農民工住房需求的轉型問題研究
——兼論農民工住房問題研究的新轉向

陶霞飛

(1.南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350；2.香港城市大學 公共政策系，香港 999077)

改革開放以來，市場經濟體制改革的發展深入開辟了經濟發展的高速大道，也加大了城市工業對勞動力的需求。農村家庭聯產承包責任制的實施提高了農業生產效率，解放了大批農村勞動力，加上戶籍限制逐步松動，浩浩蕩蕩的百萬農民工大軍自此走上歷史的舞臺。大批人口涌入東部一線城市，為當地經濟的發展做出了卓越的貢獻，同時也提高了自身的收入和生活水平。然而，由于房價的高企、住房保障政策的缺位，農民工的居住條件一直不甚理想。從改革開放至本世紀之初，由于大部分的農民工都是單槍匹馬進行個體遷移，其居住需求層次較低，對住房空間、居住條件要求不高，集體宿舍、工棚、工作場所成為其解決居住需求的主要方式[1]。本世紀以來，家庭化遷移成為人口流動的主要模式[2-4]，大部分農民工選擇與家庭成員共同流動，家庭生活對住房空間、居住條件、居住舒適度、居住穩定性要求較高，集體宿舍、工棚已經無法滿足家庭化遷移的農民工的居住需求。同時，由于與家庭成員共同流動，農民工流動性降低，定居意愿加強[5]，逐漸從循環流動向持久性遷移轉變，其對住房的需求已經超越了滿足暫時居住需求的層次，已經上升到了對住房舒適度、住房穩定性、居住獨立性、住房產權及其所附帶的公共服務追求的層次。

改革開放四十多年來，黨和國家對農民工的看法和態度也不斷發生轉變。從改革開放之初的管制到本世紀初提出的公平對待理念再到黨的十八大以來提出的全面推進市民化[6]，黨和國家從宏大敘事和社會政策層面對農民工及其權益保障進行了合法化定義和澄清。農民工的住房問題和居住權益作為農民工問題的核心要素，引起了中央和各地政府的關注。國務院2006年發布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，以及2007年發布的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中都提出要多渠道改善農民工居住條件。然而由于政策制定和落地實施過程中的若干問題，農民工受益極少，農民工住房問題仍然突出。

縱觀學界已有的關于農民工住房狀況的研究，農民工住房條件差，住房擁擠，居住聚集，或居住區位偏遠，或集中在城市的城中村，這些已經成為眾多研究的共識[7-8]。雖然住房條件一直不理想，但是本世紀之前，相比較住房狀況較好的本地戶籍人口，農民工的住房滿意度并不算低[9]。本世紀以來，隨著農民工遷移模式的轉變，農民工的住房滿意度逐漸下降[10]。究其根本，是因為社會結構變化與流動方式變遷帶來農民工主觀住房需求層次以及住房期望的不斷提高，而住房狀況卻并未得到實質性的改善，需求與現實之間愈發緊張導致了住房滿意度的不斷下降。然而學界已有的研究取向向來是以基于客觀數據的他者建構為主，農民工住房問題的主觀需求視角缺乏，從而忽視了農民工住房問題中主觀需求-客觀現狀之間張力的緯度。在農民工客觀住房條件較差，主觀住房需求無法得到滿足的社會背景下，本文主要從住房需求-住房現狀的張力維度，利用文獻研究和2017年流動人口動態監測數據等，從社會結構變遷、流動模式變化、社會網絡轉變等多個角度分析農民工住房需求的轉向，并基于此給出相關政策建議。

一、概念澄清

(一)農民工

作為一個規模龐大的社會群體和重要的學術研究概念，農民工概念內涵似乎已經成為共識。然而從改革開放初期農民工主體性逐漸顯現到現在，社會結構變遷劇烈，社會制度持續調適，流動人口群體內部也在不斷分化，仍然沿用上世紀內涵的農民工概念是否仍然適用于當下的社會環境，需要深入考究。目前，從統計口徑上，農民工概念仍然是從戶籍、職業性質以及時限3個方面來進行界定，具體是指戶籍仍在農村，進入城市務工和在當地或異地從事非農產業勞動6個月及以上的勞動者，其中時限要素經常性地被學者忽略。大多數關于農民工的研究都是采納了這一概念定義[11-13]，或是沒有進行概念界定，默認采納該定義[14]。農村戶籍、非農產業、6個月以上，這3個特征似乎構成了農民工的群體形象。然而該概念中隱含著并未言明的特征，即農民工的“工”。這是由于本世紀之前農民工群體所從事的職業大都是勞動密集型的生產、服務等行業，背后反映的是農民工群體的教育素質的低下和職業技能的缺乏。

21世紀之前，農民工群體的同質性較高，教育水平集中在初高中階段，多從事勞動密集型產業，如建筑業、服務業等[15]。本世紀以來，農民工群體內部逐步分化。首先是教育水平的分化。2017年流動人口動態監測調查數據顯示，超過30%的農村戶籍的流動人口具有高中及以上學歷，其中專科占比為7.73%，本科占比為3.21%，有相當比例的農村戶籍的流動人口具有高等教育水平。其次是職業類型的分化。數據顯示，25%的農村戶籍流動人口的職業為經商，還有6.93%為專業技術人員，相比改革開放初期農村戶籍的流動人口，目前流動人口的職業專業性更強，職業分布更加多元。最后是市民化程度的分化。數據顯示超過90%的農村戶籍流動人口預計在今后一段時間繼續留在務工所在地，其中超過40%的農村戶籍流動人口預計將居留十年以上甚至定居。

逐漸分化的農民工已經不是一個內涵一致的高度同質化的群體了，因此仍然沿用舊時的用法未免有點不合時宜。因此為了澄清“農民工”的概念內涵，明確研究對象，本文將農民工界定為戶籍仍在農村，進入城鎮從事非農產業，教育水平在大專以下的社會群體。之所以將教育水平作為重要的界定條件，是因為目前流動人口中有部分農村戶籍群體，但因為其具有大專及以上教育水平，其農村戶籍往往只是暫時性的或權益性的(例如由于拆遷、集體分紅等造成的部分農村戶籍附帶的經濟、社會優勢而沒有轉化成城鎮戶籍)[16]，這個群體并不處于弱勢地位，反而由于教育水平較高而成為中產階級后備軍，因此將其納入傳統的農民工群體，會不利于研究的效度。在本文的界定之下，農民工才符合其傳統的形象，需要得到社會各界的關注。他們來自農村，教育水平較低，主要從事體力或服務性勞動，無法平等地享受城鎮的公共服務，在城鎮處于弱勢地位，政策文件中提到的“農民工”問題也是針對這類特定的群體。盡管他們對經濟發展做出了巨大的貢獻，但他們仍未擺脫“他鄉人”的尷尬身份，并且在城市生活和工作中遇到了很多問題和阻礙。聚焦這類“狹義”或傳統的農民工群體將更有助于研究的開展，同時也有利于再次激起國家和社會對這個群體的關注，從而有利于農民工問題的解決。

(二)農民工住房問題

關信平認為流動人口問題的本質源于其三維弱勢地位：一是作為移民的社會文化劣勢，二是作為勞工的市場劣勢，三是作為外地人在地方公共管理和服務體系中的劣勢地位[17]。作為流動人口群體的主要組成部分，農民工相比城-城流動人口或具有高等教育水平的流動人口群體，在社會文化、勞動市場上的劣勢地位更深一步，導致了其制度排斥性、市場弱勢地位以及社會文化上的邊緣化。而農民工的住房問題本質是農民工問題的外延，既是農民工問題的突出表現，也是農民工問題的內生原因。農民工問題的突出表現之一就是農民工的住房問題，例如住房擁擠，住房安全隱患，住房條件差等。同時農民工的住房問題也是農民工問題的內生條件之一。很多城市都將住房作為流動人口落戶的基礎條件，例如武漢市規定將在主城區購買面積不低于100平方米，金額不低于50萬元作為落戶條件。即使是戶籍改革后采取積分落戶的城市，購買產權房仍然是落戶的重要條件，例如東莞市的積分辦法規定自有產權住房分值為20分。而在一些城市，即使落戶標準較為寬松，住房也與一些公共服務捆綁。例如重慶市的戶籍改革走在前列，但是只有購買了自有產權的居民戶口才能享受教育部門規定的“就近入學”[18]。由于住房的公共服務的溢出價值，導致無法獲得住房產權的農民工無法獲得城市的公共服務資源，從而也無法解決其子女的教育問題和其自身的醫療保障等問題。農民工最切身的子女教育、醫療保障等問題都與其是否能獲得當地的住房產權相關。

同時農民工的住房問題具有多維性質，其既是正規的住房市場的房價高企難以獲得自身住房的問題，也是農民工住房本身的擁擠不堪、破舊頹敗、設施缺乏等舒適性和安全性問題，更是農民工被排斥在當地的保障性住房政策外的問題，同時也是農民工獲取住房信息的不對稱問題。以往關于農民工或流動人口住房問題的研究多聚焦于農民工住房條件問題，忽略了農民工住房問題的其它維度，也忽略了其中農民工群體的主觀感受。本文主要從住房需求層次、住房屬性變遷等多個方面分析了農民工住房需求轉型和轉型的原因以及由此帶來的農民工住房問題研究的主觀轉向。

(三)農民工住房需求層次

馬斯洛的需求層次理論把人的需求分成了生理、安全、社會、尊重和自我實現五個等級。本研究認為，農民工在城市的住房需求也是分層次的，借鑒馬斯洛的需求層次理論，同時根據已有的關于農民工住房需求的研究，本研究將農民工群體的住房需求劃分為5個層次：最基礎的層次是對遮風避雨的物理居住空間的需求，其次是對住房配套設施的需求，然后是對居住空間的獨立性需求，接下來是對住房產權的需求，最后是對住房數量的需求。這些需求層次分別對應馬斯洛劃分的需求層次，同時其等級程度與其獲取難度成正比。對居住空間遮風避雨的需求是農民工對住房最基本的需求，對應了生理需求；住房設施反映了住房的舒適度和安全性，對應了安全需求；獨立空間保障了隱私性和家庭生活的開展，對應了社會需求；住房產權不僅是家庭財富的集中體現，更是社會地位的象征[19]，還具有安身立命的本體論意義[20]，是家文化的物質載體，對應了尊重需求。在擁有了一套自有之后，農民工的市民化程度提高，對住房的需求上升到數量層次，即希望擁有一套以上的住房，此時的住房具有了投資屬性，對應了馬斯洛需求層次模型的最高層次，即自我實現(圖1)。

注：圖A為馬斯洛需求層次模型；圖B 為住房需求層次模型。

二、農民工住房需求轉型

早在上世紀60年代末期，城市社會學家特納(Turner)就注意到了低收入移民在城市住房需求的轉變問題。他將移民在城市的住房需求分為兩個階段，第一個階段是聚集于城區中心的貧民窟區域(slums)，之后隨著流入時間的變遷，移民經濟資本不斷積累，開始轉移至城市邊緣地帶自建房屋，從而形成棚戶區(squatters)[21]。從貧民窟模式到棚戶模式，表明了移民居住空間的轉變。國內外城市規劃與土地管制模式的不同導致了雖然國內一線城市涌入了大量流動人口，但卻未形成貧民窟模式或者棚戶區模式。然而國內流動人口的住房需求卻也經歷了一個轉型的過程，該轉型的重要表現就是流動人口住房需求層次的提升和住房空間屬性從物理空間、居住空間向生活空間和家庭空間的轉變。

(一)農民工住房需求提升：從遮風避雨到對舒適性、獨立性和產權的追求

上世紀末，個體式的循環流動是我國人口流動的主要模式，候鳥式的、循環式的個體流動和過客心理導致農民工對流入地住房的需求層次較低，住房投入較少，住房條件較差[7]。平時忙于工作，閑暇時間較少，個體式流動階段的農民工對流入地住房的需求僅限于遮風避雨的物理空間，因此，集體宿舍、工棚、工作場所等住房形式就能滿足其住房需求。此時農民工居住模式的宿舍體制，為我國世界工廠的階段性地位奠定了基礎。宿舍體制之下，農民工勞動力的再生產仍需在農村完成，其家庭的重心仍然在流出地，其對住房的更高層次的需求寄托于家鄉的住房之上。大部分農民工選擇將在城鎮工作的較大部分所得寄回老家用以改善老家居住條件，因此此時農民工的主觀居住滿意度并不低[9]。

21世紀開始，家庭式遷移逐漸成為人口流動的主導模式，城鎮不僅成為農民工務工的場域，也慢慢成為農民工家庭生活的空間，并且也成為了農民工長久居留并渴望定居的理想之地。此時農民工的居住需求超越了之前遮風避雨的物理空間層次，家庭生活的開展對居住的舒適度，便利度和家庭獨立空間都有了進一步的要求，對住房的需求上升到對配套設施、空間獨立性甚至是住房屬權的需求層次。集體宿舍、工棚、工作場所等住房形式已無法滿足其居住需求，農民工群體開始搬離這些集體宿舍或非正式居住場所，開始尋求以其它形式解決其住房需要。以合租的形式租住私房成為農民工解決住房問題的主導模式，在積累了一定的經濟資本之后，整租私房甚至購買住房成為農民工滿足居住需求的首要選擇。

然而，由于農民工群體仍然面臨著制度排斥，其自身市場能力較弱，以及信息渠道狹窄，導致其無法享受公租房或廉租房等保障性住房，也很難通過市場的途徑獲得滿意的住房，更難以在城市獲得屬于自己的住房。甚至仍有不少農民工仍然選擇居住在集體宿舍或工作場所，其住房現狀仍然停留在遮風避雨的物理空間或沒有獨立性的居住空間層次，其主觀住房需求未得到滿足，住房條件較差，住房滿意度較低[10,12]。

(二)農民工住房空間轉變：從物理空間、居住空間轉向生活空間和家庭空間

農民工務工地住房需求層次的上升，反應的是其住房空間屬性的轉變。個體遷移階段，其居住場所的功能大部分僅限于休息，一張床鋪就是他們的棲身之所。此階段他們對居住場所的最基本的需求反應了該居所的物理空間屬性。進入21世紀以來，對住房舒適性、穩定性的需求使他們選擇了其它的住房形式，農民工群體合租、借住等形式的住房屬性已經從集體宿舍、工作場所等其它非正規居所的單純物理空間性質上升到了居住空間性質，住房兼具了部分的娛樂、休閑和社交功能。家庭化流動之下，家庭生活的開展又對住房的獨立性提出了要求，整租私房成為重要的解決途徑，住房又附加了生活空間屬性。而部分有條件并渴望定居的農民工通過自建，購買保障性住房、商品房等形式獲得了自有住房，自有住房便具有了“家”的文化意涵，務工地住房空間屬性上升為家庭空間。

基于2017年流動人口動態監測調查數據，以農民工的住房形式來劃分其住房空間屬性，展示農民工群體的住房形式及其住房屬性(表1)。數據表明，在2017年，整租私房成為農民工解決住房問題的主導途徑，與此對應的生活空間成為農民工務工地住房的最主要屬性。除整租私房外，以購房的形式滿足住房需求的農民工比例也較高，占到了總體的20%以上，家庭空間也成為部分農民工住房的重要屬性。而居住在雇主提供的集體宿舍、工作場所以及與人合租的比例較低，表明了農民工住房空間屬性已經從物理空間和居住空間轉向了生活空間和家庭空間。但是仍有超過20%的農民工的住房屬性仍停留在物理和居住空間層次，表明了其居住需求與居住狀況之間存在一定的落差。

表1 農民工住房性質分布

將農民工的流動家庭結構與住房屬性進行交叉分析發現，無論是對于哪種類型的流動家庭，生活空間始終是農民工住房空間的主導模式(表2)。但是對于個體式流動的單人戶，物理空間是僅次于生活空間的住房屬性。而對于與家庭成員共同流動的農民工來說，仍有不低于20%的農民工居住在集體宿舍、工作場所或與人合租的私房當中，住房的生活空間和家庭空間屬性未得到發掘，住房需求未得到相應的滿足。

表2 農民工流動類型與住房空間交叉表

(三)農民工住房問題研究轉向：從他者建構到主觀認知

上世紀五六十年代，實證研究取向的社會學理論和研究遭到了闡釋主義、女性主義、批判理論、后殖民理論和新唯物主義等多種研究取向的挑戰[23]。與注重外在觀察和收集客觀數據的實證主義取向不同，闡釋主義、女性主義、批判理論等都重視研究對象本身的經驗和意義，肯定他們在知識生產中的重要地位，實踐社會學、參與式行動研究以及行動者中心研究取向成為這些研究范式的重要研究方法。然而國內關于農民工住房問題的研究主流仍然是遵循實證主義范式，注重客觀數據的收集和外在特征的觀察，從而基于住房現狀等實證材料形成學者建構的農民工住房問題。鮮有研究從農民工住房需求角度分析其住房需求與住房現狀之間的張力，農民工自身的主張和需求被淹沒在無盡的“客觀研究”當中。從居住空間向生活空間的轉變，經驗事實本身固然依舊重要，但是農民工群體的立場和視野也應該受到重視，其自身訴求的表達更應該成為相關研究的起點，其日常生活和行為的現實和歷史內涵應該得到挖掘，農民工住房問題研究取向應該努力從純粹的他者建構向關注和傾聽農民工的主觀認知逐漸轉變。

三、農民工住房需求轉型的原因

(一)流動群體迭代

新生代農民工是指農民工中出生在20世紀80年代及之后的群體。2017年流動人口動態監測數據表明，54.27%的農村流動人口出生在1980年之后(表3)。隨著新生代農民工逐漸取代初生代農民工成為農民工的主體，農民工的群體性質以及行為特征都發生了顯著的變化。他們大部分離開學校后直接進城打工，或者從小與父母居住，生活在城市。與初生代農民工相比，新生代農民工務農經歷更少，農業技能缺乏，遷移經歷更豐富，對城市生活更適應，留下并融入當地的意愿更高[22]，返鄉務農的意愿更低。同時他們的教育水平更高，職業更加多元化，職業變動更頻繁。同時他們更重視勞動關系和工作環境，關注居住條件的改善和收入水平的提高[12]。因此相比愿意居住在集體宿舍或工棚的第一代農民工，新生代農民工租住私房的比例更高，住房條件更好[24]。然而由于其住房需求層次提高，住房期望提升，因此即使農民工群體的住房條件相比本世紀之前有所改善，在整體住房條件仍然不盡人意的現實情況下，其客觀住房現狀與主觀住房需求存在一定的落差，農民工的住房滿意度反而下降，從而呈現了住房條件提高與住房滿意度下降的“似悖論”。

表3 農民工群體代際分布

(二)流動模式轉變

上世紀九十年代開始，家庭化遷移逐漸成為人口流動的主導模式。2017年流動人口動態監測調查數據表明，超過90%的農民工與至少一名家庭成員流動且共同居住，其中3人共同流動的比例最高，為57.26%。與家庭成員共同流動，農民工逐漸表現出了一些個體遷移階段沒有顯現出來的需求和特征。首先是流動性的減弱。與家庭成員共同遷移的農民工往返務工地和農村老家的頻率降低，更換流動城市的傾向降低，開始逐漸由循環流動向持久性遷移過渡。其次是社會融合的加強。與家庭成員共同流動與居住，居住場所增添了家的文化意義，工作城市的歸屬感加強，農民工定居意愿更加強烈。最后是家庭重心從老家至流入城市的空間轉移。個體遷移階段，勞動力單獨外出，其他家庭成員被留在老家，家庭的生活重心在老家。家庭化遷移階段，家庭成員隨勞動力共同外出，家庭重心也隨之轉移。特別是對舉家遷移的農民工而言，家庭經歷了空間分化-聚合的過程，在這空間分化-重新聚合的過程中，家庭重心乃至整個家庭實現了從流出地到流入地的空間轉移。自此，流入地不再只是謀取生計的工作場域，也成為了流動人口家庭生活起居的日常生活場域。住房從此從單純地滿足居住需求的物理空間向承擔日常生活功能的生活空間轉變。因此與家庭成員共同流動的農民工特別是子女隨遷的農民工定居意愿更強，更傾向于質量高的住房[25]。相比較居住空間的住房，承擔生活空間的住房對空間面積、空間獨立性、以及居住穩定性都有一定要求，而這些都是集體宿舍以及工棚等無法滿足的。在大部分地區公共服務仍然與戶籍或住房掛鉤的制度制約下，子女隨遷帶來的對教育服務的需求和老人隨遷帶來的對醫療服務的需求也推動了農民工對住房產權的渴求。

(三)社會網絡異質化

由于流動時間的變長，流動經歷更加豐富，同時也由于更加適應了城市生活，農民工的社會網絡的異質性加強，傳統的基于地緣和親緣的社會網絡增添了業緣、趣緣等聯結，與當地人的交往也較之前更頻繁[22]，形成了一種社會網絡“去農化”的趨勢(表4)[26]。農民工社會網絡性質的變化，帶來了住房意義的變化。在社會網絡仍然是以地緣和親緣為主的個體循環流動階段，農民工把對住房更高層次的需求寄托在了老家的住房上，而流入地的住房只是滿足居住的生存需求。于他們而言，老家的住房才是財富、地位和生活水平的象征[27]，老家社區才是他們主要的參照群體所在[13]，因此他們更愿意把資金投入在老家住房中，即使該住房一年中大部分時間都處于閑置狀態，而盡量節省在流入城市的住房消費。在家庭化遷移成為主導模式的當下，重新嵌入進家庭生活和社會網絡中的流入地的住房，其屬性超越了基本的物理空間層次，上升到具有歸屬感的文化價值和符號價值的復合空間層次。研究表明，農民工群體的住房消費與階層認同存在顯著的正相關[11]，住房成為農民工身份認同的重要文化符號。當農民工將歸屬感和符號意義寄托在流入地的住房上，他們對住房的需求和期待會更高，同時對流入地的住房投入也會更高。然而現實情況下，人口流入聚集的一線城市住房價格高昂，住房保障制度排斥，即使農民工加大了流入地的住房投入，其住房狀況仍然無法滿足他們的住房需求和住房期待。

表4 農民工群體聯系最密切的群體(除顧客和親屬)

(四)住房崇拜熱潮

作為社會成員的重要組成部分，農民工對住房的感知也深受社會風氣的影響。住房商品化市場化改革以來，住房價格不斷攀升，住房崇拜熱潮熱勢不減。對社會成員來說，住房既是滿足居住和生活需求的物質空間，也是家庭財富和社會地位的象征，更是家文化的物質載體，還是理想的投資方式。住房巨大的現實意義和象征意義迫使百姓跨越階層擁有住房，形成對住房的空間崇拜熱潮[28]。相關調研數據表明，50%的受訪者在未來的一年之內有購房計劃，其中只有不到20%是因為剛需買房[29]。在這樣的社會背景下，即使具有自建房，農民工群體對城市商品房也具有較強的渴望。更何況，對流動人口來說，在戶籍制度的限制下，擁有當地的住房也是獲取當地公共服務的破解途徑，也是提高其社會融入感，轉變其身份認知的主要進階方式之一，因此住房產權對農民工的吸引力較大，成為現階段大部分農民工對流入地住房需求的最高層次。

四、結論和啟示

(一)結論

農民工的住房問題已經成為限制其市民化的主要障礙之一。本文的研究表明了農民工住房需求已經從單純的遮風避雨的需求上升到對住房配套設施、住房獨立性以及住房產權的需求上，農民工的住房屬性也經歷了從物理空間和居住空間屬性到生活空間和家庭空間屬性的轉變，表現了農民工住房需求的轉型。而轉型的原因包括流動群體的迭代、流動模式轉變、社會網絡異質化以及社會風氣的住房崇拜的熱潮化。如果說本世紀之前農民工的住房問題是不盡人意的狀況，如今的住房問題不僅是住房狀況問題，更是無法達到更高的住房需求層次的主觀和客觀之間落差的問題。單純的住房狀況問題是其個體理性選擇和結構性因素共同作用的結果[30]，而主觀需求和客觀狀況之間的緊張問題則更多的是市場能力不足和正式制度制約的被迫結果。因此基于農民工主觀需求的住房研究就勢在必行，只有了解了農民工本身對住房的需求和期待，才能更好地指導城市農民工住房問題的解決。

(二)政策啟示

農民工對住房的需求已經從居住空間轉向了生活空間，并開始向家庭空間轉變過渡，需求層次也超越了遮風避雨的物理空間，對住房的舒適度、穩定性、獨立性甚至權屬都有了新的追求。針對目前農民工住房需求的轉變，基于農民工有限的市場能力和轉型后的住房期待，本文認為相關社會政策應該基于家庭化流動的特點，以家庭為單位，保障農民工的基本權益。具體來說：

應該繼續改革戶籍制度，逐步將社會保障政策從戶籍上剝離，以常住地而非戶籍所在地劃分社會保障歸屬地，從而保障農民工在流入地的基本權益。特別是要致力于改革現有的住房保障制度，將以農民工為代表的流動人口納入到城市的住房保障體系，繼續放寬農民工申請公租房的條件，逐步開放農民工申請廉租房的資格，為符合條件的農民工發放住房公積金和住房補貼。

持續疏通、規范市場途徑以滿足大部分農民工住房需求。既要持續調控住房市場，促進住房市場的健康發展，為農民工城市購房營造良好的市場環境；也要不斷規范租房市場，促進租房市場的規范發展，降低以租房解決住房需求的農民工居住流動性，保障農民工的租房的穩定性。

積極開拓多元主體共同協助的解決路徑，鼓勵有條件的地方政府、用工單位、房地產公司共同合作，開發農民工家庭公寓，積極發揮多元主體在解決農民工住房需求中的作用。

積極探索將農地流轉與解決農民工城市住房需求相聯系的路徑，以城市間的對口合作為主要方式，積極安置愿意將空閑農地進行流轉的農民工的居住，探索異地以地換房策略。