加快環境治理工程項目建設推進環境質量改善探析

徐光

根據全國生態環境保護規劃，至“十三五”末期，我國要實現環境質量的總體改善，正在擬定的“十四五”規劃提出要實現環境質量的顯著改善。2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，為我們積極應對挑戰、加快環境治理，建設生態文明和美麗中國指明了努力方向。

加快環境治理工程建設的必要性和緊迫性加快環境治理工程建設，是不斷改善環境質量的迫切需要

當前，遼寧省已全面打響污染防治攻堅戰，2019年攻堅任務取得明顯成效，但環境質量持續向好的基礎仍然比較脆弱，取得的成效主要還是依靠強力的環境監管等行政手段，與中央構建現代環境治理體系的目標還有差距。全省大氣、水環境質量雖有明顯改善，但是基礎仍然不牢，稍有懈怠就可能出現反復，仍處于“人努力、天幫忙”的階段，在水、氣、土、農村、海洋等環境建設方面，仍然存在著明顯的基礎設施建設短板。要實現環境質量穩定、持續改善，全省環境治理不僅要依靠環境執法、行政管理等手段，更離不開建設污染防治工程等硬措施、智能化的環境監管手段等治本之策。

加快環境治理工程建設，是實現經濟發展與生態環境保護雙贏的完美契合

受新冠疫情及國際環境變化的影響，我國經濟發展面臨的困難加大，2020年一季度國內生產總值下降6.8%。拉動經濟增長的投資、消費、出口“三駕馬車”中，出口明顯受阻，除與疫情用品相關的行業外，其他行業普遍受到不同程度的影響，且不是短期問題，而目前加大投資、拉動消費成為國家抵御經濟下行的重要支撐手段。因此，增加環境保護投資，加快供給側改革，促進環保消費升級，顯然成為拉動內需、推動經濟發展的重要組成部分，這也是習近平總書記提出做好“六穩”工作的重要內容，符合黨中央當前的一系列決策部署，符合“綠水青山就是金山銀山”的高質量發展理念。當前加快環境治理工程建設恰逢其時，生態環境建設正處于重要的戰略機遇期。

加快環境治理工程建設，能夠促進環保產業加速發展，有利于其成為拉動經濟增長的新引擎

環保產業是典型的政策驅動型產業，近幾年全國環保產業保持了年均超過15%的增速，2018年營業收入突破了1.5萬億元。根據行業抽樣調查，遼寧省環保產業2018年營業收入為448億元，發展增速與全國基本保持一致。但是，遼寧省環保產業總體規模較江蘇、浙江、廣東、山東、上海、北京等第一梯隊存在較大差距，也滯后于重慶、湖南、湖北等快速增長的第二梯隊，目前屬于第三梯隊，對經濟發展的貢獻率偏低，尚無A股上市企業。因此加快環境治理工程建設，帶動環保產業發展，可充分發揮其與制造業、服務業等相關產業的聯動效應，利用遼寧省已形成的制造業優勢，培育一個新興的主導產業，有利于調整產業結構，支撐遼寧經濟持續、跨越式發展。

加大環境保護的投資力度，是加快環境治理工程建設的當務之急

根據國際經驗，當環境保護投資占GDP 的比例達到1%～1.5%時，可以控制環境惡化的趨勢；當該比例達到2%～3%時，環境質量可有所改善。近10年，我國環境保護投資占GDP的比例波動較大，2018年度占比約為1.49%。遼寧省生態環境廳多年來對遼寧省環境保護的總投資情況進行了持續跟蹤統計，包括城市基礎設施建設、污染源治理、生態建設和環保系統能力建設投資4個方面，從2014年至2018年的5年分別為485億元、509億元、268億元、344億元、294億元，其中2018年占遼寧省GDP比例為1.14%；2019年全面打響污染防治攻堅戰后，預期環保投資將有所增加，目前數據尚在統計中。總體看，遼寧省環保投資低于全國的平均水平，處于可控制惡化趨勢的階段，也處于追趕先進省份的狀態。因此，持續加大環境保護投資，是加快改善環境質量的先決條件，也是加快遼寧省環境治理工程建設的當務之急。

以治理本領提升推進環境治理工作步伐進一步統一思想認識，是統籌推進生態環境治理工作的根本保障

2018年政府行政體制改革后，環境保護部門由專業部門轉變成為綜合協調部門。如何發揮好綜合協調作用，發揮好統一監管職責，處理、把控好經濟發展與生態環境保護的關系，是能否當好黨委、政府參謀和助手的首要問題。在當前經濟形勢下，生態環境部門承擔著生態環境的監督監測職責，應該是最熟悉生態環境問題的一個部門。尤其是在中央、省級環保督察發現問題的解決過程中，如企業超標排放、污水直排、生態破壞、風險隱患等，輕重緩急及治理優先次序等，在政府環境治理決策中，生態環境部門有重要話語權。因此，在環境治理時，生態環境部門應責無旁貸，做好頂層設計和統籌謀劃，制定針對性的實施方案。同時，近年來國家對生態環境保護工作高度重視，中央財政安排的生態環境治理對下轉移支付資金逐年增加，2019年達到550億元，按責權統一原則，由生態環境部門主導提出分配意見。如何爭取并使用好治理資金，發揮對各市、縣區財政及社會投入的引導功能，發揮“四兩撥千斤”的作用，需要我們加強學習，深入思考，不斷提升資金與項目的管理能力。此外，部分綜合類污染問題，水利、住建、農業等單個部門難以承擔解決的；跨地區、跨流域、跨環境要素的問題，單個治理項目難以解決的，必須開展協同治理的，生態環境部門應該在其中發揮主導作用，這就要求我們不斷提高治理運籌的組織能力、項目包裝的策劃能力、資金籌措等管理能力。如何盡快掌握以上治理方法及本領，也需要我們抓緊學習，這是考驗生態環境部門能否成為環境治理主力軍的通行證。

加快環境治理項目儲備，是爭取資金、做好環境治理工作的一項重要基礎性工作

遼寧省生態環境廳要求建立完備的項目儲備庫，作為構建現代化環境治理體系的一項重要標志。目前，遼寧省污染治理工程項目仍然存在著資金爭取渠道單一、部門協同作用欠缺、頂層設計不夠、項目儲備不足等問題，與生態環境建設的巨大需求之間存在著明顯差距。2020年4月，財政部、生態環境部等四部委印發了建立項目儲備庫制度的通知，又配套印發了項目儲備庫入庫指南，編制了儲備庫項目管理系統，徹底改變了按照因素法分配資金的歷史，未納入儲備庫的項目原則上不予支持，這是一次資金管理方式的重大轉變。為適應中央資金與項目管理模式的轉變，做好各類資金的爭取工作，作為生態環境部門，一是應盡快開展儲備庫建設統籌規劃，突出治理重點。緊密圍繞環保督察和“回頭看”反饋問題整改落實、堅決打贏污染防治攻堅戰重點工作，切實做好頂層設計，以問題為導向，傳導壓力，加快環境問題診斷，有針對性地超前謀劃儲備“十四五”項目，開展儲備庫項目申報培訓，因地制宜制定生態環境建設與保護方案，與發改、財政、水利、住建等部門積極溝通，統籌安排重大環保項目。同時要按照“補短板、強弱項”的原則，適當充實一些亟須的環境監測、監控、監管等能力建設項目。二是應做好項目儲備前期準備，動態管理，擇優排序。提前組織做好環境治理保護項目的可行性研究或項目設計批復、評審等前期準備工作，確保資金到位后項目能夠及時開工建設，避免資金閑置等問題，同時做好項目動態管理工作，定期補充、更新符合要求的項目，形成建成一批、淘汰一批、充實一批的良性循環機制。對入庫項目按照輕重緩急、擇優遴選的原則進行合理排序，將國家相關規劃和計劃、省委省政府決策部署中的重大環保工程項目優先納入儲備庫。三是應發揮政府主導作用，部門聯動，積極爭取各級、各類資金。應緊緊抓住中央財政設立東北振興專項轉移支付、新增中央投資等重大機遇，在做好前期準備和自身工作的基礎上，做到主動出擊，橫向與縱向密切溝通，通報信息，最大限度地取得上級部門的理解與支持。

多元共治積極探索創新環境治理模式

中央構建現代環境治理體系的指導意見中提出，堅持多方共治，明晰政府、企業、公眾等各類主體權責，暢通參與渠道，形成全社會共同推進環境治理的良好格局，為加快環境治理指明了方向。生態環境保護是全社會共同的責任，環境治理更需要持續發力，久久為功。

調動并充分發揮各類社會主體的作用

一是立足發揮政府多部門協同作用，圍繞全面補齊環境建設短板謀劃項目，多渠道籌措環境治理建設資金，摒棄部門利益，儲備庫項目與多部門實現信息互聯。同時，也不應僅限于爭取生態環境部門資金，還應包括爭取中央預算內投資、國債、地債等其他部門所管理的資金，形成資金合力，共同投入環境建設。環境部門應與發改、財政、住建、水利、自然資源、林業等部門建立工作聯動機制，聯合審查實施方案、規劃治理項目，確保有限資金用在刀刃上，發揮最大環境效益。換位思考，真誠主動與橫向部門溝通，最大程度地爭取理解與配合。二是發揮企業的主體作用，明晰企業在環境治理中的主體責任，及時指導、幫助企業解決自身存在的環境污染問題，消除其抵觸情緒，真心實意為其出主意、想辦法，將重大環境問題、環境隱患解決在萌芽階段。三是發揮科研院所、高校、環保企業的技術支撐作用。環境治理離不開科技創新及經濟可行的技術，如遼寧省從“十一五”到“十三五”期間開展的國家科技重大“水專項”研究工作，取得了一大批科研專利成果，鞍鋼、大連理工大學等單位的研究成果應用后創造了顯著的經濟與環境效益，可復制可推廣，應進一步引導部分先進適用成果加速轉化，以支撐打贏污染防治攻堅戰。

實施環境治理工程建設，積極探索新的環境管理模式

我國的環境治理工程建設管理模式經歷了4個階段：第一階段是改革開放初期，從無序管理到分散實施管理階段；第二階段是20世紀90年代，以工程總承包為主的項目管理模式，重建設、輕運營；第三階段是從2004年開始的銜接運營維護的建設運營一體化實施管理階段，但尚未將工程與實施的環境效果有效銜接；從2014年至今為以效果為導向的按效付費實施管理階段。按效付費的管理模式優勢明顯，但其實施的難點在于環境問題復雜性強、技術難度高、不同項目差異性大，項目管理模式設計難度大。目前，主要集中在綜合治理類的項目方面，如河道治理、黑臭水體、農村環境整治，其投資占生態環境PPP（政府和社會資本合作模式）類項目投資總額的57%。按效付費等PPP項目的實施，加快了我國環境治理進程，促進形成了生態環境多元共治的格局，特別是民營資本占比達到約50%，也同時取得了較好的社會經濟效益。遼寧省鞍山市在運糧河、南沙河重污染河流上，探索開展了按效付費管理模式，隨著項目不斷深入實施，有關經驗與問題亟須進一步總結凝練。

建立良性的多元投入機制，注重發揮市場在資源配置中的決定性作用

應進一步完善市場機制，規范、推廣政府和社會資本合作模式，建設誠信政府，繼續營造良好的營商環境，給予投資方長期穩定的政策及回報預期，以利于有效引導社會資本積極參與環境治理。對于環境治理工程建設，其他的資金投入渠道或投資模式，如政府投資基金、組建企業化運營的國企公司、政府信托、開發性金融，也應給予積極探索。