基于多式聯運發展背景下的鐵路專用線建設現狀及對策

李曉龍 中國鐵路上海局集團有限公司上海東華地方鐵路開發有限公司

發展多式聯運是建設交通強國、降低物流成本的重要途徑。近幾年，國家層面出臺了多個文件，對發展多式聯運、推進多種交通方式融合發展提出了明確的目標。而專用線是解決鐵路運輸“最后一公里”的重要設施，對于促進多式聯運、降低物流成本、發揮綜合交通運輸效率、提升經濟社會效益具有重要作用。本文重點分析長三角地區專用線建設現狀及存在問題，提出加快推進專用線建設的對策建議。

1 我國多式聯運發展現狀

多式聯運的主要模式有鐵水聯運、公鐵聯運和空鐵聯運等。近年來，交通運輸部聯合外交部等18個部門、國家鐵路局、中國國家鐵路集團共同發布了《關于進一步鼓勵開展多式聯運工作的通知》與《“十三五”港口集疏運系統建設方案》等政策，明確了多式聯運發展的總目標：到2020年，一是多式聯運貨運量比2015年增長1．5倍，并從激發市場活力、提升支撐保障能力等方面提出具體要求。二是多式聯運的集疏運能力顯著提高，公路、鐵路與港區的銜接效率提升，全國港區的鐵路進港率要達到60%以上。這表明我國多式聯運發展已經上升為國家戰略。

2 專用線建設的背景及意義

2.1 建設背景

2016年《中長期鐵路網規劃》發布，明確鐵路要在我國綜合交通運輸體系中發揮更有效的骨干運輸作用，強化與其他運輸方式的高效銜接。專用線作為鐵路網的一部分，是大宗貨物運輸的重要渠道。隨著國家運輸結構的調整，專用線在綜合運輸體系的作用越來越明顯。近年來，國家層面出臺了一系列關于專用線建設的政策文件（表1），支持加快推進專用線建設。

表1 關于專用線建設國家層面有關文件

其中，加快推進專用線建設的指導意見更加明確地提出了合理確定標準、簡化接軌條件、壓縮辦理時限等8方面的重點任務，為加快推進專用線建設提供了有力的政策支撐。

2.2 建設意義

從國家來看，加快專用線建設，有利于加快推動運輸結構調整升級，構建綠色低碳物流體系。從行業來看，完善專用線網絡和運管體系，有利于打造以鐵路為骨干的多式聯運體系，提升綜合交通運輸服務水平。從地方來看，加快專用線建設，實現鐵路干線運輸與區域內港口、大型工礦企業等高效聯通，有利于降低區域物流成本。從企業來看，從建設標準、收費標準等方面，全方位降低企業專用線建設運營成本，有利于降低企業壓力。

3 長三角地區專用線建設現狀

3.1 專用線建設模式

目前，專用線建設及經營模式有4種，分別為路地合建路產專用線、路企共建、分段合建及企業自建專用線。路地合建路產專用線是指征地拆遷及路基等線下部分由地方出資建設，鋪軌等線上部分由鐵路出資建設。建成后地方將土地及路基等資產劃撥給鐵路，專用線性質為路產專用線。路企共建是指征地拆遷及路基等線下部分由企業出資建設，鋪軌等線上部分由鐵路投資建設。分段合建是指在不改變合作方既有土地權屬前提下，按照土地權屬分段合作建設。在鐵路與企業或地方用地范圍內新建線路及附屬設施由各自出資建設。企業自建是指由企業出資建設，鐵路不參與建設。

3.2 長三角地區專用線建設模式

長三角地區專用線建設主要為企業或地方政府自建模式，即由地方或企業投資建設，鐵路上海局集團公司審批接軌站設計方案。設計方案批復后，通常情況下，地方或企業委托上海局集團公司非運輸企業進行代建管理。代建管理通常分為兩種模式：一種是委托代建全線工程，如徐州港順堤河鐵路專用線、南通港通海港鐵路專用線等。一種是僅委托代建接軌站改造工程，如南京龍潭港鐵路專用線。除此之外，還有一種模式為地方或企業自主建設，僅對涉及鐵路營業線施工安全監管和鐵路方配合協調相關事項委托鐵路方實施，如上合組織（連云港）物流園鐵路專用線。

3.3 專用線建設存在的問題

近幾年，隨著國家交通運輸結構調整，極大地鼓舞了地方政府和企業對專用線建設的積極性，以往專用線建設面臨的難題正在逐步解決。但是，從目前的推進情況來看，仍然存在不少問題制約項目實施，主要表現為：一是專用線建設投資主體單一，即以企業自主投資為主，資金壓力大，給項目實施帶來很大困難。二是專用線建設用地等前置手續審批環節多、周期長，導致工程遲遲不能開工。三是項目用地范圍內拆遷補償落實不到位，導致工程無法開工或開工后經常性地出現沿線居民阻工，嚴重影響工程推進。四是專用線建設管理理念轉變較慢，路地企專用線建設目標不統一，存在一方熱、另一方冷的現象，各方未建立有效的溝通協調機制，導致項目推進遲緩。

4 專用線建設對策建議

4.1 加快建設理念轉變，確保專用線建設政策落地

參與各方要充分認識專用線建設的重大意義，加快理念轉變，跳出以往各自為陣的建設管理理念，增強服務國家戰略的主動性，準確把握國家出臺的各項有關專用線建設的政策文件精神，結合各自實際制定配套實施方案，確保政策落地，為專用線建設提供基礎保障。2020年1月，鐵路上海局集團公司根據《關于加快推進鐵路專用線建設的指導意見》（發改基礎[2019]1445號）精神，結合《國鐵集團辦公廳關于支持鐵路專用線建設的通知》要求，進一步強化公司市場主體地位，轉變發展理念，加快推進管內專用線建設，研究出臺了《加快推進鐵路專用線建設實施方案》。該方案充分對接1445號文，從專用線建設標準、簡化接軌條件、提高接軌辦理效率等方面明確了加快推進的措施，為管內專用線建設提供了保障。

4.2 合理選擇專用線建設模式，提升專用線建設效益

（1）創新專用線建設模式

武中凱和李衛民等對專用線建設及經營模式的研究表明，路企共建方案是專用線建設及運營模式的最優方案。因此，長三角地區專用線建設應該創新建設及運營模式，可考慮推廣哈爾濱集團公司路地合作建設的新模式，以企業建設為主，同時發揮地方政府和鐵路各自優勢，采取分段、分層建設等模式，分散地方企業投資壓力，共同解決資金問題，打造路地企共建設、共受益的命運共同體，為專用線建設高效推進創造有利條件。

（2）合理選擇項目管理模式

專用線項目管理模式一般有企業自管、委托鐵路代建及EPC總承包三種模式。每種模式都有其優缺點。因此，在項目管理模式的選擇上，投資方應綜合考慮安全、質量、進度、投資等因素選擇有利于項目高效推進的管理模式。鐵路代建管理模式能夠充分發揮鐵路專業優勢和資源優勢，有效解決鐵路內部溝通協調，降低企業建設壓力，提高建設推進效率。從長三角地區專用線建設情況來看，在國家政策的支持下，專用線建設理念、接軌條件、管理費等較以往發生明顯的轉變，使得委托鐵路代建管理的模式更有利于項目高效推進。如安徽首礦大昌鐵路專用線建設采用委托上海局集團公司東華地鐵公司整體代建管理的模式。該項目是六安鋼鐵控股集團解決大宗材料運輸需求，降低企業物流成本，減少環境污染的重點項目，建設需求十分迫切。為加快項目建設，路企雙方對接，超前謀劃，制定合作推進方案，迅速啟動推進工作，明確時間節點目標。鐵路代建方發揮自身優勢，在方案設計、手續辦理、施工方案優化等方面通力配合，采取有力措施，大大提高了推進效率。目前該項目已進入實施階段，為年底建成打下了堅實基礎。

近幾年，委托上海局東華地鐵公司代建及代運營管理的專用線有20多條，建設期高效推進，創建精品工程、放心工程，運營期安全優質服務，創建標準化示范線確保運輸安全，逐步形成了建設施工與運營管理一體化的模式，贏得了市場認可。圖1為2019年創建的代運營專用線標準化示范線：宿州熱電廠鐵路專用線。

圖1 宿州熱電廠代運營專用線標準化示范線

4.3 建立路地企溝通協調機制，高效推進專用線建設

專用線建設涉及路地企多方，溝通協調事項多。建立有效的路地企溝通協調機制是確保項目高效推進的重要基礎保障。從近幾年長三角地區專用線推進情況來看，路地企之間未形成行之有效的溝通協調機制，給項目前期對接和實施階段安全、質量、進度管理等帶來了困難。因此，路地企應建立一體化溝通協調機制，確定牽頭部門，明確各方職責，暢通信息溝通渠道，統籌解決建設中存在的問題，確保項目高效推進，及早建成投產。

5 結束語

推進鐵路專用線建設是國家優化調整運輸結構，打贏藍天保衛戰，更好發揮鐵路在綜合交通運輸體系中骨干作用的戰略決策部署。隨著專用線建設深入推進，各項政策文件將逐步落地落實，路地企各方加快理念轉變，達成共識，共同努力形成以市場為主體、多方合作共贏的專用線建設格局，建立權責清晰的行之有效的溝通協調機制，為加快專用線建設創造有利條件，早日打通鐵路運輸“最后一公里”，實現以鐵路為核心的多式聯運格局。