鄉(xiāng)村振興背景下甘肅省農(nóng)村污水治理投資模式研究

王彩艷 ， 蘇都都

1.蘭州理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730050

2.甘肅省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，甘肅 蘭州 730050

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，其內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、福祉建設(shè)和政治建設(shè)。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域需要彌補(bǔ)大量的基礎(chǔ)設(shè)施短板和提升基本公共服務(wù)水平[1]，農(nóng)村污水治理就是其中很重要的一項(xiàng)，要完善農(nóng)村污水治理設(shè)施且落實(shí)后續(xù)的維護(hù)及持續(xù)的治理，需要大量的資金投入，必須建設(shè)與之匹配的污水治理投資模式。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的資金供給方式主要有財(cái)政投資、農(nóng)民集資、民間資本或集體經(jīng)濟(jì)投入等，其中又以財(cái)政投資和農(nóng)民集資這兩種方式為主[2]。農(nóng)村污水治理主要還是依賴政府投資，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)越來越迫切，農(nóng)村污水治理的資金需求越來越大，政府面臨的壓力也越來越大。趙芳等在分析日本農(nóng)村污水治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)農(nóng)村水污染治理的借鑒[3]。矯旭東等在分析農(nóng)村水環(huán)境治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，研究國(guó)內(nèi)外農(nóng)村水環(huán)境市場(chǎng)化治理經(jīng)驗(yàn)，提出農(nóng)村水環(huán)境市場(chǎng)治理機(jī)制的基本思路和對(duì)策[4]。王亦寧簡(jiǎn)要分析了當(dāng)前農(nóng)村水環(huán)境治理引入PPP模式的基本現(xiàn)狀和存在的問題，提出要考慮農(nóng)村水環(huán)境項(xiàng)目與其他農(nóng)村項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性，配套實(shí)施相關(guān)水環(huán)境治理措施[5]。王天鴿研究了農(nóng)村水環(huán)境自主治理模式，他同時(shí)也指出，政府在自主治理模式中更應(yīng)該發(fā)揮功能性作用，并提倡社會(huì)資本參與農(nóng)村水環(huán)境自主治理[6]。郭桂玲研究了農(nóng)村非政府組織介入農(nóng)村環(huán)境污染治理的情況，認(rèn)為農(nóng)村非政府組織在農(nóng)村環(huán)境污染治理中作用較大[7]。王定祥運(yùn)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)制構(gòu)建中的功能定位，提出了鄉(xiāng)村振興中現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)制與模式，基本結(jié)論是，在依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中，政府應(yīng)在公益性現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)要激勵(lì)市場(chǎng)機(jī)制在私益性現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)要激勵(lì)市場(chǎng)機(jī)制在私益性現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資中發(fā)揮決定作用[8]。

表1 甘肅省農(nóng)村污水處理現(xiàn)狀（2017）

本文以實(shí)地調(diào)研資料為基礎(chǔ)，研究了甘肅省農(nóng)村污水治理投資模式。甘肅省區(qū)域面積廣闊，農(nóng)村地區(qū)自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)狀況都各不相同，單一的污水治理投資模式無法滿足全域需求，因此，本文將甘肅省農(nóng)村地區(qū)分為四類，不同類別的地區(qū)對(duì)應(yīng)不同投資模式，力求治理能有的放矢，為解決甘肅省農(nóng)村污水治理提供參考。

二、甘肅省農(nóng)村污水治理現(xiàn)狀及投資現(xiàn)狀

（一）甘肅省農(nóng)村污水治理現(xiàn)狀

甘肅省共有482個(gè)鄉(xiāng)，618個(gè)建制鎮(zhèn)，目前建制鎮(zhèn)污水處理能力較好，鄉(xiāng)村污水處理廠數(shù)量少，污水處理率低。鄉(xiāng)污水處理率8.16%，且只有5.06%的污水是由污水處理廠集中處理的，大部分的污水經(jīng)由各種途徑排入土壤、河流甚至水源地，既影響農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活環(huán)境，也影響到農(nóng)作物和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量。

農(nóng)村污水主要分為點(diǎn)源污染和面源污染，相對(duì)來說點(diǎn)源污染比較容易統(tǒng)計(jì)和控制，但是大部分的污染還是來源于面源污染，這也從一定程度上增加了農(nóng)村地區(qū)水污染治理的難度。

（二）甘肅省農(nóng)村污水治理投資現(xiàn)狀

甘肅省目前對(duì)農(nóng)村生活污水的治理，主要來源于政府投資，只有極少數(shù)的村莊自籌資金進(jìn)行污水治理。政府財(cái)政用在農(nóng)村生活污水治理上的量也很有限。從下圖可以看出，2015—2017年，政府財(cái)政用在農(nóng)村污水處理的比例為1.54%～2.06%之間。

表2 甘肅省農(nóng)村污水處理政府投入情況（單位：萬元）

政府要加大力度治理農(nóng)村污水，財(cái)政需要投入的較大，甘肅省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，各級(jí)政府財(cái)政壓力較大，很難在短期內(nèi)提高污水治理效果。

（三）甘肅省農(nóng)村污水治理存在的問題

1.農(nóng)村水污染治理缺乏可持續(xù)激勵(lì)的機(jī)制。由于各地經(jīng)濟(jì)條件和自然條件差異，導(dǎo)致現(xiàn)有的污水處理設(shè)施存在質(zhì)量不過關(guān)、運(yùn)行維護(hù)成本過高等問題，直接影響了現(xiàn)有污水處理設(shè)施的使用壽命和效益。

2.對(duì)政府投資的過分依賴。目前甘肅省農(nóng)村污水處理還是主要依靠政府投資，對(duì)村民缺乏最基本的環(huán)境保護(hù)責(zé)任和約束。村民由于經(jīng)濟(jì)收入不同，對(duì)水污染治理的參與度不同，付費(fèi)意愿也不一致。

3.政府財(cái)政壓力加大。雖然2019年政府已經(jīng)將農(nóng)村生活污水治理納入政府重要的工作之一，但是在短期內(nèi)，投入大量中央財(cái)政到農(nóng)村污水治理，對(duì)政府來說壓力太大。

4.農(nóng)村環(huán)保意識(shí)差。經(jīng)過調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)，大部分村民都意識(shí)到了污水影響其生活質(zhì)量，但是對(duì)于具體的治理，甚至有些傷害到部分村民現(xiàn)有利益的措施提出，村民還是表現(xiàn)出了不配合和不理解。這種觀念對(duì)以后的持續(xù)治理會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

三、農(nóng)村污水治理投資模式

農(nóng)村污水治理是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期投資的工程，政府和市場(chǎng)必須有效分工、協(xié)同合作才能在鄉(xiāng)村振興中構(gòu)建起高效的農(nóng)村污水治理投資機(jī)制。專門針對(duì)農(nóng)村污水治理投資的模式目前理論界還沒有明確的概念。參考農(nóng)村環(huán)境治理模式，主要的代表性模式有四種。第一種是認(rèn)為環(huán)境問題應(yīng)該由政府主導(dǎo)，統(tǒng)一制定政策，各級(jí)政府部門投資，依靠政府的強(qiáng)制政策來進(jìn)行約束和治理；第二種模式為市場(chǎng)主導(dǎo)型，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)介入農(nóng)村環(huán)境治理，民間資本投資農(nóng)村污染治理，同時(shí)獲得一定的生態(tài)環(huán)境使用權(quán)和一些優(yōu)惠政策，解決政府財(cái)政緊張的問題；第三種模式為主張社區(qū)投資，依托農(nóng)村的自組織進(jìn)行動(dòng)員宣傳，解決污染問題；第四種為協(xié)同治理模式，在政府的政策引導(dǎo)下，既重視民間資本進(jìn)入污染治理市場(chǎng)，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的主體地位，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，有助于農(nóng)村環(huán)境的長(zhǎng)效治理。

（一）政府主導(dǎo)型

傳統(tǒng)的農(nóng)村污染治理大多是政府主導(dǎo)型為主，農(nóng)村污水治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，政府強(qiáng)有力的政策措施是其制度保障。政府主導(dǎo)型的投資模式，是指在政府的政策指引下，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各級(jí)政府按不同的比例投資進(jìn)行污水治理。單個(gè)農(nóng)村污水量往往難以規(guī)模化，很難吸引社會(huì)資本投入治理，所以政府一直是農(nóng)村污水治理的主力資。同時(shí)，建立科學(xué)合理的政府評(píng)價(jià)體系，將農(nóng)村污水治理作為政府考核指標(biāo)，以督促各級(jí)政府能夠從制度上保障和推動(dòng)農(nóng)村污水治理工作的順利進(jìn)行。

政府主導(dǎo)型的投資模式避免了個(gè)體為了追求自己的利益最大化犧牲生態(tài)環(huán)境的弊端，但是，目前，我國(guó)水污染治理存在多部門共管的局面，住建、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、衛(wèi)生等部門均有專項(xiàng)資金投入，造成了資金的浪費(fèi)和重復(fù)使用，也是造成農(nóng)村環(huán)境治理效率低下的原因之一。

（二）市場(chǎng)主導(dǎo)型

市場(chǎng)主導(dǎo)型強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)的作用，嘗試用市場(chǎng)途徑來解決農(nóng)村污水治理問題。其核心是在政府的政策引導(dǎo)下，民間資本以生態(tài)環(huán)境使用權(quán)或其他便利為前提，投資進(jìn)行農(nóng)村污水治理。目前甘肅省已經(jīng)有簽約的農(nóng)村污水治理PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目通過引入民間資本，減少了政府的財(cái)政壓力和管理成本，同時(shí)也提高了民間資本參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性。

農(nóng)村污水治理比較特殊，既不屬于完全的盈利性質(zhì)，也不屬于完全的公益性質(zhì)，所以對(duì)民間資本的吸引力一般。所以需要政府將一些盈利性的項(xiàng)目跟污水治理項(xiàng)目進(jìn)行捆綁，給市場(chǎng)足夠的回饋，才能在最大程度上調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性。

（三）社區(qū)投資模式

農(nóng)村社區(qū)是指以村莊為中心，全村村民有共同的生活方式和活動(dòng)方式的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)生活共同體[9]。在同一個(gè)社區(qū)內(nèi)部，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件相當(dāng)，對(duì)環(huán)境的訴求基本一致，相互之間也有較強(qiáng)的信任感。社區(qū)投資模式更好地貫徹了“誰污染誰治理，誰治理誰受益”，能起到更好的監(jiān)督作用，也能避免投資浪費(fèi)。社區(qū)投資模式以村為單位，可以統(tǒng)一規(guī)劃，集中治理，減少成本，還可以通過資源整合減少浪費(fèi)，使農(nóng)民從水污染的制造者變成了污染治理的主力軍和監(jiān)督者。

表3 甘肅省農(nóng)村地區(qū)分類

農(nóng)村社區(qū)是區(qū)域環(huán)境利益的社會(huì)共同體，便于政府與農(nóng)民之間溝通，這種投資模式在比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)比較適用。

（四）政府、市場(chǎng)、鄉(xiāng)村協(xié)同投資模式

協(xié)同投資模式是指政府、民間資本、鄉(xiāng)村等社會(huì)治理要素以不同的形式協(xié)同合作，共同參與農(nóng)村污水治理投資。協(xié)同投資的模式強(qiáng)調(diào)政府、民間資本和鄉(xiāng)村各自發(fā)揮其最主要的功能，政府做好政策協(xié)調(diào)和平臺(tái)支持，民間資本和鄉(xiāng)村作為投資主力，積極參與農(nóng)村污染治理。這種模式最大地發(fā)揮了政府、市場(chǎng)和農(nóng)民的力量，盡可能調(diào)動(dòng)一切資源。其中，政府、民間資本和鄉(xiāng)村投資形式比較靈活，政府的主要作用還是以政策性為主，民間資本有選擇性地進(jìn)入農(nóng)村污水治理項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)村也可以和民間資本共同投資，共同受益。

農(nóng)村污水治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，需要各利益相關(guān)方協(xié)調(diào)各方利益。歸納起來，政府、民間資本和鄉(xiāng)村的協(xié)同投資模式最為先進(jìn)，但是，并不是所有地區(qū)都適用這種投資模式。每個(gè)地區(qū)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件和農(nóng)民的治污意識(shí)都有差異，不能一概而論。所以本文將甘肅省農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了分類，不同的地區(qū)可以選擇最適合的投資模式。

四、甘肅省農(nóng)村地區(qū)分類

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確指出應(yīng)該“科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢(shì)分化特征，分類施策，根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀和需要分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。所以，應(yīng)該根據(jù)不同鄉(xiāng)村資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。推進(jìn)農(nóng)村分類是讓農(nóng)村水污染治理落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。甘肅省幅員遼闊，農(nóng)村地區(qū)差異也較大。鑒于農(nóng)村污水治理建立在一定的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件及教育水平之上，所以本文將甘肅省農(nóng)村地區(qū)分為三類，以求每一類地區(qū)對(duì)應(yīng)不同的污水治理模式。

國(guó)內(nèi)外關(guān)于農(nóng)村分類發(fā)展的理論和實(shí)踐較多，但是目前對(duì)于農(nóng)村分類發(fā)展概念沒有統(tǒng)一的界定，各種分類方法也不一致。本文借鑒熊凱對(duì)江西省進(jìn)行分類的方法，在文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，依據(jù)農(nóng)村的區(qū)位特征、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多項(xiàng)因素，采用科學(xué)分類方法，將甘肅省農(nóng)村地區(qū)劃分為不同的類型，在此基礎(chǔ)上，針對(duì)不同的類型提出各有側(cè)重點(diǎn)的農(nóng)村污水治理投資模式。

鑒于數(shù)據(jù)的可得性、政策實(shí)施的可操作性以及甘肅省的具體情況，本文主要從縣域的角度出發(fā)，將甘肅省農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行分類。其中，一級(jí)指標(biāo)為人均GDP，二級(jí)指標(biāo)為年降雨量400mm分界線，同時(shí)考慮各縣的文化及歷史遺跡和交通可達(dá)性。按這些指標(biāo)，將甘肅省農(nóng)村地區(qū)分為經(jīng)濟(jì)生態(tài)良好型、經(jīng)濟(jì)良好型、生態(tài)良好型和普通型。

經(jīng)濟(jì)生態(tài)良好型地區(qū)，經(jīng)濟(jì)狀況較好且生態(tài)條件也較好，政府和民間資本都能較好的進(jìn)入，這一類型的地區(qū)污水治理狀況較好，對(duì)民間資本的吸引力較足，且農(nóng)民治污積極性較高，也有能力和意愿參與農(nóng)村污水治理，這種類型的地區(qū)，政府主要以政策引導(dǎo)為主，投資的主力是民間資本，農(nóng)民社區(qū)作為補(bǔ)充，解決對(duì)民間資本吸引力不足的地區(qū)的污水治理問題。

經(jīng)濟(jì)良好型地區(qū)人均收入較高，但是生態(tài)條件有限，對(duì)民間資本的吸引不足。這種地區(qū)有較多的資金可以投入到農(nóng)村污水治理中，政府主要以引導(dǎo)為主，鼓勵(lì)農(nóng)民社區(qū)加大污水治理投資力度。政府通過一些優(yōu)惠政策，提高鄉(xiāng)村社區(qū)參與污水治理的積極性。

生態(tài)良好型地區(qū)，經(jīng)濟(jì)條件有限，但是當(dāng)?shù)刈匀粭l件得天獨(dú)厚，對(duì)民間資本的吸引力較大，這類型的地區(qū)主要以引入社會(huì)資本為主，政府加大政策扶持和監(jiān)督管理力度，吸引社會(huì)資本進(jìn)入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污水治理項(xiàng)目。

普通型地區(qū)，人均收入不高，生態(tài)條件也有限，鄉(xiāng)村環(huán)保意識(shí)也有限，這類型地區(qū)很難吸引民間資本，同時(shí)鄉(xiāng)村社區(qū)自主治理難度也較大，所以政府應(yīng)該成為投資主力。在污水治理過程中，政府應(yīng)該加大宣傳力度，盡可能地調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，以科技支持、創(chuàng)造進(jìn)一步的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)等手段吸引農(nóng)民自己參與污水治理。

五、結(jié)論

農(nóng)村污水治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，作為經(jīng)濟(jì)比較落后的甘肅省，長(zhǎng)期依賴政府投資來進(jìn)行污染治理的模式顯然已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)下的形式。本文以經(jīng)濟(jì)條件和生態(tài)條件為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將甘肅省農(nóng)村地區(qū)分為四類，每一類地區(qū)都側(cè)重點(diǎn)不同的對(duì)應(yīng)不同的投資模式。在經(jīng)濟(jì)條件和生態(tài)條件都較好的地區(qū)，應(yīng)該主要以民間資本和鄉(xiāng)村社區(qū)投資為主，政府主要提供政策支持和平臺(tái)；在經(jīng)濟(jì)條件較好但是生態(tài)條件較差的地區(qū)，應(yīng)主要以鄉(xiāng)村社區(qū)投資為主，同時(shí)積極改進(jìn)生態(tài)環(huán)境吸引民間資本；經(jīng)濟(jì)條件較差但是生態(tài)條件好的地區(qū)，應(yīng)主要以引入民間資本投入為主；還有一些生態(tài)條件和經(jīng)濟(jì)條件都比較差的地區(qū)，政府應(yīng)該成為當(dāng)?shù)氐耐顿Y主力，加大農(nóng)村地區(qū)污水治理投資力度，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。