我國銀行業(yè)反壟斷規(guī)制路徑探析

鐘佳

[摘 要]為保障我國銀行業(yè)的市場競爭，完善我國銀行業(yè)反壟斷規(guī)制路徑，應(yīng)將反壟斷法規(guī)制引入銀行業(yè)金融規(guī)制，與金融規(guī)制一道共同促進銀行業(yè)的發(fā)展。應(yīng)建立銀行業(yè)競爭中立的政策導(dǎo)向、實行競爭評估的競爭推進機制來構(gòu)建公平競爭的銀行業(yè)市場，促進金融資源的合理配置。

[關(guān)鍵詞]銀行業(yè)壟斷;金融規(guī)制;反壟斷法規(guī)制;競爭中立;競爭評估

[中圖分類號] C912.2 ? ? ? ? ? ?[文獻標(biāo)識碼] A ? ? ? ? ? ?[文章編號] 2095-3283（2020）09-0106-04

Abstract： China's banking industry has a prominent monopoly problem， and the existing anti-monopoly regulation path of the banking industry： the internal financial regulation of the banking industry and the external anti-monopoly law regulation have shortcomings. In order to guarantee the market competition of China's banking industry and improve the anti-monopoly regulation path of China's banking industry， anti-monopoly regulation should be introduced into the banking financial regulation and promote the development of the banking industry together with the financial regulation. At the same time， it is necessary to establish the policy orientation of neutral competition in the banking industry and the competition promotion mechanism of competition evaluation to build a fair competition banking market and promote the rational allocation of financial resources.

Key Words： Banking Monopoly; Financial Regulation; Antitrust Regulation; Competitive Neutrality; Competition Assessment

隨著國際和國內(nèi)經(jīng)濟金融環(huán)境的不斷變化，我國銀行業(yè)取得了長足的發(fā)展，這得益于逐步開放的市場經(jīng)濟環(huán)境，也得益于政府經(jīng)濟性規(guī)制和法律規(guī)制的完善。但近年來，金融資源分配不均衡、金融消費者權(quán)益受到損害等問題層出不窮，因此，采取何種措施推進金融改革已成為我們必須思考的問題。有鑒于此，結(jié)合法律經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)知識，分析銀行業(yè)反壟斷的規(guī)制需求，反思現(xiàn)有反壟斷規(guī)制措施的不足，在反壟斷內(nèi)外部規(guī)制和推進競爭機制的視野下探索我國銀行業(yè)反壟斷的有效路徑。

一、我國銀行業(yè)反壟斷規(guī)制需求

基于銀行業(yè)在國民經(jīng)濟中所處的戰(zhàn)略性地位，加上其所具備的自然壟斷的特點，致使銀行業(yè)壟斷問題不僅特殊且頗為復(fù)雜。所以明確銀行業(yè)壟斷行為的表征，厘清銀行業(yè)市場的反壟斷規(guī)制需求是建構(gòu)銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的先決條件。隨著金融市場的不斷發(fā)展，我國銀行業(yè)壟斷問題也開始凸顯，主要表現(xiàn)在以下方面：

一方面是在橫向金融協(xié)作領(lǐng)域。在橫向金融協(xié)作領(lǐng)域，傳統(tǒng)銀行與外來銀行之間都會存在天然的排斥，在市場資源的爭奪過程中當(dāng)中，這種排斥會逐漸演化為市場中的壟斷行為，資源占有和分配的不合理又會影響市場公平競技場的構(gòu)建。以銀行業(yè)總資產(chǎn)比重為例，根據(jù)中國銀行保險監(jiān)督管理委員會發(fā)布的《銀行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)計指標(biāo)季度情況表（2018年）》和《銀行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)計指標(biāo)季度情況表（2019年）》，可以發(fā)現(xiàn)2018年大型商業(yè)銀行總資產(chǎn)占銀行業(yè)金融機構(gòu)總資產(chǎn)比例平均每季度都在37%左右，[1]2019年大型商業(yè)銀行總資產(chǎn)占銀行業(yè)金融機構(gòu)總資產(chǎn)比例平均每季度都在40%左右。[2]而根據(jù)中國銀行保險監(jiān)督委員會發(fā)布的《銀行業(yè)金融機構(gòu)法人名單（截止2019年6月底）》可以發(fā)現(xiàn)，大型商業(yè)銀行只有6家，即：中國工商銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、交通銀行、中國郵政儲蓄銀行（2019年才納入大型商業(yè)銀行統(tǒng)計口徑），銀行業(yè)金融機構(gòu)總共有4597家。[3]這意味著這六家商業(yè)銀行總資產(chǎn)占據(jù)整個銀行業(yè)金融機構(gòu)總資產(chǎn)的40%以上。盡管這個數(shù)值相對于其他部分國家來說較為合理，但仍然表明中國銀行業(yè)的市場競爭存在問題。

另一方面是在縱向金融產(chǎn)品與服務(wù)的供給領(lǐng)域。金融市場中金融排斥、歧視性交易等行為的存在會使金融弱勢群體無法享有應(yīng)有的、平等的金融服務(wù)。例如，盡管國家頒布了一系列普惠金融實施政策，但中小企業(yè)在實際進行信貸融資時仍是“準入門檻高、審核關(guān)卡多、辦理效率低”。這種金融資源的分配不公便是銀行業(yè)壟斷問題的投影。

有學(xué)者曾提到“金融業(yè)的壟斷或缺少競爭，會導(dǎo)致對競爭的破壞、金融服務(wù)數(shù)量的不足和質(zhì)量的下降、消費者福利的減少，并導(dǎo)致金融產(chǎn)業(yè)價格的上漲、交易效率的降低和金融資源配置的扭曲”。[4]銀行業(yè)作為金融業(yè)的支柱性產(chǎn)業(yè)之一，推進反壟斷規(guī)制、促進市場競爭是亟待解決的問題。而解決銀行業(yè)壟斷問題必然要圍繞有效的反壟斷規(guī)制措施開展，論證現(xiàn)有銀行業(yè)反壟斷規(guī)制路徑的優(yōu)勢和不足，探索銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的有效路徑，就非常之必要了。

二、我國銀行業(yè)現(xiàn)有反壟斷規(guī)制路徑分析

（一）銀行業(yè)金融規(guī)制的優(yōu)勢與不足

銀行業(yè)金融規(guī)制是目前我國銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的主要路徑。其優(yōu)勢在于：經(jīng)過長時間的完善，銀行業(yè)規(guī)制機構(gòu)的金融監(jiān)管權(quán)在“縱”、“橫”向兩個方面均已形成系統(tǒng)、全面的管制方案，“并且通過對銀行業(yè)市場活動的廣泛規(guī)制經(jīng)驗形成了富有成效的有關(guān)權(quán)力運行的決策、執(zhí)行、服務(wù)于協(xié)調(diào)機制以及有關(guān)權(quán)力監(jiān)督的行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督機制”。[5]如此一來，金融規(guī)制在銀行業(yè)就成為了一種全面、專業(yè)且富有成效的權(quán)力運作模式。再者，金融規(guī)制依賴于強有力的政府干預(yù)，在我國金融市場運作經(jīng)驗從成熟到不成熟、運作體制從不健全穩(wěn)步向健全邁進的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢下，高度的政府干預(yù)能有效地抑制金融市場發(fā)展進程中的不穩(wěn)定性與高風(fēng)險性，促進金融市場的平穩(wěn)發(fā)展。而銀行業(yè)作為金融業(yè)中最為突出的高風(fēng)險行業(yè)，高度的政府干預(yù)能夠?qū)崿F(xiàn)銀行業(yè)市場發(fā)展的監(jiān)控與監(jiān)管，所以金融規(guī)制會成為銀行業(yè)發(fā)展難以擺脫的動力輔助機制，其權(quán)威性與唯一性由此樹立。

盡管金融規(guī)制在某種程度上可稱為目前對銀行業(yè)進行反壟斷規(guī)制最有效、最實際的手段，但無可否認的是，金融規(guī)制也存在其自身的缺陷。

第一，銀行業(yè)相關(guān)規(guī)制法律設(shè)定存在不足。銀行業(yè)金融規(guī)制的法律依據(jù)主要為《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，而這兩部法律僅在總則部分對市場競爭的維護做了原則性規(guī)定，后續(xù)分則部分并沒有完善、具體的行為認定規(guī)則和對應(yīng)的處罰措施，不具有實際操作性。

第二，反壟斷規(guī)制中的“規(guī)制俘獲”。對銀行業(yè)反壟斷規(guī)制而言，最值得關(guān)注的應(yīng)當(dāng)是“規(guī)制俘獲”。 在銀行業(yè)壟斷行為的金融規(guī)制中，存在與政府俘獲、規(guī)制失靈相關(guān)的一大命題在于銀行業(yè)規(guī)制機構(gòu)的反壟斷悖論，即由制造壟斷的人來反壟斷。[6]具有“經(jīng)濟人”屬性的規(guī)制機構(gòu)具有“自利”的特點，因此，如果我們過于依賴通過金融規(guī)制對銀行業(yè)壟斷行為進行管控，金融規(guī)制的有效性就會大打折扣了。

（二）反壟斷法律規(guī)制優(yōu)勢與不足

銀行業(yè)反壟斷法律規(guī)制主要來源于《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）?！斗磯艛喾ā穼ⅰ邦A(yù)防和制止壟斷行為”作為立法目標(biāo)，并明確了其規(guī)制的三類壟斷行為：壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和經(jīng)營者集中。[7]目前，銀行業(yè)金融機構(gòu)表現(xiàn)出的種種不同類型、不同種類的拒絕交易、協(xié)同交易等排斥性行為涉嫌違反《反壟斷法》規(guī)定，構(gòu)成濫用市場支配地位、壟斷協(xié)議行為。由此觀之，《反壟斷法》對于銀行業(yè)壟斷行為規(guī)制的可為性是毋庸置疑的，且《反壟斷法》對各類壟斷行為的規(guī)制進行了詳細具體的規(guī)定，實操性強，并且是作為一種外部性規(guī)制去管控銀行業(yè)反壟斷行為，這就會使降低銀行業(yè)反壟斷規(guī)制俘獲具有了期待可能性。不過在適用銀行業(yè)反壟斷規(guī)制時，仍存在適用障礙。

銀行業(yè)金融規(guī)制對其他規(guī)制措施具有天然的排斥。金融規(guī)制的長久運作形成了系統(tǒng)的、明確的權(quán)力運作流程，更為關(guān)鍵的是取得了規(guī)制相對人的認可與信任。就銀行業(yè)反壟斷規(guī)制而言，規(guī)制相對人其實更傾向于接受“銀行業(yè)的問題始終要交給銀行業(yè)自身來解決”這個解決路徑，所以規(guī)制雙方在選擇了政府主導(dǎo)、行業(yè)規(guī)制這個路徑之后，就很難再轉(zhuǎn)換到其他路徑之上。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，各行各業(yè)都有諸多的壟斷問題需要解決，但反壟斷法規(guī)制機構(gòu)專業(yè)人員有限，且工作人員的專業(yè)程度參差不齊，這樣一來規(guī)制機構(gòu)就面臨著很大的壓力。

三、我國銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的路徑完善

（一）將反壟斷法規(guī)制引入銀行業(yè)金融規(guī)制

伴隨市場化過程的推進，銀行業(yè)市場的發(fā)展也逐步從壟斷競爭走向市場競爭，市場主體呈現(xiàn)多元化，新型金融產(chǎn)品和服務(wù)的出現(xiàn)也為銀行業(yè)金融機構(gòu)開展競爭提供了更為廣闊的空間。無可置疑，金融規(guī)制是促進銀行業(yè)市場化進程的強大助推器，但伴隨著愈發(fā)深入的市場競爭，確有必要引入反壟斷法規(guī)制，增加銀行業(yè)市場反壟斷規(guī)制的權(quán)威性和專業(yè)性。

首先，從交易成本的角度看，規(guī)制成本愈低，銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的效率就愈高。經(jīng)濟學(xué)中有一個“成本最低、效益最大化”的原則，盡管法律的主要目的在于保護人的尊嚴，保障人的權(quán)利，維護公平正義，但美國法經(jīng)濟學(xué)家波斯納法官曾說“對于公平正義的追求，不能無視代價?！边@句名言巧妙地表明了“成本”在法學(xué)的世界里亦無處不在。只要試圖對某一行為進行規(guī)制，就必然面臨著信息搜尋、判斷決策和處置善后等成本，銀行業(yè)的反壟斷規(guī)制也不例外。相比而言，金融規(guī)制較之反壟斷法規(guī)制更容易獲得規(guī)制相對人和金融市場的認可，節(jié)約了更多的信息搜尋成本和協(xié)調(diào)成本，從這一點看，金融規(guī)制更有利于提高銀行業(yè)反壟斷規(guī)制效率。

其次，從規(guī)制俘獲來看，保證銀行業(yè)規(guī)制機構(gòu)獨立性的重要手段之一在于降低其被俘獲的概率。金融危機過后，規(guī)制俘獲被認為是金融危機發(fā)生的一種重要的原因。反壟斷法規(guī)制作為一種局外人規(guī)制較之金融規(guī)制就具備了更為徹底的獨立性優(yōu)勢。

再次，尊重市場發(fā)展規(guī)律之下的競爭是銀行業(yè)市場化的關(guān)鍵之所在。黨的十九大報告將“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”作為新時代金融市場發(fā)展的基本要求。而原本具有高風(fēng)險性和脆弱性的銀行業(yè)，一邊要保持市場競爭程度逐步加深的趨勢，一邊又要保持銀行業(yè)市場足夠穩(wěn)健、安全的運行，必須通過良性合理的規(guī)制來監(jiān)管和完善。我國《商業(yè)銀行法》將“安全性、流動性、效益性”作為商業(yè)銀行的經(jīng)營原則，從中也可以看出我國銀行業(yè)發(fā)展安全性是排在首位的，所以在銀行業(yè)應(yīng)當(dāng)實施更為嚴苛的管制措施。盡管金融管制具有高效、易實施的優(yōu)點，但僅作為銀行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管對銀行穩(wěn)步進行市場化發(fā)展是遠遠不夠的，而反壟斷法規(guī)制作為競爭政策下的有利調(diào)控工具，作為一種外部約束力量，實則是金融規(guī)制外的一種保障性規(guī)制措施。從這個意義上講，如果能將反壟斷法規(guī)制與金融規(guī)制結(jié)合在一起，更有利促進銀行業(yè)的發(fā)展。因此，對銀行業(yè)金融規(guī)制與反壟斷法規(guī)制各自具備的優(yōu)劣勢進行剖析，將反壟斷法規(guī)制引入銀行業(yè)市場規(guī)制體系可以成為我國銀行業(yè)金融監(jiān)管體系改革的重要方向。

（二）實行競爭推進機制

傳統(tǒng)的壟斷規(guī)制手段更側(cè)重于規(guī)制壟斷行為或壟斷結(jié)構(gòu)，而規(guī)制壟斷的最終目的是為了推動市場公平競爭和市場資源的合理配置。但傳統(tǒng)的壟斷規(guī)制手段不足以有效地促進我國銀行業(yè)的競爭，單純的市場化又與我國目前階段追求的金融穩(wěn)定的目標(biāo)不符。所以探索金融規(guī)制和反壟斷法規(guī)制以外的促進我國銀行業(yè)有效競爭的路徑也是非常之必要的。

1.建立銀行業(yè)競爭中立的政策導(dǎo)向

所謂競爭中立（competitive neutrality），是指這樣一種狀態(tài)，金融交易的當(dāng)事人不因規(guī)制而享有競爭優(yōu)勢，不同的金融服務(wù)提供者不因規(guī)制而享有競爭優(yōu)勢。換言之，競爭中立即是立法和政府要致力于構(gòu)建市場參與者之間的公平競技場（level playing field），避免出現(xiàn)制度性的競爭扭曲。[10]銀行業(yè)市場存在大量的市場競爭政府非中立現(xiàn)象，表現(xiàn)在金融市場準入、金融機構(gòu)運行和金融機構(gòu)退出的方方面面。銀行業(yè)市場對競爭中立政策的需求如同對市場化需求一般，都反映出強烈的金融平等、自由和民主的內(nèi)部訴求。在銀行業(yè)市場化成為大勢所趨之后，政府應(yīng)該通過競爭中立政策的施行，賦予國有銀行和非國有銀行普遍的、平等的競爭權(quán)利。

銀行業(yè)市場的競爭中立政策具體而言可以從三個方面進行制度完善：第一，明確賦予銀行業(yè)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對濫用行政權(quán)力排斥和限制競爭的行為進行規(guī)制的權(quán)力。第二，完善金融機構(gòu)準入制度，完善意在為市場主體提供平等的市場交易機會，在確保銀行業(yè)市場穩(wěn)定的前提下，暢通市場進出的自由度。第三，銀行業(yè)利率市場化改革的推進。利率市場化是銀行業(yè)市場化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，作為銀行市場的競爭要素的價格表現(xiàn)，利率的可競爭可以為市場主體提供充分的競爭因素。[11]

2.開展銀行業(yè)競爭性評估制度

我國《反壟斷法》第九條規(guī)定，國務(wù)院反壟斷委員會承擔(dān)“組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況，發(fā)布評估報告”職責(zé)。開展競爭性評估有利于對各行業(yè)的市場競爭狀況做整體把握以及在后續(xù)反壟斷執(zhí)法過程中采取針對性措施。根據(jù)該條規(guī)定，國務(wù)院反壟斷委員會可以通過組織調(diào)查評估銀行業(yè)市場的總體競爭狀況來對銀行業(yè)的相關(guān)制度、政策進行競爭性評估并發(fā)布報告，這將對銀行業(yè)反壟斷規(guī)制起重要作用，因此，對銀行業(yè)的競爭性評估，必須明確其主導(dǎo)機構(gòu)、評估對象和評估步驟。

首先，在評估主導(dǎo)機構(gòu)方面。根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確在現(xiàn)有制度下，國務(wù)院反壟斷委員會即為唯一有權(quán)的競爭性評估主體，但國務(wù)院反壟斷委員會職責(zé)眾多，不止要完成競爭性評估這一項工作，所以為了提高工作效率，可以在國務(wù)院反壟斷委員會下設(shè)立一個競爭狀況評估委員會，作為專門的行業(yè)競爭評估機構(gòu)。[12]其次，競爭性評估是一個事后行為，銀行業(yè)競爭性評估的對象只能是我國銀行業(yè)相關(guān)的現(xiàn)有法律法規(guī)和各類管制政策。至于新的法律法規(guī)和管制政策的修改和制定，則不在評估范圍內(nèi)。最后，對銀行業(yè)的競爭性評估步驟，應(yīng)當(dāng)采取的步驟：（1）競爭狀況評估委員會初步評估，甄選出不利于銀行業(yè)市場競爭或可能對競爭機制產(chǎn)生不良影響的規(guī)章制度，將其提請國務(wù)院反壟斷委員會進行第二輪深入評估。（2）國務(wù)院反壟斷委員會深入評估，第二輪評估需對一輪評估所涉及的所有制度和管制政策進行全面評估，在評估時不僅要分析其中的不利影響，還應(yīng)當(dāng)尋找減輕不利影響的替代性措施。（3）評估結(jié)束后向社會公眾公布評估報告，保障評估的透明程度。

盡管競爭性評估只能是銀行業(yè)市場競爭狀況調(diào)查評估的一個組成部分，且最終形成的評估報告對銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)及各類監(jiān)管措施也并無法律約束力，但其作用也是顯而易見的：推動法律法規(guī)及政策制定機構(gòu)修訂不利于銀行業(yè)市場競爭的相關(guān)法律法規(guī)和政策。促進廣大社會公眾對阻礙銀行業(yè)競爭的制度性因素的認識，為銀行業(yè)反壟斷改革提供原動力，為未來形成完備的全行業(yè)競爭評估制度奠定基礎(chǔ)。

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[2] 數(shù)據(jù)來源：中國銀行保險監(jiān)督管理委員會審慎規(guī)劃局. 銀行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)計指標(biāo)季度情況表（2019年），http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html？docId=890465&itemId=954&generaltype=0，2020-03-22.

[3] 數(shù)據(jù)來源：中國銀行保險監(jiān)督管理委員會辦公廳.銀行業(yè)金融機構(gòu)法人名單（截止2019年6月底），http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html？docId=875711&itemId=924&generaltype=1，2020-03-22.

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[5] 轉(zhuǎn)引自劉乃梁.銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的沖突及其協(xié)調(diào)[J].法商研究，2019（1）45.

[6] 劉乃梁.銀行業(yè)反壟斷規(guī)制的沖突及其協(xié)調(diào)[J].法商研究，2019（1）46.

[7] 參見《中華人民共和國反壟斷法》第1條、第3條.

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（責(zé)任編輯：顧曉濱）