我國公共圖書館“逾期費”管理現狀及展望

鹿 賀

（山東省圖書館，山東 濟南250100）

文獻借閱是公共圖書館基礎業務之一。為了確保圖書館文獻流通有序以及讀者平等享有使用圖書的權利，公共圖書館均制定了文獻借閱管理辦法，其中都明確規范了文獻借閱時間，但在文獻歸還過程中逾期現象時常發生，這已經成為公共圖書館讀者日常投訴的焦點問題。特別是2011年財政部、文化部印發的《關于推進全國美術館公共圖書館文化館（站）免費開放工作的意見》、2018年1 月1 日實施的《中華人民共和國公共圖書館法》（下文簡稱《公共圖書館法》），很多條款都提及“免費”一詞，越來越多的讀者對公共圖書館“收費”越來越敏感。隨著人們維權意識的增強，一旦發生收費現象或不滿意的地方，讀者會據理力爭。但是逾期費屬于較小眾的違約收費項目，相關配套制度、規定都沒有詳細說明，執行中帶來很多問題，極易在讀者與圖書館之間產生分歧。公共圖書為社會、為讀者服務的初心始終沒有改變，如何能把這些分歧，通過科學化、人性化的方法進行紓解，是公共圖書館亟待解決的問題。筆者長期負責讀者咨詢、投訴工作，通過對相關政策法規的研讀，結合工作實際進行了細致調研并提出解決辦法，以期對我國公共圖書館逾期費管理提供一些借鑒。

1 我國圖書館逾期費研究現狀

筆者于2019 年11 月8 日在中國知網CNKI 以“逾期”并含“圖書館”，或“超期”并含“圖書館”為關鍵詞進行檢索，1980 年至今共有99 篇文章。每年發文量如圖1，橫坐標軸中1980年至2019年間，未標注年份的當年發文數量為0篇。

圖1 1980—2019年論文數量

篇名包含“罰款”一詞的共29 篇文章，其中有多篇發表在核心期刊上。通過分析可以看到很多研究文章對“逾期費”“罰款”概念理解是不清晰的。從論文發表的時間看，2011 年和2012 年發文量最高，這期間正是公共圖書館逐步實行免費開放的時間，逾期費現象問題開始凸顯。而2018 年《公共圖書館法》正式實施，法律中正式提及圖書超期事宜，工作中逾期費的問題依然很多，但這期間研究論文數量卻很少，不禁讓人聯想是問題已經解決了，還是研究者對此問題不關注了。筆者在近兩年的調研中發現，該問題在國內部分省級圖書館一線服務窗口依然突出，而此問題牽扯財務、稅務、物價等多方面政策影響，給圖書館專業的研究者帶來了很多理論研究的難題。

2 逾期費概念

逾期費是因讀者借閱圖書時間超過雙方約定期限而產生的違約費用，也就是常說的違約金。是讀者因自己違反合同約定而承擔的一種民事責任。逾期費的主要作用是對讀者逾期還書的提醒和懲戒，在國外圖書館，收取逾期費也是普遍存在的現象。

在工作和研究中，不同單位、個人對逾期費的叫法各不相同，超期罰款、滯納金、違約金等概念混淆使用。概念的混淆極易引起逾期費問題的爭議。公共圖書館的單位性質和目前法律條款均沒有授予公共圖書館行政處罰的權利，所以圖書超期費用不能稱為“罰款”。滯納金是指行政機關對不按期限履行金錢給付義務的相對人，課以新的金錢給付義務的方法，目的是促使其盡快履行義務，屬于行政強制執行中執法的一種具體形式。逾期費即因違約而產生的費用，違約概念的明確，無論在日常管理還是在理論研究中，都為其提供了重要的保障。

3 當前我國省級公共圖書館逾期費管理現狀

筆者通過問卷調查和電話訪談的形式，對全國部分省級公共圖書館進行了調查，得到的結果和筆者所在單位情況類似，逾期費問題已經成為公共圖書館借閱工作中最頻發的糾紛，也是最難以管理的環節。

表1 部分省級公共圖書館逾期費收取現狀

3.1 圖書逾期后管理情況

圖書超期后，我國省級公共圖書館大多數收取逾期費，并暫停借閱服務，直至逾期費交納成功或者圖書歸還后，方可再次借閱圖書。目前有內蒙古、南京、浙江、山東、河南5 家省級公共圖書館取消了逾期費收取，采取文獻逾期后暫停借閱的方式。其中浙江圖書館采用與芝麻信用合作的方式，借助信用平臺更好地對違約行為進行約束。山東省圖書館與山東省信用管理中心合作，對違約情況進行管理。內蒙古、南京、河南省級館沒有額外約束。其他省級館均采用收取逾期費的形式進行管理，如每冊每天0.1 元-0.2 元，最高上限為10-30元/冊等。

很多省級圖書館為了鼓勵讀者盡快還書，會在一些特殊節點，如全民讀書月、圖書館服務宣傳周及法定節假日等時節對逾期行為進行豁免，鼓勵圖書回館。但這也成了部分讀者逃避逾期費的一種方式，對如約借還書的讀者、對圖書流通率都帶來很多負面影響。

3.2 圖書逾期的原因

3.2.1 新設備的使用不熟練造成圖書逾期。目前，RFID 自助借還書設備廣泛應用于省級公共圖書館，無感式借閱也在推進中。新技術的使用極大地方便了讀者借閱，但在借還書時如操作不當，也可能會出現逾期的現象，如讀者自助借書后沒有退出登錄界面，后面讀者誤借到前面讀者卡上；或者前后讀者太近，自助機器把前后讀者數據同時讀取。但凡逾期出現，均在一個月后才會發現，追溯原因非常困難。

3.2.2 讀者對借閱規則不熟悉。如有的圖書館續借期以續借操作當天起延長一個月還書，有的圖書館以首次借書時間為起點延長至兩個月。如濟南泉城圖書館聯盟項目，成員館之間可以憑各館讀者證交互借閱，但借還時間、借閱規則的不同，容易引起逾期。

3.2.3 因讀者個人原因忘記歸還。傳統人工借閱時，工作人員一般會提示還書時間。自助服務借書卻缺少催還提醒，雖然很多館有微信服務號和手機短信的提示功能，但在各館單一公眾號運營管理的趨勢下，各館更多地保留了訂閱號，服務號提示圖書到期的功能將逐漸退出。

3.3 逾期費收取過程中最容易產生分歧因素

逾期費收取之所以會成為公共圖書館讀者服務工作中易引起爭議、引發投訴的問題，最主要的原因是由于對相關政策的理解差異和配套制度的不完善造成。讀者提出的質疑主要有：公共圖書館能不能收逾期費？收費標準合法嗎？逾期費為什么不能開發票？筆者結合工作經歷，將這些問題進行細致紓解。

3.3.1 公共圖書館是否可以收取逾期費

公共圖書館是否可以收取逾期費，在《公共圖書館法》出臺以前是存在爭議的，之前各地在逾期費收取上基本是按照當地出臺的公共圖書館管理辦法或條例實施，而且大多數是2000 年以前制定的，辦法的嚴謹性和準確性并不規范。2018年1月1 日實施的《公共圖書館法》是由全國人大常委會通過的，這是黨的十九大之后通過的第一部文化方面的法律，對促進公共圖書館事業的發展具有重要意義。《公共圖書館法》第五十三條明確規定：“損壞公共圖書館的文獻信息、設施設備或者未按照規定時限歸還所借文獻信息，造成財產損失或者其他損害的，依法承擔民事責任[1]。”法律中明確指出了讀者未按照規定時限歸還所借文獻信息，造成損害的，構成民事違約責任。違約責任是指合同當事人一方不履行合同義務或履行合同義務不符合合同約定所承擔的民事責任[2]。從法律層面理解，圖書館可以收取逾期費，但在表1 統計中發現很多館開始暫停收取。主要原因有以下3點。

（1）目前，絕大多數省級公共圖書館均屬于全額撥款的事業單位，其資金來源于政府撥款，對額外收入的管理和使用屬于財務審計的重點。逾期費在實際工作中存在可以人工減免的現象，如圖書館特殊時間內歸還圖書，遇到激烈爭執或難以查清問題原因的情況，可以找領導簽字減免，這些情況出現就會存在管理的風險點，審計會嚴查這筆款項的管理和使用。所以在逐漸嚴格的審計環境下，各館的壓力在逐漸增加。表1中暫停收取逾期費的省級館，均感受到來自審計工作和讀者投訴量增加的壓力。

（2）國內公共圖書館收取的逾期費金額占政府撥款金額非常小，即使是在以前公共圖書館差額撥款的時代，該項費用對單位財務收支影響也很小。

（3）國外圖書館暫停逾期費的經驗證明了隨著人民綜合素質的提升，逾期費的減免并沒有出現大量讀者不還書的現象，反而很多館的還書量都增加了，同時增進了圖書館與讀者之間的關系。如：澳大利亞的新南威爾士州穆雷地區圖書館取消圖書逾期費之后的逾期圖書返還率從不到10%上升到30%，取得了不錯的效果[3]。悉尼圖書館在2016年7月到2017年2月嘗試了取消圖書逾期費，在這期間逾期圖書返回率是以往的12倍，約占圖書館圖書總數的16.39%。美國也有許多圖書館取消了讀者的圖書逾期費，如芝加哥圖書館、納什維爾公共圖書館、鹽湖城公共圖書館、哥倫布圖書館、哈佛大學圖書館等。他們認為圖書逾期收費的措施與更好地為讀者服務的理念相悖，并且不想因為數額不多的逾期費與讀者產生不愉快的關系[4]。

3.3.2 逾期費的收取標準物價部門是否備案

一提及收費問題，人們習慣于想到物價管理部門。圖書館在收取逾期費時，經常有讀者追問該收費項目是否經過物價部門的批準？正是對“收費”政策的不熟悉，使工作人員和讀者各執一詞，事情無法順利解決。

隨著國家的全面發展、社會的不斷進步，物價部門的角色也發生了重大轉變，物價局已經退出歷史舞臺，部分職能已經轉入各級發展改革委員會。而國家發展和改革委員會職能配置中已經明確說明要把主要精力轉到管宏觀、謀全局、抓大事上來，進一步減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度地減少政府對市場資源的直接配置。負責修訂調減政府定價目錄，健全反映市場供求的定價機制[5]。

省級發展改革委員會負責擬定全省實行政府指導價、政府定價的商品和服務價格的定價目錄；按照定價目錄規定的定價權限和具體適用范圍，會同有關部門制定和調整全省政府指導價、政府定價。主要包含電力、燃氣、供排水、供熱、供電等關系民生的重要行業。而圖書逾期費不在其定價范圍。

3.3.3 文獻逾期費收取后是否可以開具發票

隨著人們納稅意識的提升，很多讀者在繳納逾期費后習慣性地要求圖書館提供發票。通過表1 可以看到，多數公共圖書館無法提供發票，因此讀者以偷稅漏稅、收據不正規等錯誤觀點進行爭執，引發逾期費收費合理性的爭執。是否可以開取增值稅發票成了困擾業內的一大難題。

事業單位常用票據有4 種：一是增值稅發票；二是行政事業性往來收據；三是財政非稅收入專用票據；四是普通收據。

根據中華人民共和國發票管理辦法第十九條規定“銷售商品、提供服務以及從事其他經營活動的單位和個人，對外發生經營業務收取款項，收款方應當向付款方開具發票；特殊情況下，由付款方向收款方開具發票[6]。”根據《中華人民共和國增值稅暫行條例》第一條規定：“在中華人民共和國境內銷售貨物或者加工、修理修配勞務（以下簡稱勞務），銷售服務、無形資產、不動產以及進口貨物的單位和個人，為增值稅的納稅人，應當依照本條例繳納增值稅[7]。”增值稅是對商品生產、流通、勞務服務中多個環節的新增價值或商品的附加值征收的一種流轉稅。逾期費屬于違約費用，雙方并未發生交易行為，且該違約金不屬于價外費用，所以不適合開發票。而現存一些場館可以提供發票的，更多的是對原有收費制度的一種延續，如將館內讀者服務收費項目整體計入納稅范圍，通過集中購買小額定額發票的形式應用于工作當中。但隨著電子發票的普及和增值稅管理的嚴格，也許這種票面低至一兩角的小額定額發票的使用空間越來越小。

財政部關于印發《行政事業單位資金往來結算票據使用管理暫行辦法》的通知（財綜[2010]1號）第七、八條規定[8]，財政部關于印發《政府非稅收入管理辦法》的通知（財稅[2016]33 號）[9]中均有明確的使用范圍，圖書逾期費不在其中，也不能開具。筆者也向稅務部門、撥打國稅12366電話進行咨詢核實，均得到回復為逾期費不屬于增值稅征稅范圍。

綜上所述，圖書館最合規的方式是向讀者提供普通收據，但很多讀者誤認為收據不具有法律效益。正是很多人對增值稅發票概念的不熟悉，對圖書館財務制度的不了解，使讀者對圖書館僅提供逾期費收據產生了誤解。在多數圖書館中，只要是費用計入單位收入項目的，出于納稅系統和管理的需要，不管讀者是否索要收據、發票，圖書館總賬上都會定期給財務收入開取總的發票，以免有偷稅漏稅的嫌疑。

4 逾期費管理展望

目前國內省級公共圖書館資金經費保障較為充足，不存在為了收逾期費而與讀者站在對立面的情況，也不存在為了創收而想盡辦法收取逾期費的現象。一次幾角錢、幾元錢的逾期費在目前物價水平下可謂占比很小，從資金數額來說讀者支付壓力不大，更多地是因為對一些政策、雙方權益不熟悉等原因而引發讀者與圖書館之間的爭論。當我們理清問題所在，大力提升服務水平，必將化解這一長期困擾公共圖書館服務的難題。

4.1 做好收費標準、收費依據的公示

很多時候讀者對逾期費概念不清楚，主要原因是沒有了解相關規定。大多數讀者到館辦證時不會仔細閱讀辦證須知，為了盡快拿到讀者證去借書，都是選擇性地跳過一些介紹，從而導致后期借書超期。為了讓廣大讀者能夠更好地了解收費依據和收費標準，公共圖書館應該做好相關制度公示，特別是網站、自助借書機、文獻借閱部門顯眼處，用簡短、明確的提示語告知讀者，使廣大讀者能及時了解相關信息。

4.2 提供更加人性化的服務，降低圖書逾期概率

圖書館可以通過技術升級，提供更人性化的服務，如自助借還書機器操作完成后提供機打憑條，提示還書時間；使用本館微信號、手機App、手機短信等途徑，在讀者所借圖書即將到期前溫馨提醒還書，從而減少讀者因忙碌等原因造成的圖書逾期情況發生。

4.3 提供移動支付通道

在繳納逾期費的場景中，很多讀者對違約事實及繳納違約金表示接受，但是因為有時逾期費金額較小并只接收現金的事實提出質疑，產生反感。在國內移動支付普及的情況下，這種情況確實影響公共圖書館形象。在表1 中可見很多省級館沒有開通移動支付通道，經過調研最大困擾是全額事業單位對公賬戶且為零余額賬戶，不能綁定移動支付平臺，這個問題困擾了很多單位。有些館用個人賬戶開通微信或支付寶等賬戶收款，這種現象不符合財務規定。目前山東省圖書館開通對公賬戶下掛子賬戶的功能，通過下掛子賬戶與移動支付平臺對接，實現了正規的移動支付。

4.4 引入征信系統

文獻逾期行為屬于違約行為，通過將讀者在圖書館的行為與征信系統對接，可以更好地促進讀者遵守圖書館規章制度，按時按規履行合同義務。目前業內較為常用的方式是引入芝麻信用，因為支付寶的市場份額較大，加上支付寶一些創新性成果的應用，在很多圖書館得到了推廣。以商業模式為主導的第三方公司有著效率高、創新性強的優勢，但讀者逾期后，該費用由第三方公司先行墊付給圖書館，第三方公司再與客戶進行結算，在結算過程中有時會給人一種強制扣費、不容分辯的強硬感受，增加了一些負面影響。上海圖書館采取與政府征信系統對接，逾期費由圖書館收取，但對一些多次催還而讀者不理睬的違約行為，將進行匯總整理上報征信系統。這種有禮有節、先禮后兵的方式，更具人性化。

征信系統也是一把雙刃劍，公共圖書館要注意引導和正確使用征信管理，不能用征信威脅讀者，而應該鼓勵信用好的讀者享受更多、更好的服務，如信用好的讀者在同等條件下文獻借閱冊數可以提升，可優先預約圖書館特色場館的使用，還可以優先到圖書館參加社會實踐、志愿服務等工作。讓讀者自發地養成守信、重信的好習慣，無形之中摒棄違約習慣。

4.5 借助新技術，破解圖書逾期帶來的文獻流通阻礙

隨著國家對公共圖書館事業的支持，圖書館經費保障有力，目前各地開展了很多更具人性化的選書方案，如你選書我買單、信閱借等活動，可以滿足更多讀者需求，緩解因圖書逾期不還導致讀者借不到書的現象。

5 結語

公共圖書館作為重要的文化傳播基地，在做好文化傳播的同時，也擔負著維護社會穩定團結的責任。圖書逾期費的減免給圖書館帶來很多新的變化，減少了讀者負擔，改善了讀者與圖書館之間的關系，讀者滿意度顯著提升，員工精神壓力減少。當然我國公共圖書館發展水平不一，財政支持力度、讀者素質等均存在差異，公共圖書館應根據工作實際，制定更為行之有效的管理辦法，以提高服務質量，提升服務效能。