俄“北極航道”開發對黑龍江省擴大與日韓合作的新機遇

杜穎

[摘 要]近年來，極地冰塊的融化為航運和自然資源開發打開了前景，在此背景下，俄羅斯積極推動北極航道（也稱‘冰上絲綢之路）開發，并希望中國、日本和韓國等國的參與。對此，作為利益攸關方的中日韓三國給予較多關注、各自過出臺本國的北極政策，把參與北極航道開發納入到本國的經濟發展規劃，為雙邊及多邊合作做準備。在我國政府就俄“北極開發”做出明確指示和安排的背景下，作為對俄合作前沿的黑龍江省迎來了擴大對日韓合作的新機遇，但同時也必須看到推進合作中潛在的風險和挑戰。

[關鍵詞]北極航道;中俄;日韓;競爭與合作

[中圖分類號] F752 ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] A ? ? ? ? ? ?[文章編號] 2095-3283（2020）09-0016-04

Abstract： In recent years， the melting of polar ice has opened up new prospects for shipping and natural resources exploitation. In this context， Russia actively promotes the development of the Northern Sea Route （also known as the ice silk road） while appealing China， Japan， South Korea and other countries to participate. As stakeholders， China， Japan and South Korea pay more attention to this. The three countries have integrated the participation of development of Northern Sea Route into their national economic development plans through the introduction of respective Arctic policies in order to prepare for bilateral and multilateral cooperation. Under the background that the Chinese government has made clear instructions and arrangements on the policy of Arctic development of Russia， Heilongjiang， which is on the front line of Sino Russian cooperation， is facing new opportunities of expanding cooperation with Japan and South Korea. Meanwhile， the potential risks and challenges in the process of promoting cooperation must not be neglected.

Key Words： ?Northern Sea Route; Sino Russia; Japan and Korea; Competition and Cooperation

2014年，俄羅斯制定了《2020年前俄羅斯聯邦北極區域社會經濟發展國家大綱》，具體包括：1.加強北極圈國家和機構的政策實施及調整能力。2.將北極地區社會經濟發展的監管作為一項重要課題，努力加強國家安全保障、提高俄羅斯的國際地位、為北極圈社會經濟發展作出貢獻，重視安全保障。2017年俄羅斯修改了“俄聯邦北極地區社會經濟發展國家大綱”，將時間從2020年延期到2025年。在提高俄聯邦北極地區社會經濟發展水平目標下，提出輔助項目：1.形成區域開發中心，為北極地區快速發展營造良好環境。2.確保北極航道開發及航海的支援。3.為北極地區礦床資源開發提供設備和技術。主要課題就是改善北極地區居民的生活、提高居民的安全性，創造良好的開發環境，充實該地區海運所需的氣象支持體系。促進科技發展和提高北極地區資源·大陸架的利用。提高與北極地區社會經濟發展相關的國家治理水平。俄羅斯北極開發政策，不僅環北極國家，包括中日韓在內的其他北極利益相關國也給予較多關注。例如，在俄羅斯圣彼得堡舉辦的第五屆“北極-對話區域”國際論壇，就吸引了包括中國、日本、韓國在內的各國代表2000多人。其后，在中國上海舉辦了以“務實推進北極合作，攜手共建‘冰上絲綢之路”為會議主題分論壇，作為觀察員身份的中日韓三國通過參加分論壇，有效發聲，積極互動。

一、中日韓有關“北極”的政策出臺為擴大對日韓合作奠定基礎

（一）日本的北極政策

日本作為一個海洋國家近年一直密切關注北極問題。80年代末日本與當時的蘇聯就在西伯利亞和薩哈林地區開展北極航道的聯合調查研究，90年代成立了“北極全環境研究中心”，由此開展北極航道的全面研究。日本政府與有關單位共同實施了“國際北極航道”調研課題，推出了《北極航道：連接歐洲與東亞最短航道》的調研報告。2013年日本與中國、韓國等6個國家同時被挪威批準為北極理事會觀察員，由此日本參與北極進入一個全新階段。2015年日本出臺官方的“北極政策”。北極政策包括三方面內容：一是進一步推進北極問題研究。二是積極參加國際規則的制定，增強日本在北極問題上的話語權。三是北極航道和北極資源開發。其政策特點第一是打“科技牌”，第二是強調北極問題的國際合作。第三、主要出于經濟利益需要。日本政府也強調認為，北極政策出臺的意義在于：表明日本致力于北極開發的國家意圖，向國內外明確日本作為北極問題的利益攸關方將積極參與國際協作、做貢獻的方針;發揮日本在觀測、研究和環境對策等方面的技術先進的優勢加強合作，在國際規則制定中發揮主導作用，同時，在多國間和兩國之間構筑緊密的國際合作關系。

（二）韓國的北極政策

2013年7月韓國海洋水產部與關系省廳發表了《北極綜合政策促進計劃》，以此為基礎，2013年12月，在《北極政策基本計劃》報告給國務會議。其中包括了至2017年的國際協作項目的8個，科學調查及研究項目11個，北極商務項目的10個，制度方面的項目2個，總計31項政策。在該政策指導下，韓國的北極事務得以有序開展，并在北極資源開發、北極航道利用、北極科考、北極環境保護等多領域取得一定成績。韓國作為北極利益攸關國也以積極的姿態參與到北極事務中。2017年7月，韓國新政府明確提出要推進“新北方政策”。 該政策旨在通過推動“九橋”戰略、地區差異化戰略、制度和金融基礎設施構建、人文交流、支援企業發展，以促進包括貿易、投資在內的多領域交流與合作。其中，“九橋”戰略是“新北方政策”的核心內容之一，著力推動天然氣、鐵路、港口、電力、北極航路、造船、農業、水產、工業園區九方面的合作。“九橋”戰略中多處提到北極和北極航道開發，如追加引進俄羅斯液化天然氣管道，實現天然氣進口多元化，并期待未來構筑連接韓、朝、俄的輸氣管道;將北極航線打造成新物流運輸渠道;建造破冰液化天然氣運輸船及相關船廠。

（三）中國的北極政策

中國通過與冰島簽署的“一帶一路”協定開始了與北極地區國家的接觸，并密切關注北極地區的發展動態。2018年1月，中國國務院發表《中國的北極政策白皮書》，對我國首次進行定位和安排。內容包括四個方面，分別為北極的形勢與變化、中國與北極的關系、中國的北極政策目標和基本原則、中國參與北極事務的主要政策主張。白皮書對我國的定位是地緣上的“近北極國家”，陸上最接近北極圈的國家之一。政策目標是維護世界共同利益，促進北極的可持續發展。包括促進人們對北極的了解，加強和充實科學研究，促進北極保護，包括自然環境生態環境、促進氣候環境生態的恢復，尊重原住民的多樣文化和歷史傳統。進行北極開發。加強技術革新、環境保護和資源利用和航道開發，為經濟社會發展做貢獻，改善地區居民的生活環境。白皮書指出，北極的未來關乎北極國家的利益，關乎北極域外國家和全人類的福祉，北極治理需要各利益攸關方的參與和貢獻。

二、中日韓圍繞“北極航道”開發的共識為擴大合作提供了經驗

俄羅斯北極開發設想提出后，圍繞著北極開發、環境保護和國際合作進行探討和交流就此展開。特別是中國和俄羅斯于2017年率先提出從中國到北極的東北航線到北歐的“冰上絲綢之路”建設方案，表明參與姿態。對此，日本方面與俄羅斯一直保持著對話溝通。日本經濟產業省專門出資邀請俄羅斯的數名專家在日本都內、札幌舉辦了產業合作企業交流研討會，就《俄羅斯北極圈開發現狀及展望》進行研討，聽取了熟悉北極海地區和精通相關領域研究的俄羅斯專家的報告，這些俄方專家包括，從事俄能源政策及環境問題、氣候變化問題研究的歐洲研究所環境中心主任、從事石油天然氣運輸研究的國民經濟預測研究所運輸部長、從事俄羅斯石油天然氣開發、能源安全保障研究的俄聯邦政府附屬金融大學第一副校長與會并進行了發言。從與他們的交流中日本經濟界了解和把握了北極海地區石油開發、北極航線利用、俄羅斯政策方針、環境、油氣開發、運輸天然氣等情況。圍繞著航道開發，中日企業間共識較多。前不久，中國海運企業赴日舉辦商業說明會，與日方共同探討和確認了通過津軽海峽，與日本政府開發的重要港口北海道的釧路港和苫小牧連接的北方航道的價值。此外，對位于北海道最北端稚內和俄羅薩哈林間的宗谷海峽，北海道和青森縣的津軽海峽、距離新千歲機場的很近的苫小牧港的前景進行探討。俄羅斯和韓國之間也展開磋商。在2013年表達合作開發北極航線的意愿的基礎上，2014年2月9日，在韓國首爾舉行的磋商會上，兩國外交部官員首次討論了進一步開展北極合作的問題。雙方還談到了建造冰級船這一共同關心的領域。

中俄日等國圍繞著北極航道開發和油氣資源開發，開展了務實合作。如俄羅斯批準中國絲路基金收購亞馬爾公司，中國絲路基金成為亞馬爾LNG（液化天然氣）第三大投資商，2017年12月，亞馬爾LNG項目開始生產，年間可向中國出口400萬噸LNG。通過與俄羅斯的合作，我國成功實現北冰洋運輸，開辟了北極航道。亞馬爾項目作為中俄在北極圈合作的首個全產業鏈項目，成為了“冰上絲綢之路”的重要支點。受此影響，日本政府開始研究使日本企業參與民間天然氣巨頭“諾瓦泰克” 在北極海域推進的LNG開發業務。日本大型海運公司商船三井計劃開通勘查亞馬爾半島與日本北冰洋航線，以將LNG運往日本。一些意向性的合作就此展開。俄羅斯民間大型企業向日方企業三井物產和三菱商事提出出資1成的要求，在北極圈進行LNG開發。日本政府決定國家提供全部開發資金（3-4兆日元）的5成，即提供約數千億元的出資額。只是因為烏克蘭危機、國際社會對俄羅斯的制裁，日本對俄投資前景產生擔憂才徘徊不前。

三、 俄“北極航道”開發對黑龍江省擴大與日韓合作的新機遇

北極航道開發，是基于共商、共建、共享的理念，不僅對中俄兩國的經濟合作、也將對整個地區發展和參與國家拓寬合作領域，尋求合作新路徑，在更高水平、更大范圍開展雙邊和多邊合作產生深遠影響。基于當前國際國內形勢變化和我省對俄合作區位優勢，黑龍江省已經站在我國對俄日韓合作的前沿。從這個意義上講，能否參與，如何更好地依托北極航道開發參與對日韓合作，既是黑龍江省的大事，也是關系到我國對日韓合作、乃至東北亞經濟圈長遠發展的大事。

從目前的發展來看，俄“北極航道”無疑對黑龍江省擴大與日韓合作帶來許多利好，主要體現在以下幾方面。

一是有利于凸顯黑龍江省優勢地位，有助于開啟對日韓合作新模式。黑龍江省北鄰俄羅斯，擁有對俄開放口岸25個，占全國對俄邊境口岸的70%。參與北極航道開發，將進一步促進黑龍江省“樞紐站”作用的發揮，并與同為東北地區的遼寧、吉林兩省聯動，推動大項目合作，完善公路、鐵路和航空等基礎設施建設，加速鐵路大橋和公路大橋的開通運營，完善各類交通網絡，擴大與內陸地區的經濟往來，凸顯我省口岸優勢。如上所述，通過出臺《中國的北極政策》，我國政府從國家層面對北極開發做出明確部署，也為地方省份參與北極地區開發提供了政策保障，指明了方向。從俄羅斯政府方面看，也有意通過安排在其他國家和地區舉辦分論壇的形式，讓中國、日本等非正式成員國表達自己的聲音，以了解這些國家的反應。黑龍江省依托地緣和區位優勢，積極與俄方溝通，推進有關政策的落實是我省試圖抓住新機遇有所作為的體現。2016年6月17日在哈爾濱工程大學舉辦了為期3天的ICNAME極地科學技術合作與交流國際研討會。來自中、俄、法、英、美、烏克蘭、新加坡、韓國、日本、泰國、葡萄牙、新西蘭12國的100余位海內外船舶與海洋工程領域眾多國際知名高校、科研院所和企業的代表參加，圍繞極地船舶與海洋工程領域的關鍵技術進行交流與研討。我省在寒地資源工程建設中的技術優勢，是我省通道等基礎設施建設 、石油天然氣開發、環境安全合作的重要基礎，也必將在我省面向未來、參與合作中得到進一步發揮。

二是有利于鞏固和提升與日韓的對接合作成果。“一帶一路”倡議提出6年來，與東北亞國家有效對接，成果不斷顯現。其中，中俄“一帶一盟” 共建不斷取得實效;與韓國在“歐亞倡議”的對接的基礎上，又與現任政府提出了的“新東方政策”實現對接;同日本的合作因為第三方合作協議的簽署也有了新的進展。俄羅斯北極航道開發無疑將為我們深化已有的對接合作提供更多機會。黑龍江省作為“向北”開放的重要窗口，在北極航道研究和探索實踐方面被俄方給予較多期望。在“一帶一路”大框架下，黑龍江省不斷完善基礎設施，加強互聯互通。包括黑河黑龍江大橋在內的“三橋一島”建設不斷取得進展。黑龍江大橋和同江大橋已經合攏，未來將形成新的國際公路運輸大通道，公路、鐵路、航空運輸體系更加完善，這些無疑對黑龍江省深化與俄遠東地區的對接合作產生積極影響，進而找到擴大對日韓合作的空間。目前，韓國的“新北方政策”就將重點放在了與“一帶一路”建設對接和與中國東北三省開展合作方面。如韓國期待積極利用亞投行、大圖們江開發計劃等，開發與中蒙俄經濟走廊相關的項目;積極推動鐵路連接，期待將中國、蒙古等國的鐵路與朝鮮半島鐵路相連接，構筑鐵路網。出于維護對外經濟發展需求，日本企業將更多尋求通過第三方合作參與到“一帶一路”建設中來，夯實兩國合作基礎。

三是有利于拓寬對日韓合作新領域，提升對日韓經貿合作的總體水平。中日韓都是北極利益相關國，在北極事務上的角色和地位有著諸多相似之處。中日韓三方如能在包括北極航道在內的北極開發上加強合作，如開展環境合作、礦產資源開發、貨物運輸、旅游開發，促進各方更好地處理北極問題。目前中俄關系迎來發展的大好形勢，是韓俄關系和日俄關系所無法相比的。因此，俄羅斯向中國投資者打開大門，但另一方面，“中國在建造破冰船和穿越這條路線方面有經驗”也是俄羅斯首選中國的主要因素之一。日本將加強同俄羅斯的合作作為日本北極政策的未來舉措之一，日本企業試圖為俄羅斯的破冰船注入資金，以增進同俄羅斯在北極問題上的合作。但實際參與因受到領土問題等因素干擾進展緩慢，日本國內存在著“相比中韓，日本已經在北極問題上落后太多”的觀點。在中日開展第三方合作協議簽署的背景下，中日共同投資俄羅斯北極航道基礎設施建設和能源開發具有多贏效果。借助北極航道開發，還可促進黑龍江省以及東北地區的港口經濟和外貿發展，激發對日韓等國家的經貿合作潛力。總之，在對俄羅斯北方航道開發上，中日韓分歧少，如能在資源開發和貨物運輸方面參與進來，必將提升合作空間，帶動中日韓經貿合作的發展。

當然，受地緣政治、氣候變化和貨源等因素影響，有關“北極航道”開發的合作也存在諸多風險和挑戰。

1. 地緣政治風險。首先，北極航道開發不只是一個航線的問題，事關地區發展和安全。

2.氣候條件、貨源等不確定性因素存在。盡管目前北極開發剛剛起步，但是必須認識到一旦進入實際運營將面臨的一些問題。第一，在北極開發中一個重要的不確定因素是氣候環境問題。北極航線的氣象、海象不穩定，所以無法穩定航運;第二，缺乏規模優勢，航運成本高;第三，運輸需求。常年寒冷的自然氣候和穩定的貨源將困擾運輸企業。因此，雖然日韓等國家作為利用攸關方積極出臺北極開發政策，持續關注北極地區的開發，但是運輸成本高等問題抑制了運輸需求，致使多數運輸企業采取謹慎做法。而氣候條件和穩定貨源對我省來說，也將是如何走出去、參與國際合作長期面臨的問題之一。此外，爆發于2020年庚子之初的新冠肺炎疫情，也顯示了突發事件可能給北極合作帶來的影響，讓人不自覺地預設到合作中存在的風險和隱患。

3.國際形勢變化帶來的考驗。迄今為止，俄羅斯有關北極開發的合作項目都是通過企業運作實施，一些風險把控存在著不確定性。日本在參與我國的“一帶一路”建設上所采取了不同于其他國家的第三方合作方式，雖然實現企業參與“一帶一路”的目的，但實際為日本平衡中美關系所采取的一種折中選擇。從韓國看，推進“新北方政策”的大前提是朝鮮半島的和平與穩定，只有在和平發展、合作共贏基礎上才能落實這一政策。此外，各國基于本國利益需求和經濟發展實際不斷調整應對政策也會影響雙邊和多邊合作的發展。

隨著北極因素對俄經濟的重要性越來越大，俄將改造北極沿岸港口、升級破冰船隊，提高北方航路的貨運吸引力。作為回應，我國政府也積極鼓勵企業參與北極航道基礎設施建設，依法開展商業試航，穩步推進北極航道的商業化和常態化運行。今后，圍繞著北極開發的探討和實踐還將深化發展。一方面，黑龍江省應按照國家有關方面的部署，結合實際繼續在傳統領域開展對俄合作，同時，要積極搶抓北極航道開發的機遇，直面各種風險，未雨綢繆做好應對，在深化對俄合作的過程中不斷探討和推進對日本和韓國的合作。從長遠發展來看，了解和關注日韓政府和企業的政策執行情況，不僅有利于中國對北極問題的處理，對于全面提升黑龍江省對外開放水平具有重要的現實意義。

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（責任編輯：顧曉濱）