城市地下綜合管廊PPP項目VFM定量評價模型構建

李國昌，郝詩春

（安徽建筑大學經濟管理學院，合肥230601）

有關研究指出，2020年我國城鎮化率將達到63%，未來城鎮化持續發展的態勢將不會改變，伴隨而來的是地下管線老化、滯后問題日漸凸顯，地下管線的治理刻不容緩。2019年12月，住房和城鄉建設部、工業和信息化部、國家廣播電視總局、國家能源局《關于進一步加強城市地下管線建設管理有關工作的通知》中提出的七項措施[1]，強調提高城市地下空間布局合理化水平和利用率。但是其建造成本高，回收期長，風險大，僅依靠政府財政支持無法滿足建造綜合管廊資金需求，因此需要引入社會資本。雖然PPP的推廣一定程度上緩解了政府的財政壓力和公共服務產品上的缺陷，但從近幾年PPP項目暴露出來的問題可以看出，我國PPP項目仍然存在大量問題有待解決。解決PPP發展出現問題的政策相繼出臺，PPP的健康發展成為業界最為關注的問題。歷史數據表明，如果僅把PPP模式看作是緩解政府財政壓力去盲目推廣而不強調物有所值，最終使PPP項目失敗的概率增加[2]，所以項目成敗的關鍵在于是否使用物有所值（VFM）評價。2015年12月，財政部頒布《PPP物有所值評價指南（試行）》的文件中規定通過VFM評價是采用PPP模式基礎建設的前提[3]。

1 綜合管廊項目物有所值研究綜述

1.1 VFM基本內涵

對PPP模式下的VFM概念，目前在學術界還沒有統一的定義，英國財政部認為質量和成本的最佳組合即為VFM的概念，新西蘭將其定義為在綜合考慮總成本和利益下，最大化地利用資源[4]。

由于PPP模式并不適用于所有項目，所以政府在審批PPP項目之前，需要對該項目進行VFM評價。缺少VFM評價，可能會造成資源的浪費或運營難以維持，難以保證項目節約成本和更好的服務。因此，VFM評價是PPP項目節約成本的工具。VFM評價法有定性分析和定量分析，如表1所示。文章主要研究定量分析，基本思想是將政府投資采購模式所需支付的費用和PPP模式下政府所需支付的費用作比較，選擇支付費用小的模式。定量分析也是國內外學者關注的熱點，但將VFM定量評價應用到實際案例中驗證其可行性和可操性還有待深入研究和探討。文章細化城市地下管廊初始成本各部分的計算方式并結合實際案例進行驗證。

1.2 VFM評價法研究現狀

VFM評價體系是目前國內外評價是否采用PPP項目的重要手段，但它的可信度也一直是學者們爭議的焦點。英國最早將VFM概念引入判斷PPP項目可行性評估中，法國、德國、日本等國家并不斷完善VFM評價機制。Jeans認為VFM要與經濟、效率、效益相結合才可以確定項目的可行性[5]。Jeong等以美國公路PPP項目VFM評價為研究對象，得出不同的采購管理機制對PSC的指標選擇不同，折現率雖然在理論中有廣泛的爭議但是在實踐中確很相似[6]。Shunso對現有的VFM評價進行研究，對政府、公共部門和私人機構三方利益進行重新分配，并在VFM評價中首次引入影子PPP報價的概念[7]。Andrew對PFI/PF2模式（英國私有化基礎設施和公共服務平臺采購模式）進行深入研究，對折現法的選取、投資收益率、風險分配和稅費等VFM定量評價關鍵因素進行系統性分析[8]。Takim等詳細對比了幾個物有所值發展較成熟國家PSC值，完善改進PSC值各個組成部分，為PSC值的計算模型打下基礎[9]。國內學者李佳嶸等結合國外VFM發展成熟的國家為我國PPP項目前期決策體系提供建議和參考[10]。程峰等從研究方法上比較VFM定量評價和政府投資項目的區別與聯系，得出在進行VFM定量評價時可以借鑒國民經濟評價的費用-效益識別原則，使得PPP項目中的PSC更加準確[11]。袁競峰等設計了一套符合我國國情的評估方法，通過案例驗證發現PSC中各項值的計算都是基于一定的假設，受外界影響較大[12]。從以上綜述可以看出國外學者致力于研究影響PSC的因素以便更合理的計算PSC。國內學者主要基于國外的研究結合我國國情設計一套評價體系。

表1 VFM概念表

2 地下綜合管廊VFM定量評價模型的構建

2.1 VFM定量評價假設及框架

根據上文描述的VFM基本內涵得知，假設在兩種模式產出績效相同的前提下，將PPP值與公共部門比較值（PSC值）進行比較，計算出VFM量值[13]。如圖1所示，其中PSC值公式如下：

當VFM＞0，即PPP模式下政府所支付的費用少，可以節約成本，符合物有所值定義，應該采用PPP模式。反之，VFM＜0時，應該采用政府傳統采購模式。總之，VFM計算值是判斷一個項目是否應該引入PPP模式的前提，也是為政府選擇何種模式提供參考，由此可以得出如圖2所示定量評價框架圖。

圖1 PPP項目VFM定量評價圖

圖2 城市綜合管廊PPP項目定量評價的框架圖

表2 初始PSC值構成要素表

2.2.1 確定初始PSC（PSCo）值

初始PSC值是由建設成本、運維成本和第三方收入等成本的凈現值之和構成，其值種類繁多且復雜，需對其進行分類和整理，具體如表2所示。

2.2.2 競爭性中立調整值

競爭性中立調整值，即政府部門相對于社會部門的優勢，包括土地費、行政審批費和有關稅費，且這部分占很大的比重，二者的公平地位和可對比性，在計算PSC值的時候需要考慮。

2.2.3 項目全部風險承擔成本

項目全部風險承擔成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險承擔成本。前者指政府將一部分風險轉移給社會部門，后者是政策法規類的風險，政府必須承擔的風險值。由于地下綜合管廊投資高，施工工藝復雜，技術難題多，施工周期和投資資金回收期都較長，故風險成本的估算是關鍵環節。

2.2.4 確定地下綜合管廊PPP值

地下綜合管廊PPP值計算方法主要分為兩種，一是參照私人企業的投標報價，即影子PPP報價值，主要由投資成本、運維成本、政府保留風險承擔成本及其他成本構成。二是實際報價下的PPP值，通過分項工程投資估算法來計算，此估算法適用于項目進入到采購執行階段后。我國大多數學者采用第一種方法計算PPP值，但其計算方法并不適合所有階段項目，只有項目在識別階段時才有意義，當項目進行到采購執行階段時就需要第二種計算方法。

2.2.5 分項工程投資指標構成

2018年8月，住建部編制的《城市地下綜合管廊工程投資估算指標》，為地下綜合管廊建設工程投資估算編制提供參考依據，是項目決策階段評價投資可行性、分析投資效益的主要經濟指標[14]。分析工程投資指標估算指將已建和待建項目根據類別分為若干相同選項，指標又分為綜合指標和分項指標，綜合指標用于可行性研究階段，分項指標用于估算某一標段和特殊段費用，具體指標分類見表3。

3 案例應用與分析

廈門翔安新機場地下綜合管廊PPP項目建設總長度19.9 km，總投資為25.62億元。該項目采用BOT模式運作，政府部門出資0.3億元，占股10%；社會投資部門出資2.7億元，占股90%，設專項補助金3.7億元，建設期4年（含分段運營期2年）和全線運營期16年。

表3 造價指標計算程序表

3.1 VFM計算過程

3.1.1 地下綜合管廊初始PSC值（PSCo）

1）建設成本。根據表2和《城市綜合管廊工程投資估算指標》計算得出本項目總投資256 206萬元，建設期利息為16 229.2萬元（采用混合支付情況下的建設期利息計算方式），貸款利率取4.75%，還款年限20年。折現率參考近幾年的基準收益率和通貨膨脹率取4.5%。假設自項目建設期開始后2年進入分段分期運營，建設期每年支出占總投入成本比例為30%，30%，20%，20%。因此，本項目建設成本凈現值為

C1=76861/(1+4.5%)1+76861(1+4.5%)2+51241/(1+4.5%)3+51241/(1+4.5%)4=231038.96萬元。

2）運維費用。在PPP項目中，由于項目周期長，且當管溝內敷設的管線較少時，運營維護費用占整個項目成本的很大比例，對整個項目的成本核算至關重要。運營維護費用即項目生命周期內人、材、機等運營維護費用，可以用如下公式表示:

式中，A2為年運營維護費用（萬元/km）；L為項目總長（km）；r為基準收益率；t為計息次數。其中基準率參考廈門市地下管廊招標文件取8%，年運營維護費平均為83萬元/km[15]，故運營維護費為16 335.31萬元。

3）第三方收入。PPP項目中第三方收入是服務對象在接受服務時亦要支付的服務費即入廊費和日常維護費。參考2018年7月廈門市入廊費和日常維護費使用參考標準（見表4），入廊費和日常維護費共1 920萬元，折現后凈現值總額為796.68萬元。

故PSCo=231 038.96+16 335.31-796.68=246 577.59萬元。

表4 2016-2035年廈門市入廊費和日常維護費

3.1.2 競爭性中立費用調整值B

競爭性中立費用調整值主要指土地稅、印花稅等各種稅費。由于政府部門在簽訂合同時賦予社會部門特殊經營權利，且我國的PPP模式尚未發展成熟，所以只計算印花稅，取合同價款的萬分之五，為104.79萬元。

3.1.3 項目全部風險承擔成本W

項目自留風險承擔成本PPP中LCC值相差不大，可以不用計算。可轉移風險參考國內外標準取8%，為16 766.2萬元。所以PSC=PSC0+B+W=263 448.59萬元。

3.2 PPP值的計算

影子PPP報價值（PPPa）包括政府前期的投資成本0.3億元，建設期內政府可行性缺口補貼3.7億元，政府20年共投入8.032 4億元政府自留風險承擔成本。由于廈門翔安新機場片區已落成故更適合用分項工程估算法計算PPP值（PPPb），將城市地下綜合管廊項目分為管廊結構工程、進入管廊專業管線工程（電力、通信、燃氣、熱力）和管廊其他工程三項。由于廈門翔安機場跨海段海底土質復雜，不可預見因素多，對造價影響較大，所以土質問題是不可避免的因素。土質修正系數用Ks表示，普通土質取1，地下水較多取1.05，地下沙較多取1.04，當土質較為復雜時取綜合值[16]。

式中，PJO-管廊本體工程費用；PJP-管廊專業管線工程費用；OPJ-管廊其他工程費用；Ks-土質修正系數；其中分項工程費用投資估算法I=L×K；I-管廊分項工程投資額/萬元；L-管廊工程管線長度/km。

最終計算得出PPPb值為10.79億元，政府保留風險值與PSC值一樣，不用計算。

由于分項過程投資估算法在計算PPP值時考慮的影響因素更多也更加的全面，因此得出值更高也更加接近實際值。

3.3 VFM計算結果

VFM=PSC-PPPb=263 448.59-107 900=155 548.59萬元＞0。

通過以上計算驗證了廈門翔安新機場地下綜合管廊PPP項目實現了物有所值，相比傳統模式下政府采購更具經濟性。雖然PPPb是基于一定的假設的但是，具有一定的參考價值。最后，文章并沒有考慮其他因素對VFM的影響，缺少對利率、經濟周期和輔助政策等因素的考慮，這些都會對VFM產生影響[17]。

4 結論

文章采用定量的方法判斷PPP項目的可行性，有完整的計算程序和步驟，直觀、有理可循，為政府在采購初期提供了參考，在項目識別階段和采購執行階段分別給出PPP值的計算方法，并引入實例驗證了構建的定量模型。目前我國研究多為構建定量評價框架，但在具體細化各個部分參數構成，包括折現率、基準收益率的選取、工程風險分析等有待進一步研究。