試論國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題與對(duì)策

劉艷華

摘要：土地資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，我國(guó)幅員遼闊且人口眾多，因而在利用土地資源時(shí)需要做好相關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃。然而國(guó)土空間規(guī)劃是一項(xiàng)涉及內(nèi)容較多，且比較復(fù)雜的工作，在具體實(shí)施中存在諸多問(wèn)題，如何發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取相應(yīng)措施進(jìn)行處理是亟待我們?nèi)プ龅墓ぷ鳌１疚膶⒕托聲r(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃工作中的問(wèn)題以及應(yīng)對(duì)進(jìn)行分析探究。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;問(wèn)題及對(duì)策

科學(xué)合理地對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，最大程度發(fā)揮國(guó)土空間的作用，更好地建設(shè)國(guó)家是每個(gè)國(guó)家開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的目標(biāo)和要求。然而我國(guó)國(guó)土規(guī)劃工作涉及眾多內(nèi)容，且眾多內(nèi)容之間關(guān)系復(fù)雜，由于多方面因素的發(fā)展，國(guó)土空間規(guī)劃仍存在諸多問(wèn)題，現(xiàn)有的法規(guī)并不能滿足當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃工作的要求，影響國(guó)土空間規(guī)劃工作順利、有效地開(kāi)展，加之城鎮(zhèn)化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等重大戰(zhàn)略的推進(jìn)和深化，我們有必要對(duì)解決新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃中存在的問(wèn)題，確保國(guó)土空間規(guī)劃工作良好地開(kāi)展，不斷優(yōu)化國(guó)土空間格局，更大程度發(fā)揮國(guó)土空間的效用。

一、國(guó)土空間規(guī)劃概述

1、國(guó)土規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃

國(guó)土規(guī)劃是以國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)為方向，結(jié)合規(guī)劃區(qū)域社會(huì)、自然、經(jīng)濟(jì)以及科技水平，對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用一級(jí)保護(hù)的兼顧部分與整體的綜合性戰(zhàn)略部署，是對(duì)國(guó)土建設(shè)活動(dòng)的綜合性空間布局。國(guó)土空間是復(fù)合型系統(tǒng)，它不僅包括資源和環(huán)境，還包括經(jīng)濟(jì)和人口，而國(guó)土空間規(guī)劃就是綜合整治環(huán)境、綜合開(kāi)發(fā)利用資源以及總體建設(shè)布局等極具指導(dǎo)意義的規(guī)劃。

2、國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展歷程

國(guó)土空間發(fā)展按照時(shí)間和發(fā)展特點(diǎn)分為四個(gè)階段：①建國(guó)初期，政府組織開(kāi)展了對(duì)我國(guó)自然資源較大規(guī)模的考察工作，形成對(duì)國(guó)土資源的初步了解;②上世紀(jì)七八十年達(dá)國(guó)內(nèi)科學(xué)界和相關(guān)主管部門(mén)認(rèn)識(shí)到合理、科學(xué)開(kāi)發(fā)利用國(guó)土資源的重要性，并且先后對(duì)國(guó)土資源實(shí)施了全國(guó)性、全面性的調(diào)查和規(guī)劃，同時(shí)老一輩地理學(xué)家逐步對(duì)國(guó)土空間內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)，隨后國(guó)家制定相關(guān)法律法規(guī);③本世紀(jì)初國(guó)家先后下發(fā)了國(guó)土資源和國(guó)土空間的相關(guān)書(shū)面性文件，開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)工作，之后國(guó)土規(guī)劃從計(jì)劃型逐漸向引型轉(zhuǎn)變，從注重資源開(kāi)發(fā)到可持續(xù)發(fā)展，從單一發(fā)展經(jīng)濟(jì)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、人口協(xié)調(diào)發(fā)展，格局從產(chǎn)業(yè)向地區(qū)布局發(fā)展;④近年來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃工作立足區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展分層次分主次制定不同的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，兼顧國(guó)土空間規(guī)劃的整體性、綜合性和戰(zhàn)略性特點(diǎn)，確立未來(lái)國(guó)土規(guī)劃的主要任務(wù)。

二、新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題

1、各類(lèi)型規(guī)劃職能分工不明確

我國(guó)國(guó)土規(guī)劃類(lèi)型較多，達(dá)到數(shù)十個(gè)，然而各種規(guī)劃之間缺乏一個(gè)有效的上層空間規(guī)劃來(lái)明確劃分各下層規(guī)劃之間的職能和權(quán)限范圍。同時(shí)各類(lèi)型規(guī)范之間各自為何只能，沒(méi)有很好地進(jìn)行綜合性管理，規(guī)劃與規(guī)劃之間不能很好地協(xié)調(diào)。

2、規(guī)劃各層級(jí)功能執(zhí)行存在交叉

隨著規(guī)劃工作的推進(jìn)，規(guī)劃的層級(jí)也在增多，各層級(jí)規(guī)劃間的特色可能就不能明晰體現(xiàn)，而且各規(guī)劃間的重復(fù)現(xiàn)象也會(huì)增多，這樣會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃上下級(jí)之間的約束性和指導(dǎo)性降低。同時(shí)總規(guī)劃隨著逐漸往下的分解，加之各規(guī)劃之間存在諸多交叉功能，一定程度削弱上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃的控制性和約束性。

3、相關(guān)規(guī)劃?rùn)C(jī)制有待完善

隨著我國(guó)法制建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)土空間規(guī)劃的法律法規(guī)制定也有一定成績(jī)，然而在發(fā)展方面仍然相對(duì)滯后。首先，國(guó)土空間規(guī)劃體制過(guò)度依賴(lài)中央政府，并沒(méi)有充分發(fā)揮各層級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)在體制規(guī)范完善中的作用;其次，我國(guó)當(dāng)前大多數(shù)規(guī)劃基本上都是編制、實(shí)施與監(jiān)督三者結(jié)合的開(kāi)展模式，需要進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與度;再次，我國(guó)各層級(jí)規(guī)劃雖然也有相關(guān)的法律基礎(chǔ)，然而法律法規(guī)與層級(jí)規(guī)劃之間存在不配套或可行性不高的問(wèn)題，法律法規(guī)相對(duì)寬泛，因而規(guī)劃的法律法規(guī)制定還有待加強(qiáng)。

三、新時(shí)期推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃工作的對(duì)策

1、完善國(guó)土空間規(guī)劃體系

（1）各層管理銜接

①?lài)?guó)家和省級(jí)規(guī)劃需車(chē)總整體性、綜合性和戰(zhàn)略性，給下級(jí)以引導(dǎo)性和指示性，尤其是戰(zhàn)略、目標(biāo)以及原則性問(wèn)題;②地市級(jí)規(guī)劃側(cè)重就要結(jié)合國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃的戰(zhàn)略、目標(biāo)及原則，結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)，制定出符合地市情況且具有地區(qū)特色且符合城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃，同時(shí)進(jìn)行上下級(jí)協(xié)調(diào)與溝通;③縣鄉(xiāng)一級(jí)規(guī)劃需以操作性為核心的，確保落實(shí)國(guó)家和中央精神。

（2）規(guī)劃層級(jí)間協(xié)調(diào)

規(guī)劃各層級(jí)間的協(xié)調(diào)以及同級(jí)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)都應(yīng)以國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的規(guī)劃從屬層級(jí)關(guān)系為準(zhǔn)，需要做到層次分明，職能明確，且應(yīng)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)開(kāi)展而不是各行其是，以免削弱規(guī)劃的執(zhí)行力。需要注意的是，主干規(guī)劃應(yīng)是作為其他層級(jí)規(guī)劃制定的基礎(chǔ)，對(duì)其他層級(jí)規(guī)劃應(yīng)具有指導(dǎo)性和約束性，統(tǒng)領(lǐng)其他層級(jí)規(guī)劃。

2、強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)

具體來(lái)說(shuō)有三點(diǎn)：①加強(qiáng)落后區(qū)域發(fā)展，進(jìn)一步縮小差距;②以重點(diǎn)區(qū)域?yàn)榈浞稁?dòng)周邊區(qū)域發(fā)展，從而提高整體區(qū)域發(fā)展;③不斷推進(jìn)公共服務(wù)和公益性基礎(chǔ)建設(shè);④針對(duì)特色地區(qū)，如資源型地區(qū)應(yīng)結(jié)合地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)，給予相應(yīng)政策扶持。

3、不斷推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃法律法規(guī)建設(shè)

國(guó)土空間法律體系的建立有助于從法律上保障國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施，首先強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的主干法律，以引領(lǐng)全局，同時(shí)也能給其他層級(jí)規(guī)劃法律法規(guī)的制定明確方向和準(zhǔn)則;其次，省市級(jí)注意發(fā)揮各層級(jí)規(guī)劃法律法規(guī)的效力，強(qiáng)化其地位，杜絕一切突破規(guī)劃違法使用國(guó)土空間資源的行為。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃的綜合性和復(fù)雜性，決定了國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立和完善是需要不斷順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行革新，需要時(shí)間來(lái)發(fā)展的。只有不斷推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系的完善，確保其時(shí)效性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性，統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃全局，才能切實(shí)發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的巨大作用。

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