基于流程再造的高校一站式服務大廳建設探析

文/中央財經大學學校辦公室 霍曉冉

流程再造理論是20世紀90年代興起于西方的組織發展理論，最早在企業的流程管理中被提出，為當時處于發展困境中的企業提供了一劑良藥，隨后被跨界應用于政府流程設計和高校管理實踐。高校一站式服務大廳是高校管理實踐發展到一定程度的產物，是高校工作理念從管理本位向師生本位轉變的重要表現形式。當前，高校一站式服務大廳建設發展進入瓶頸期，從側面反映出高校改革的嚴峻形勢。流程再造理論為高校一站式服務大廳建設提供指導，也為高校探索改革突破口提供了路徑。

一、流程再造理論與高校一站式服務理念的契合度

（一）流程再造理論本源與時代意涵。1990年，MIT教授邁可爾·哈默（Michael Hammer)在《哈佛商業評論》上發表文章《改造工作：不是搞自動化，而是推倒重來》（Reengineering Work： Don’t Automate，Obliterate），針對美國企業在國際競爭中日漸失去優勢的情況，首次指出通過流程再造重拾企業在成本、質量、服務和效率方面的優勢。1993年，他與CSC Index公司董事長James Champy共同發表《改革公司：企業革命的宣言書》（Reengineering the Corporation： A Manifesto for Business Revolution），對相關理論進行了整合與創新，首次系統闡釋了企業流程再造的概念（Business Process Reengineering，BPR）：流程再造是對企業的業務流程作根本性的思考和徹底的重建，在成本、質量、服務和速度等方面取得顯著的改善，從而最大限度地適應顧客、競爭、變化為特征的現代企業經營環境。該理論將“改造”貫穿其中，強調以業務流程為改造對象，以關心客戶需求和滿意度為改造目標，以先進的制造技術、信息技術及現代化的管理為改造手段，最大限度地實現技術上的功能集成和管理上的職能集成，從而挑戰傳統的職能型組織結構，創建全新的流程型組織結構，進而大幅降低企業成本，提高產品和服務質量，提高生產效率，最終提升市場競爭力。流程再造理論的核心要義即為實現一定績效而進行的流程重塑，實施過程控制與結果導向并重的績效管理，其內容是全方位的，隨著信息技術的應用，還必將伴隨著組織的變革和觀念的再造，如“圖1”所示。

圖1

作為一種改進組織績效和服務品質的有效工具，流程再造為公共管理的改革和發展提供了一種新的理念和思路。隨著西方各國行政改革浪潮的興起，承擔社會公共服務職能的政府面臨機遇的同時，因傳統積弊和發展瓶頸的存在也面臨著像企業一樣越來越復雜的困境。在引入現代企業流程再造理念和方法的基礎上，一些國家開始將政府流程再造（Government Process Reengineering，GPR）引入政府部門，作為政府改革的工具。具體而言，是指以建設民生社會為指向，以形成新型公共服務為核心，對政府部門原有組織機構、服務流程進行全面、徹底的重組，形成政府組織內部決策、執行、監督的有機聯系和互動，以適應政府部門外部環境的變化，謀求組織績效的顯著提高，使社會管理和公共服務取得社會公眾的認可。無論是美國重塑政府運動精簡聯邦政府的改革，還是英國通過“下一步行動方案”對公共服務機制的變革，抑或是近幾年中國深入開展的“放管服”改革，都是對流程再造理論的成功實踐。以我國為例，政府通過優化行政審批程序、簡化行政審批流程、下放行政審批權限等一系列措施來進一步優化公共服務職能，各地政府建立的行政服務中心便是其物質載體，政府服務網站便是其電子依托。

（二）流程再造理論與高校一站式服務理念的契合度。流程再造理論在高校的應用最早可以追溯到20世紀90年代美國麻省理工學院的“再造麻省理工學院”計劃，該計劃歷時5年多完成，最終為麻省理工學院節省了4000萬美元/年的管理成本。之后，國內外高校也開始了內部治理結構的重建。近年來，我國高校在推進高等教育改革的進程中，更多是在仿造流程再造，嘗試將傳統的“串聯式”管理模式通過流程再造改為“并聯式”管理模式。在這個過程中，如同政府的一站式政務服務中心一樣，許多高校集成化的一站式服務大廳應運而生。但是，高校畢竟與企業、政府在本質屬性上有差別，流程再造理論在高校一站式服務大廳實踐中的適用性有多大？要回答這個問題，必須弄清楚高校一站式服務理念的本質。一站式服務理念（One-stop service）成形于21世紀初，最初是一種商業理念，是新公共管理和社會信息化基礎相結合的產物。商家通過不斷優化服務流程，豐富服務內容，降低服務成本，提高服務質量來為客戶提供便捷的一條龍服務，從而持續提升客戶體驗。當然，優秀的管理服務團隊和先進的信息化平臺是其中的應有之義。通俗點說，高校的一站式服務就是師生只去一個地方就能辦完要辦的所有業務，效率很高。顧名思義，一站式意味著對原來辦事模式的簡化，對師生辦事流程中間環節的壓縮，這種簡化和壓縮并不是無的放矢，而是吸納了先進的管理理念和技術手段，結合了大學辦學規律，通過業務整合和流程架構對管理事項特別是與師生服務聯系緊密的事項進行了重新構造。從這個意義上講，流程再造理論與高校一站式服務理念具有很大的契合度，將其用于指導大廳實踐很有意義。具體而言，契合度表現在以下3個關鍵方面，如“圖2”所示：

圖2

1.核心內容契合。流程再造理論以改進企業業務流程為核心，通過重新構造工作和組織模式來推動企業突破原有架構，為企業發展提供持續動力；高校一站式服務是對學校各部門面向師生提供的各種服務進行有效整合，對服務流程改進優化，師生事務按照“應進必進、不進例外”原則進入一站式大廳。可見，二者的核心內容非常一致，均以業務流程為改進、優化對象。2.支撐條件契合。從軟實力角度而言，流程再造理論重新設計組織機構，建立成熟、高效的管理團隊，與人事方面的改革緊密相接；理想中的高校一站式服務也應該是不拘泥于原有科層式的管理體制，通過管理觀念再造，對高校內設機構重新定位，對工作人員科學安排，建設一支更加高效率、優質量、專業化的扁平式管理團隊。從硬支撐角度而言，流程再造理論以信息技術為依托，強調高效運行的信息技術平臺是實現其預期效果必須具備的條件；高校一站式服務大廳的運行也離不開一個強有力的為各類服務事項提供統一接入渠道的網絡服務平臺，沒有這個平臺，何談一站式的便捷性。因此，二者的支撐條件無論從軟實力還是從硬支撐來說，都是相通的。3.追求目標契合。流程再造理論是以創造價值和客戶需求為導向；高校一站式服務大廳也是以提高服務質量和管理效能為目標，以良好的師生體驗為導向，實現服務的專業化、集約化、信息化、規范化，“讓信息多跑路、師生少跑腿”，力爭實現師生辦事“最多跑一次”。因此，提高效率提升體驗是二者非常一致的追求目標。

二、高校一站式服務大廳建設實踐與反思

2002年，英國大學聯合會提出將一站式服務理念引入高校。隨后，英國里汀大學將這一理念付諸實踐，率先將學生服務內容整合并進入一站式服務大樓。2009年3月，國內高校首個一站式服務大廳（學生服務中心）在中國科學技術大學成立，為學生辦理各類事項提供優質、高效、規范、便捷的服務。在學生服務中心經驗的基礎上，中國科學技術大學后來又建立了行政服務中心，服務教職工。國內外高校對于一站式服務的實踐基本遵循了從學生事務一站式、行政事務一站式到綜合事務一站式的發展軌跡。

（一）高校一站式服務大廳建設實踐。1.實踐現狀。浙江大學一站式服務大廳是近幾年新建大廳中的翹楚，特別是2018年以來，借助浙江省“最多跑一次”改革的東風，浙江大學的一站式服務大廳頗具成效。其正式名稱為浙江大學行政服務辦事大廳，從2012年7月開始籌建，2013年2月投入試運行，既提供教師服務、又提供學生服務，是全國高校中最早同時提供教師服務和學生服務的高校綜合服務機構。實體大廳共有黨委辦公室、校長辦公室、學工部、人事處等15個部門和單位進駐，設立服務窗口31個，啟用時可辦理事項109項（現已增加至410項），網上大廳可辦理事項97項。在辦事大廳建設成功運作后，浙江大學玉泉校區、西溪校區、華家池校區、舟山校區設立了服務分點，統一受理師生可限時辦結的特殊事項和反饋辦理結果，這也是浙江大學一站式服務的一大創新。北京理工大學學生事務中心（2016年4月啟用）和中央財經大學師生事務服務大廳（2018年10月啟用）屬于比較有特色的大廳。這兩所學校都是多校區辦學高校，根據師生需求，北京理工大學首創了兩校區快遞平臺“京工飛鴻”，中央財經大學結合自身辦學特點，建立了“龍馬飛雁”生態服務網絡，在多校區之間形成一條縱深發展的服務鏈，師生不出校區就可以辦理原本需要跨校區、在多部門辦理的業務，實現了多校區之間紙質材料及文件的快捷流轉，促進了各項事務性工作深度融合。如同大部分高校一樣，這兩所高校的一站式大廳也包括“網上大廳”和“實體大廳”。“網上大廳”利用信息化手段不斷增強線上服務能力，解決師生“多次跑”的問題；“實體大廳”通過線下多項服務職能集中辦理的形式，著力解決師生“轉圈跑”的難題，切實為師生辦事提供便利。“始于師生需求，終于師生滿意”，這一理念在實踐中不斷得以踐行。本論文調研的其他高校在此不一一贅述，只將基本情況列明如下：天津大學綜合服務大廳，2015年9月啟用，有13個部門入駐，可辦理事項192項；北京化工大學行政辦事大廳（東校區），2016年11月啟用，有5個部門入駐，可辦理事項48項；北京化工大學一站式服務大廳（昌平新校區），2017年9月啟用，有8個部門入駐，可辦理事項86項；同濟大學綜合服務大廳，2017年10月啟用，有18個部門入駐，可辦理事項193項；哈爾濱工業大學師生服務中心，2018年3月啟用，有11個部門入駐，可辦理事項220項；哈爾濱工程大學綜合服務大廳，2015年9月啟用，有9個部門入駐，可辦理事項160項；吉林大學行政服務中心，2016年9月啟用，有17個部門入駐，可辦理事項241項；華中科技大學師生服務中心，2017年12月啟用，有18個部門入駐，可辦理事項318項；安徽大學師生綜合服務大廳，2016年7月啟用，有12個部門入駐，可辦理事項132項；沈陽大學師生服務中心，2019年1月啟用，有14個部門入駐，可辦理事項227項；杭州師范大學行政辦事大廳，2017年12月啟用，有12個部門入駐，可辦理事項224項；長春建筑學院行政服務大廳，2016年8月啟用，有16個部門入駐，可辦理事項123項。2.實踐特點。實踐中，高校一站式服務大廳建設的特點歸納為以下三方面：（1）集成式辦公。實體辦事與網上服務相輔相成。高校建立了物理上的集中服務場所即實體大廳，將相關部門的某些業務整合起來，只進一扇門，免去師生來回奔波辦事之苦。同時，打破物理空間的概念，在網上大廳為師生提供更加便捷的服務，使師生辦事不再拘泥于時間和空間的限制。從中國科學技術大學建立大廳伊始開辟的網上辦事渠道，到近幾年高校新成立的一站式服務大廳，無一不遵循此模式。（2）制度化創新。探索大廳管理體制機制。高校建設一站式服務大廳過程中，探索出一系列完善大廳運行的體制機制，如首問負責制、辦事公開制、預約服務制、考核評價制、跟蹤監督制、AB角制度等，促進大廳科學規范運作，努力做到標準統一、程序規范、業務明示、責任到人，提高服務水平和服務效率，提升管理效能。（3）功能式拓展。校內服務和社會自助服務相結合。實體大廳將物理空間進行了功能劃分，比如中央財經大學將大廳分為咨詢導引區、大廳等候區、工作服務區、教師休息區以及自助服務區5個功能區，同時大部分高校都將社會自助服務如銀行自助服務終端、火車售票取票自助終端等引進了大廳，使師生不出校園便能享受到便捷化的社會服務。

（二）高校一站式服務大廳建設面臨的困惑。國內高校一站式服務大廳實踐已有10年時間，期間正是中國高等教育飛速發展的時期，一站式服務大廳建設順應了高等教育的發展趨勢，體現了以師生為本的大學初心和使命，取得了不俗的成績。但同時也應看到，高校一站式服務大廳建設仍面臨著諸多困惑，這些困惑制約了大廳更好更健康地發展。1.大廳管理仍拘泥于科層式結構，未實現真正的扁平化管理。目前，國內高校的組織架構基本上是從傳統的科層制結構承轉而來的，每個部門各自為政各管一攤，師生事務管理層級多，業務流程繁瑣，溝通成本很高，工作效能受到很大影響。高校一站式服務大廳不可避免地將科層式結構沿用下來，特別是創立初期更加明顯。以科層制管理手段作為大廳日常基本的管理手段，甚至以手段代替目的，為了管理而管理，一定程度上違背了一站式服務大廳建立的初衷。將與師生關系密切的事務放入一站式服務大廳后，高校或基于部門職能劃分的考量，或基于學校內部權力再分配的考量，或基于“誰動了我的奶酪”利益的考量等等原因，并未動真碰硬真正省去中間環節，只不過從“進多扇門”變成了“進一扇門”，減少了路程距離，但沒有優化手續，僅從物理空間上將業務湊一起，并不是真正意義上的“一站式”。從大廳獲得的授權來看，如果大廳窗口與原有行政部門之間的審批權限和業務能力相差無幾，那么，師生去窗口便能辦完以往需要到各部門才能完成的事項，既免去了師生的奔波之苦，又節約了資源，提高了辦事效率。但是實際上，一站式服務大廳多由各部門的派駐人員組成，許多窗口只是設在了那里，原有職能部門某些權限甚至所有權限均作出了保留，導致公開審批和服務流于形式，要辦事還得去原來的部門，造成人力物力的浪費，大廳陷入“收發室”的尷尬境地。2.制度很豐滿執行很骨感，大廳管理任務步履維艱。如前所述，每個高校建立一站式服務大廳都會出臺大廳管理辦法，并配套相關的專項性制度，可以說，大廳管理者想規范的都寫進了制度里。但是，這些制度執行起來卻困難重重。這與一站式服務大廳的先天不足不無關系。大廳籌備時，關于大廳由誰進行日常管理的問題，是各高校調研的必備題目。實踐中有兩種管理模式：一種是成立專門的二級機構任命專門人員專職從事大廳管理工作，如北京化工大學成立了專門的服務中心；另一種是掛靠在已有部門，由該部門兼管，如中央財經大學，師生事務服務大廳掛靠在學校辦公室。調研的高校中，第二種模式居多。不管采取哪種模式，制度要執行，大廳管理者必須有實權，有權才有責。大廳管理制度中有一項制度牽一發而動全身，這項制度就是考核制度。大廳管理者對大廳人員能進行實質性考核，大廳才能有良性的運作。調研的所有高校中，大廳各窗口派駐人員均受大廳和原部門雙重領導和管理，雖然在大廳工作，但人事關系、工資關系、福利待遇、職務升遷一般仍在原部門，即使大廳有日常考核，但考核結果的運用仍然是個難題。因此，從功利角度來講，窗口人員更看重的還是與原部門的關系，這就給大廳管理者帶來了兩難：一方面，想把大廳做實，真正為師生帶來便利；另一方面，又苦于沒有獎懲權，大廳的考核制度形同虛設。考核制度的執行難度引發了其他制度的乏力，導致整個制度體系管理缺位，大廳管理任務步履維艱。3.網上平臺推進力度不夠充分，關鍵環節未打通。首先，“信息孤島”仍然存在。高校在前期的信息化建設中，各個業務部門根據自己的業務需求已分別建立了各自的業務應用系統，如校園一卡通系統、人事系統、教務系統、學務系統、財務系統、OA系統等。網上一站式大廳建設之后，全校形成了統一的校園門戶，實現了單點登錄和統一身份認證，各個業務應用系統之間彼此孤立的現象得到很大緩解，但是由于各應用系統間數據交換和數據共享的實現機制尚未完全理順，師生仍未擺脫同一信息在不同表中重復多次錄入的現象，“一張表”工程任重道遠。其次，網上申請、網上審批、網上服務的實現流程不順，網絡化全程管理并未實現。網上一站式并不僅僅是單點登錄那么簡單，把所有事項整合到一個界面并不能真正解決問題，重點還是要看各個事項之間的環節有沒有打通，各個部門之間的協調配合是否順暢，這不僅是技術問題，更是流程問題；許多事項還沒實現網上辦理，只能依靠窗口工作人員手工錄入再上傳至網上，既費人力又影響效率。再次，電子印章的使用和推廣不夠，社會認可度欠缺。由于各管理層級對于其管理權威的信奉，傳統的“紙質版加蓋公章”情況近幾年雖有所緩解，但仍存在于大量場合。印章管理特別是多校區辦學高校的公章管理，既要遵循上級對印章的嚴格規定，又要兼顧師生的辦事便利，在使用業務用章無法代替的場合，公章出現了“在路上跑”的情形，安全性令人擔憂。如果在信息化建設過程中不配合以電子印章的推廣，公章的尷尬境地將不可避免。

三、流程再造理論對于完善服務大廳建設的思考

高校實現“一站式”服務的關鍵，并不是師生“進扇門”或“點個鍵”這么簡單，而是在于其背后的協調整合力度，在于其高效協同的后臺分類處置能力，在于服務事項的整合和業務流程的約簡。如前所述，流程再造理論與高校一站式服務理念具有很高的契合度，許多高校一再聲稱用流程再造指導大廳實踐。那為何還會出現諸如上述的問題呢？首先，流程再造理論不能機械搬運，關鍵因素的契合并不代表可以完全照搬，高校一站式服務大廳的自身性質決定了其必須對高校的流程進行一場自我革新。其次，流程再造理論是一種大膽的理論，領導者必須有改革的勇氣和突破的決心才能有力地推動實踐，如果過程過于溫和，觀望態度明顯，那實踐的效果可想而知。基于流程再造理論，我們對完善高校一站式服務大廳建設有了新的思考：

（一）流程優化是必經之路——業務梳理2.0版本。高校一站式服務大廳建設是一項系統工程，涵蓋面廣、錯綜復雜。從2009年至今，一站式服務大廳已實踐了10多年，期間雖有改進但卻無根本性變革，現在仿佛進入瓶頸期。前面提到，流程再造是一種顛覆性的改變，是對以往觀念的顛覆，更是對權力的重構。按照流程再造理論，高校一站式服務大廳建設將經歷三個階段，即現在所處的業務梳理階段（1.0版本），到接下來五年甚至更短時間要經歷的流程優化階段（2.0版本），再到理想狀態的流程再造階段（3.0版本），如“圖3”所示。

圖3

為什么高校一站式服務大廳建設會在1.0版本停留這么長時間？以小見大。一站式服務大廳建設是高校改革的縮影，高校的改革進入深水區，難點重重險象環生，一站式服務大廳建設作為其中的一部分，始終繞不開這個癥結，其后所背負的是高校管理體制和服務模式的變革，絕非易事。高校要建好一站式服務大廳，就需要尋找契機，甚至可以倒逼高校改革。我們建議分三步走：第一步，找突破口，重新梳理全部業務，找出師生反映最強烈的痛點。如果一站式服務大廳建設僅局限于對業務的初始梳理，那么離師生的需求還差得很遠。2.0版本階段的業務梳理要求去除部門本位的思想，從全校一盤棋的角度將職能部門業務模塊歸類、細分，逐條過濾。同時，廣泛征求師生意見，歸納出他們反映最強烈的點、線、面，重新評估哪些業務適合進入大廳（優先線上辦理），哪些需要通過優化后進入大廳，哪些不適合進入大廳，定量分析與定性分析相結合，發掘存在的問題，找準流程上的癥結。同時，在梳理業務的過程中，重新規范材料清單，研究簡化步驟，提出優化方案。第二步，借勢整合，理順部門間有機鏈接機制。高等教育領域的“放管服”改革如火如荼，這便是一站式服務大廳從“門面塑形”到“里子建設”的絕佳契機。整合更多與師生密切相關的業務，打通部門間的壁壘，疏通關鍵環節，在優化部門配合方式的同時，借著“放管服”改革簡政放權的東風，實現部門對大廳的實質性授權，避免“體外循環”，將部門“下放”的權力真正變成為師生提供的便捷服務，將第一步研究出的優化方案付諸實踐。同時，及時根據實際情況對服務流程進行動態調整，針對常規業務打好部門配合，針對新增需求尋找最優路徑，形成更加有效的聯動機制，保證一站式服務大廳的良性運作。第三步，拓展成果，建立扁平化管理架構。隨著實質性授權的深入，大廳的管理架構也應發生實質性變化。高校可以探索把行政及公共服務等事項從原有部門剝離全部放在大廳，由專門的部門和人員來承擔。這樣，師生來大廳辦事，所面對的不再是各部門的窗口，而是統一受理業務的前臺，審批手續通過大廳后臺專門人員的履職即可辦理。如此扁平化的管理架構，減少了管理層級，提高了服務效率，提升了師生體驗。

（二）技術突破是必要支撐——建立信息共享、交換、分析的智能化平臺。置身于大數據時代，高校應繼續推進電子校務，完善網上大廳，使網上大廳成為具備數據集中、信息整合、業務貫通等綜合性功能的智能化信息平臺。在前期建設中，高校一站式服務大廳已完成了基本工作，如：建立了實現數據統一需要的規范化標準（編碼工作），建立了支撐數據管理、認證授權和信息安全的統一身份認證、數字證書、共享庫等基礎應用，建立了學校內部各部門相對獨立的辦事平臺，建立了可以單點登錄的校園門戶系統，等等。接著要實現的便是運用大數據打通“最后一公里”，依托網絡信息技術改變原來網絡信息空間的金字塔式架構，構建扁平化的信息資源集成平臺，從業務數據庫、共享庫中篩選數據建立綜合業務庫，實現數據共享、交換。最明顯的特征便是，師生網上辦事時對于已填報的信息有自動調取功能，即時并發，一直困擾的填表問題得以解決。網上一站式大廳不僅是數據集中平臺，還應成為數據分析平臺，根據不同搜索條件形成有針對性的分析表格，為高校管理者決策提供翔實的數據支撐。

（三）線上代替線下是必然趨勢——將更多業務搬上網。理論上講，實體大廳與網上大廳在高校一站式服務大廳建設初期應該是齊頭并進、互為補充的關系。但是，隨著技術手段的日益先進和流程優化過程的日益推進，原先剝離在實體大廳的事項都可以轉化為線上業務，師生在任何一個有網絡的地方都可以辦理，不再受時間和空間的限制。從調研的10余所高校一站式服務大廳來看，所辦理的業務大致包括學生管理類、教務管理類、資助服務類、出國出境類、戶籍辦理類、科研管理類、人事管理類、財務報銷類、綜合服務類等，這些業務除非上級部門對紙質文件有特殊規定，基本都可以在線辦理。從長遠看，隨著政府職能的轉變和電子政務的實施，校內外環節的打通是遲早的事情，無紙化辦公時代終將到來。可以說，高校一站式服務的最終境界不是實體大廳的不斷擴展，而是網上大廳的不斷豐富，直至最后網上大廳完全取代實體大廳。

20世紀90年代，麻省理工學院將流程再造理論應用于高校管理實踐時，曾經有句宣傳口號是“再造結束了，變化仍在繼續”。這句話放之四海而皆準，對于高校一站式服務大廳建設意義更加非凡。