形式過于依賴，容易出現難以償還債務的情況。當地方政府因債務額過大而無力償還的時候，需要中央兜底，這會增加中央與地方政府的壓力。在國外，由于政府無力償還債務而引發的債務危機有很多，如迪拜債務危機、希臘債務危機等，給國家甚至全世界的經濟活動帶來較大的影響，對經濟狀況乃至國際形勢都產生了持久的負面作用。

我國地方政府債務在籌資形式上主要有地方政府債券、地方政府融資平臺融資和城投債等。為了強化對地方政府債務的管理，2018年國務院下發《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱形債務風險的意見》，將地方政府的隱性債務納入到監管范圍，促進地方政府投資和融資模式的重新構建，降低地方政府債務風險。

根據財政部公布的調查數據顯示，截至2020年3月末，全國地方政府債務余額一共達到了228219億元。其中，一般債務余額一共為123214億元，專項債務余額為105005億元;政府債券余額為226330億元，非政府債券形式存量政府債務為1889億元。全國地方政府債務余額相較于去年同期增長32025億元，漲幅達到16%，地方政府債務的總體債務規模增長較快。

二、地方政府債務存在的問題

（一）地方政府債務增長過快，總量過大

在分稅制改革后，地方政府的財政壓力增加，為了滿足經濟建設的需求，地方政府通過債務形式來大規模募集資金。過大的債務總量，不僅給地方政府未來的財政情況帶來巨大壓力，還嚴重影響到了地方經濟的可持續發展，過快的債務增長則帶來更多的風險。

（二）地方政府債務監管不足

地方政府在債務信息上的披露較少，缺乏監督。地方政府債務種類繁多，來源渠道復雜，很多債務信息沒有公開，資金籌集和使用等信息不對稱，透明度不高。在監管上，缺少專門機構對地方政府運用債務資金的過程進行監督，這也導致了違反規定的行為屢禁不止。

（三）在債務資金的使用上缺少規范

一些地方政府在債務資金的使用上存在不符合規定的行為。針對這一現象，2012年，財政部要求各級地方政府必須規范對融資平臺公司的注資行為，但目前依然有一些地方政府將市政道路等一些公益性資產以資本金的形式違反規定注入一些平臺公司。不規范的債務資金運用會與事先計劃產生很大的差距，不僅不利于實現政策目標，也容易產生難以償還債務的風險。

（四）地方政府債務過于依賴土地出讓收入

地方政府在償還債務上過度依賴于土地收入，但是隨著土地政策上的限制增加，這種償還模式將難以持續。以安徽省為例，截至 2012 年底，16 個市級、78 個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額 901.99 億元，在負有償還責任的債務余額中的占比高達 36.21%。以土地出讓的收入進行償還不利于地方經濟的健康長期發展。

三、化解地方政府債務問題的對策

（一）健全債務風險管理體系，保持債務適度增長

地方政府在籌集地方政府債務時，往往缺乏科學的規劃，在舉債過程中對債務的合理規模和未來的償債能力都缺少考量，導致不斷有發行新債償還舊債的現象發生，陷入惡性循環。對此有必要建立科學的債務風險管理體系，健全債務管理的制度化。雖然在過去幾年，很多地方政府已經成立了地方政府性債務管理領導小組，加強了對債務的統一管理。但是，地方政府仍需要制定相關具體舉措管理債務。首先是債務資金的規模，在建章立制的基礎之上，還要規范地方融資平臺融資行為，依法舉借債務，嚴格控制增量，對現有的債務存量展開排查，清理債務存量，保證債務規模與經濟發展規劃和政府財政能力相匹配。其次在債務資金運用上，與預算管理相結合，預算資金與債務資金相互銜接。具體到項目上，要加強與項目建設需求的對接，嚴格項目審批，按照省級政府規定，將債務資金投向亟需投入的供給側結構性改革、基礎設施等領域，減少違規使用債務資金的現象。最后，還需要建立風險預警機制，完善風險應急預案，地方各級政府協調化解風險。

（二）完善監管體系，加強債務資金監管

要使得地方政府債務更好地服務于經濟發展，還需要完善的監管體系。完善的監管體系、強力的監管機構能夠有效監督地方政府債務狀況，規范地方政府的債務資金支出，減少地方各級政府違規使用債務資金的現象發生。2008年，財政部成立“政府債務管理處”，對地方政府債務進行核算。但是我國地方政府債務余額規模巨大，地方政府債務籌資渠道復雜、債務種類繁多，資金使用不夠透明，“政府債務管理處”的職能和權限都不足以完成對地方政府進行監管，地方政府舉債和使用債務資金受到的約束較小，無法形成完備的地方政府債務監管體系。所以，應當建立或確立專門的監管部門，通過法律授權，明確劃分權力和職能，對地方政府的債務進行更嚴格、更有針對性的監管。

（三）規范融資渠道，加強信息披露

規范的融資渠道有利于提高信息的透明度，利于監管。根據新的《預算法》，地方政府允許在按照法律規定的條件籌措債務資金，但是像通過地方融資平臺融資等一些債務融資方式則被限制，地方政府違規擔保也被禁止。但對于違規融資方式進行限制的同時，也可以適當拓寬合規融資渠道，例如逐漸增大地方政府直接發行債券的范圍，既可以補充財政資金的不足，也可以簡化央行代發的繁瑣過程，而且對完善地方債券市場有很大幫助。

在規范融資的同時，還要加強信息披露，這樣能夠充分發揮社會各界對地方政府債務的監督。目前，在提交人大的預算上，有關債務的信息一方面粗放而不精確，一方面很少公開披露，從而使地方政府受到的約束較小。不完善的信息制度助長了地方政府為了增加政績肆意舉債的行為，降低了債務的運用效率。對此，應當由債務監管部門牽頭，建立債務數據系統，規定地方政府應當上報的詳細債務信息，對隱瞞重要信息的行為進行處罰，同時還可以通過門戶網站披露相關債務信息，便于公眾監督。

（四）探索新型融資模式，改善償還機制

我國當前債務存量較大，在債務的償還上大量依賴土地出讓金，雖然短期效果顯著，但從長久而言，過度依賴土地出讓金償還債務不僅難以持續，而且一定程度上推動房價的增長，影響人們生活水平。對此，一方面應當通過新型融資模式來控制債務規模，降低償債壓力。例如：地方政府可以通過適當引入民間資本到部分基礎設施建設領域的方式，緩解對債務資金的依賴。同時，對亟需償還的到期債務，可以加快地方政府債務置換，避免資金鏈斷裂。另一方面，通過財稅改革，尤其是房地產稅方面的努力，逐步降低對土地出讓的依賴。

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作者單位：安徽大學