中國優(yōu)勢地區(qū)的空間約束：特質(zhì)及其根源

林拓 虞陽

摘 要：“使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”戰(zhàn)略命題的提出，直面中國優(yōu)勢地區(qū)的空間約束問題， 這一問題在優(yōu)勢地區(qū)的部分中心城市得到集中體現(xiàn)。空間約束的特質(zhì)通過反映城市形態(tài)特征的政區(qū)與實體維度以及反映城市本質(zhì)特征的人口與經(jīng)濟維度等多維呈現(xiàn)且相互交織疊加。實際上，中國優(yōu)勢地區(qū)中心城市的發(fā)展受限于城市設(shè)置的歷史方式，受制于目前優(yōu)勢地區(qū)的緊湊型城市空間格局，受控于當(dāng)下施加給城市內(nèi)生成長的某些空間管制措施。三者之間復(fù)雜關(guān)聯(lián)、彼此掣肘，構(gòu)成了中國優(yōu)勢地區(qū)空間約束的主要根源?？臻g約束的破解不僅要解決行政區(qū)劃體系與體制長期累積形成的深層結(jié)構(gòu)性問題，還要以更加科學(xué)的空間管控提高空間利用效率，但從根本上講，必須依托于現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的構(gòu)建與提升，從而為全面優(yōu)化中國生產(chǎn)力總體布局和國家治理整體格局奠定更加完善的空間基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：優(yōu)勢地區(qū);中心城市;空間約束;多維特征;主要根源

中圖分類號：D63;TU984 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）10-0011-12

作者簡介：林 拓，華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院教授;虞 陽，上海中創(chuàng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究中心 （上海 200063）

習(xí)近平在中央第五次財經(jīng)工作會議明確提出“使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”。這一戰(zhàn)略命題直面中國優(yōu)勢地區(qū)的空間約束問題，更意味著中國生產(chǎn)力布局與城市格局將進行必要的戰(zhàn)略調(diào)整，從而開啟了中國城市與區(qū)域科學(xué)的新論域。世界范圍的城市發(fā)展充分表明，一些核心城市和城市群往往是國家經(jīng)濟命脈的戰(zhàn)略支撐，如何適應(yīng)這些城市和地區(qū)發(fā)展的空間需求是不少國家普遍面臨的問題。當(dāng)前，京津冀、長三角、珠三角等優(yōu)勢地區(qū)已經(jīng)和正在形成一批中心城市，這些中心城市及其輻射帶動的城市群，不僅是中國先進生產(chǎn)力的重要承載和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵引擎，而且承擔(dān)著中國參與國際競爭與合作的重要使命。近年，這些一線核心城市的經(jīng)濟規(guī)模持續(xù)壯大，人口規(guī)模不斷增長，展現(xiàn)出巨大的規(guī)模效應(yīng)。

毋庸諱言，中國不少一線核心城市存在著交通擁擠、住房緊張、能源緊缺等問題，尤其是在高集聚、高密度、高流動的背景下，公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害等城市風(fēng)險激增。城市人口與經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大導(dǎo)致空間不足，為尋求空間擴容的破解路徑，無意中可能掀起城市行政區(qū)劃的合并浪潮，反而妨礙了優(yōu)勢地區(qū)的空間治理優(yōu)化進程;其關(guān)鍵正在于忽視了優(yōu)勢地區(qū)空間約束的實質(zhì)性特征及其深層次根源。為此，本文試圖探究優(yōu)勢地區(qū)空間約束特質(zhì)的多維呈現(xiàn)，進而揭示空間約束的多重根源及其邏輯圖景，為破解中國優(yōu)勢地區(qū)的空間約束難題提供科學(xué)依據(jù)與決策參考。

一、既有研究及其未盡之處

通常而言，狹義上的城市空間約束主要是指城市發(fā)展空間規(guī)模受到的約束;廣義上的城市空間約束不僅包括城市發(fā)展空間規(guī)模，還涉及地方權(quán)力空間、社會空間、政策空間等內(nèi)容。本文主要聚焦于狹義上的城市空間約束?！笆箖?yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”作為新的戰(zhàn)略命題，學(xué)術(shù)界的直接研究并不多。但中國學(xué)者對與之相關(guān)的城市規(guī)模問題卻已經(jīng)展開了眾多探討，并形成了不同觀點，包括“大城市發(fā)展論”“小城鎮(zhèn)發(fā)展論”“多元發(fā)展論”“超大城市控制論”和“中等城市發(fā)展論”等。學(xué)界關(guān)于城市規(guī)模的認識主要涵蓋城市人口規(guī)模和城市地域規(guī)模這兩個基本方面，而最優(yōu)規(guī)模則一直是城市規(guī)模研究的關(guān)鍵主題。

一方面是以城市人口規(guī)模為主導(dǎo)的城市規(guī)模研究。絕大部分學(xué)者將城市規(guī)模理解為城市常住人口總量，這不僅與中國嚴(yán)格的戶籍制度在城市人口規(guī)模控制中發(fā)揮的關(guān)鍵作用密切相關(guān)，也受到數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和可獲得性的影響。陳釗、陸銘通過跨國數(shù)據(jù)研究得出影響首位城市人口規(guī)模最為重要的因素就是一個國家的總?cè)丝?，同時指出上海作為中國的首位城市，其人口規(guī)模并沒有像很多人所認為的那樣“太多了”，并提出上海的人口規(guī)模應(yīng)當(dāng)為4146萬。高健、吳佩林通過對城市人口規(guī)模與經(jīng)濟增長分析后得出，城市人口規(guī)模對于經(jīng)濟增長有明顯的促進作用，但當(dāng)城市人口規(guī)模達到一定數(shù)值后，人口規(guī)模與經(jīng)濟增長將呈現(xiàn)負向關(guān)系，這種現(xiàn)象在東部地區(qū)最為明顯?？律谱伞②w曜通過研究產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市規(guī)模對我國城市經(jīng)濟效益的協(xié)同影響，提出中國城市從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中獲得產(chǎn)出效率增長的門檻規(guī)模以市區(qū)總?cè)丝跍y度大約為43.5萬人，以市區(qū)非農(nóng)人口測度是13萬人，低于門檻規(guī)模的城市無法使上下游關(guān)聯(lián)的諸多產(chǎn)業(yè)同時實現(xiàn)集聚經(jīng)濟。

城市人口密度也是城市人口規(guī)模研究的重要關(guān)注點，相關(guān)研究認為城市發(fā)展效率與城區(qū)人口密度有密切關(guān)聯(lián)。蘇紅鍵、魏后凱研究發(fā)現(xiàn)以城區(qū)總?cè)丝诒冉ǔ蓞^(qū)面積核算的最優(yōu)城市人口密度約為1.3萬人/平方公里，同時指出最優(yōu)城市人口密度標(biāo)準(zhǔn)下城市節(jié)地潛力巨大，從全國城市總體來看，最優(yōu)城市人口密度標(biāo)準(zhǔn)下可節(jié)地1.21萬平方公里，只要達到最優(yōu)密度值便可以節(jié)約將近27.84%的總建成區(qū)面積。 趙曜對中國地級及以上城市面板數(shù)據(jù)的實證估計顯示，當(dāng)前中國集聚密度對生產(chǎn)率的影響表現(xiàn)為倒U型關(guān)系，其頂點密度隨城市規(guī)模增加而上升。由于集聚密度和集聚規(guī)模的最優(yōu)值不同步，因此在推動人口和產(chǎn)業(yè)集聚的過程中，需分類調(diào)整其在城市內(nèi)部的布局。

另一方面是以城市地域規(guī)模為主導(dǎo)的城市規(guī)模研究。部分學(xué)者將城市地域面積特別是建設(shè)用地面積視為城市規(guī)模的重點內(nèi)容，并對城市面積差異與交通距離、通勤成本、貨物運輸成本等影響進行了分析，較多討論用地面積擴張對于各類效率的影響。趙可等對于全國、中部和西部地區(qū)的城市用地擴張與規(guī)模效率間的關(guān)系進行分析后，發(fā)現(xiàn)城市用地擴張通過規(guī)模經(jīng)濟路徑對全要素生產(chǎn)率的影響都為負，表明在這些地區(qū)的城市用地擴張已使各區(qū)域突破最優(yōu)規(guī)模經(jīng)濟狀態(tài)，土地要素投入存在冗余現(xiàn)象，與資本、勞動等要素的配置比例非最優(yōu)。賀斌等研究了2003—2013年間的城市規(guī)模擴張與生產(chǎn)效率提升的相互關(guān)系，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)保持了持續(xù)增長態(tài)勢，2008年后中部及西部地區(qū)出現(xiàn)不同程度下降，城市中心地區(qū)繁榮和外圍蔓延現(xiàn)象更為明顯，綜合導(dǎo)致中國城市效率整體處于較低水平，城市發(fā)展對生產(chǎn)要素投入產(chǎn)生依賴，資源利用效率整體偏低。

綜上，城市規(guī)模尤其是城市最優(yōu)規(guī)模研究產(chǎn)生了豐碩成果，其中，城市規(guī)模與發(fā)展效率的關(guān)系更是集中關(guān)注的焦點。當(dāng)然，已有成果所探討的城市規(guī)模是以城市行政區(qū)劃作為當(dāng)然的對象區(qū)域，并在既定的空間限定前提下開展研究，忽略了行政區(qū)劃對城市規(guī)模的基礎(chǔ)作用。不僅如此，人口集聚、用地開發(fā)、經(jīng)濟密度、市轄區(qū)設(shè)置、建成區(qū)狀況等要素相互關(guān)聯(lián)、相互掣肘，構(gòu)成城市空間約束的整體現(xiàn)實，但由于研究取向的不同，這些要素卻往往被相對疏離。既有研究傾向于從研究的對象城市中直接抽取若干關(guān)鍵變量并分析其關(guān)系進而形成規(guī)律性認識，至于城市的具體狀況則經(jīng)常被忽略，而中國城市規(guī)模問題研究恰恰需要兼顧區(qū)域差異、發(fā)展歷程相異等多方面的因素。

二、空間約束的特質(zhì)：多維呈現(xiàn)及其交織疊加

眾所周知，在中國的現(xiàn)行體制下，行政區(qū)劃是城市與地區(qū)發(fā)展范圍及規(guī)模最為基本的空間限定;行政區(qū)劃的確是人為劃定的，但絕不是可以隨意變更的，特定城市的行政區(qū)劃是在長期的歷史演化進程中不斷形成的，深刻受制于行政區(qū)劃演化的內(nèi)在規(guī)律，從而構(gòu)成城市空間的政區(qū)維度。從政區(qū)維度觀測城市空間，多個指標(biāo)經(jīng)常被混雜使用。城市“行政區(qū)域”即轄區(qū)內(nèi)（含代管縣或縣級市以及特殊地區(qū)）的全部陸地和水域，對于設(shè)區(qū)市來說，其行政區(qū)域就是下轄的區(qū)、縣（市）等全域;“市轄區(qū)”即城市市轄區(qū)的全部陸地和水域面積;“城區(qū)”即市本級街道辦事處所轄地域，以及城市公共設(shè)施、居住設(shè)施和市政公用設(shè)施等連接到的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域，以及常住人口在3000人以上獨立的工礦區(qū)、開發(fā)區(qū)、科研單位、大專院校等特殊區(qū)域。上述三項指標(biāo)本質(zhì)上均是以政區(qū)為單元來劃定城市范圍，差異主要在于是以設(shè)區(qū)市為基礎(chǔ)進行界定，還是以市轄區(qū)或街道為基礎(chǔ)進行界定。

當(dāng)然，城市發(fā)展本身是歷史成長的自然過程，城市實體地域是城市發(fā)展最為直接的空間現(xiàn)實，這構(gòu)成城市空間的實體維度。城市實體地域通常以“建成區(qū)”指代，對核心城市來說，建成區(qū)包括集中連片的部分以及分散的若干個已經(jīng)成片建設(shè)起來，市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū);對一城多鎮(zhèn)來說，建成區(qū)由幾個連片開發(fā)建設(shè)起來的，市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū)組成。與建成區(qū)密切相關(guān)的是建設(shè)用地，即城市（鎮(zhèn)）內(nèi)各類建設(shè)用地的統(tǒng)稱，包括居住用地、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地、道路與交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地、綠地與廣場用地等，建設(shè)用地下達的指標(biāo)及其配比在不同城市行政區(qū)各不相同，直接影響建成區(qū)的實際狀況。事實上，城市行政區(qū)與城市建成區(qū)正是一對公認的經(jīng)典關(guān)系。

如果說政區(qū)與實體這兩個基本維度反映了城市發(fā)展的形態(tài)特征，那么，人口維度與經(jīng)濟維度則反映了城市發(fā)展的本質(zhì)特征。人口集聚是城市發(fā)展的前提，經(jīng)濟水平是城市發(fā)展的支撐。人口維度的主要觀測指標(biāo)為常住人口與人口密度，而經(jīng)濟維度指標(biāo)主要是人均與地均GDP等。城市政區(qū)與城市實體、城市人口與城市經(jīng)濟這四個基本維度，既相對獨立又相互關(guān)聯(lián)。

優(yōu)勢地區(qū)究竟包含哪些城市和區(qū)域，目前并沒有明確公認的界定。比較明確的是2019年8月中央財經(jīng)委會議提出的，優(yōu)勢地區(qū)主要是指中心城市和城市群，城市群的核心往往也是區(qū)域性中心城市，因而解決優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展空間問題的關(guān)鍵就是中心城市。至于中心城市的范圍，根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010—2020年）》等的界定，中心城市大致包括了4個直轄市、28個省會城市、5個計劃單列市和重要節(jié)點城市等，此外，還有國家住建部和發(fā)改委批復(fù)的9個國家中心城市?？紤]到中心城市的定位主要是從城市承載的戰(zhàn)略和功能角度進行設(shè)定，發(fā)展空間不足并不是所有中心城市的通病，而主要集中在經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的地區(qū)，因而本文又結(jié)合GDP萬億級城市以及一些權(quán)威機構(gòu)的公認名單在中心城市中進行篩選，統(tǒng)籌考量城市發(fā)展綜合實力等情況，選出17座研究對象城市，分別為北京、上海、廣州、深圳、重慶、天津、蘇州、成都、武漢、杭州、南京、青島、無錫、長沙、寧波、鄭州、佛山。

（一）城市政區(qū)維度的呈現(xiàn)

作為中國優(yōu)勢地區(qū)典型代表的中心城市，不僅是區(qū)域乃至全國經(jīng)濟增長的關(guān)鍵引擎，而且是人口流入的主要目的地以及交通和文化樞紐，也是先進生產(chǎn)力的重要承載。從城市政區(qū)維度觀測，本文所篩選出的17座中心城市擁有相當(dāng)高的行政等級，直轄市4個，副省級市8個，其余的或是由省委常委兼任市委書記，或是擁有部分省級權(quán)限，或擁有部分副省級權(quán)限。就此而言，這些城市似乎應(yīng)當(dāng)擁有充足的發(fā)展空間，但現(xiàn)實情況是，這些城市的行政區(qū)域規(guī)模卻普遍較小。

目前，中國優(yōu)勢地區(qū)中心城市行政區(qū)域面積的平均值為13544平方公里，中位數(shù)為8569平方公里（武漢市行政區(qū)劃面積），僅相當(dāng)于全國地級市平均面積的68.8%，相差6144平方公里（約為上海市面積）。這些城市內(nèi)部的行政區(qū)域差異明顯，行政區(qū)域面積最大的是重慶（82400平方公里），是行政區(qū)域面積最小的深圳（1997平方公里）的41倍。由表1可見，實際上，不僅是這些城市，中國34個GDP萬億級城市和省會城市行政區(qū)規(guī)模普遍偏小，沒有一個城市的行政區(qū)面積位列全省第一，其中21個城市排名處于中位數(shù)以后，22個城市的行政區(qū)域面積低于全省平均水平。

其中，比較典型的是深圳，深圳經(jīng)濟總量和常住人口總量分別位居全省第一位和第二位，行政區(qū)域面積規(guī)模在省內(nèi)卻僅排名第19位，即倒數(shù)第三;武漢和鄭州作為所在省份的省會城市和常住人口第一市，行政區(qū)域面積規(guī)模也僅居省內(nèi)第10位;無錫經(jīng)濟總量位居江蘇省第三，行政區(qū)域面積規(guī)模在全省僅排名第11位?？傮w而言，中國中心城市在一定程度上存在著行政等級、經(jīng)濟體量、人口規(guī)模與行政區(qū)規(guī)模的倒掛現(xiàn)象。

（二）城市實體維度的呈現(xiàn)

在不少人看來，盡管上述優(yōu)勢地區(qū)城市的行政區(qū)域面積規(guī)模并不大，但是，近年來隨著撤縣（市）設(shè)區(qū)進程的加快，大批相對獨立的縣或縣級市改為市轄區(qū)，這一行政區(qū)劃調(diào)整在這些城市的實施尤為集中，而市轄區(qū)規(guī)模的擴張在相當(dāng)大程度上擴大了發(fā)展空間。的確，21世紀(jì)以來，中國主要城市進入“撤縣（市）設(shè)區(qū)”的快車道，市轄區(qū)面積大幅擴張。2002—2018年間，市轄區(qū)面積擴大1倍的城市有12座，擴大2倍的有9座，擴大3倍的有6座。市區(qū)面積擴大最快的城市為武漢，2018年的市區(qū)面積是2002年的7倍;其次為深圳和佛山，市區(qū)面積是2002的5.4倍。16個城市的市轄區(qū)建制率（市轄區(qū)數(shù)量/縣級行政區(qū)總數(shù)）均超過50%，12個城市的市轄區(qū)面積占比（市轄區(qū)面積/市域總面積）超過50%。更加具有標(biāo)志性意義的是，北京、上海、武漢、南京、廣州、天津、青島等城市已經(jīng)進入“全區(qū)時代”。這些城市撤縣（市）設(shè)區(qū)的進程已經(jīng)進入中后期，除了已經(jīng)實現(xiàn)“全區(qū)化”的城市以外，還有不少城市所存留的縣（市）或是因經(jīng)濟實力較強（或較弱）而需要慎重調(diào)整，或是位于山區(qū)、林區(qū)、生態(tài)保護區(qū)，即便是再進行撤縣（市）設(shè)區(qū)的調(diào)整也未必有助于增加可供城市建設(shè)的發(fā)展空間。未來5—10年，通過撤縣（市）設(shè)區(qū)擴大城市發(fā)展空間的模式基本上已經(jīng)觸及“天花板”。

然而，城市政區(qū)規(guī)模并不能直接代表城市實體規(guī)模，與市轄區(qū)規(guī)模相比，建成區(qū)規(guī)模更能夠反映城市化的真實程度。從這些城市建成區(qū)面積的絕對增長來看，2002—2017年間，建成區(qū)面積超過1000平方公里的有上海、北京、廣州、重慶和天津等5座城市，其余的均超過500平方公里，上海作為其中行政區(qū)域最小的城市，建成區(qū)面積卻遠高于其他城市，足見上海城市化水平之高。除北京外，其余中心城市建成區(qū)面積都擴大了1倍以上，擴大2倍以上的城市有3座，分別為深圳、上海和青島，其中深圳建成區(qū)面積增長最為迅速，2017年是2002年的5.5倍（見表2）。

將建成區(qū)與市轄區(qū)進行面積規(guī)模比較，可以從一個側(cè)面反映城市空間拓展和城市化之間的關(guān)系。與市轄區(qū)的快速擴張相比，建成區(qū)的實質(zhì)性增長卻相對滯后。截至2017年，北京、鄭州、杭州等11座城市的市轄區(qū)規(guī)模增速明顯快于建成區(qū)，杭州市轄區(qū)規(guī)模增速更是建成區(qū)增速的3.3倍。這種現(xiàn)象表明，這些城市實體地域的規(guī)模并不會隨著市轄區(qū)的擴大而等速擴張，建成區(qū)擴展是連續(xù)性的，市轄區(qū)擴張是跳躍式的。換言之，即便是撤縣（市）設(shè)區(qū)，也不意味著城市發(fā)展的實體地域空間就會同步發(fā)生根本變化。事實上，撤縣（市）設(shè)區(qū)的變化更多地體現(xiàn)在地區(qū)發(fā)展權(quán)力調(diào)整和資源要素的配置等方面，城市實體地域空間難以隨著市轄區(qū)的擴張而同步拓展。從一定意義上講，撤縣（市）設(shè)區(qū)擴大城市發(fā)展規(guī)模遭遇“天花板”的問題歸根結(jié)底在于建成區(qū)的質(zhì)量不夠高。

（三）城市人口維度的呈現(xiàn)

人口狀況是反映城市本質(zhì)特征的關(guān)鍵維度之一，而人口狀況首先關(guān)注的是人口規(guī)模的增長。2002—2017年間，中國優(yōu)勢地區(qū)中心城市的人口規(guī)模普遍出現(xiàn)了大幅上升。城市人口規(guī)模增長速度最快的城市是深圳，2017年是2002年的5.4倍;其次是蘇州，為2002年的4倍;增速最慢的城市為北京，是2002年的1.8倍，但絕對人口數(shù)量增長量也超過了1000萬。當(dāng)然，城市人口規(guī)模的統(tǒng)計口徑主要是基于城市行政區(qū)劃的全域范圍，僅考察城市人口規(guī)模難以揭示城市內(nèi)部的集聚狀況，我們還需要對城市內(nèi)部的人口密度作出分析，并深入比較市轄區(qū)和建成區(qū)人口密度。

在市轄區(qū)方面，這些城市的平均人口密度為0.1萬人/平方公里，其中，深圳密度最高，達到了0.63萬人/平方公里，其次為鄭州和長沙，分別為0.43萬人/平方公里和0.48萬人/平方公里。這些城市市轄區(qū)人口密度不但在我國中心城市中遙遙領(lǐng)先，對比東京都市區(qū)、巴黎大區(qū)、大倫敦區(qū)也不遜色（見圖1）。

在建成區(qū)方面，城市人口密度最大、高度集中，表明這些城市人口在中心城區(qū)和郊區(qū)新城等地區(qū)高度集聚的特征十分明顯。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，這些城市建成區(qū)平均人口密度達1.0萬人/平方公里，高于我國2018年發(fā)布的《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)GB50137（修訂）（征求意見稿）》中新建城市居民點人口密度推薦標(biāo)準(zhǔn)。這些城市中共有9座城市人口密度高于1.0萬人/平方公里，其中北京、深圳、武漢和長沙建成區(qū)人口密度超過1.3萬人/平方公里。就此而言，中國優(yōu)勢地區(qū)中心城市的人口集聚效應(yīng)更為明顯，建成區(qū)內(nèi)人口更為“擁擠”。

更加不可忽視的是，這些城市的建成區(qū)建設(shè)并未與城市人口集聚同步擴張，北京、杭州、蘇州、佛山等8座城市的建成區(qū)規(guī)模的增速反而低于人口增速，其中佛山城區(qū)人口增速是建成區(qū)增速的2.7倍。這意味著，不少中心城市的城區(qū)正在變得越來越擁擠，而城市市轄區(qū)的擴張尚未充分實現(xiàn)人口從中心區(qū)向外圍的疏解，這也是當(dāng)前交通擁堵、人居環(huán)境欠佳等“城市病”出現(xiàn)的重要原因。

（四）城市經(jīng)濟維度的呈現(xiàn)

與城市人口維度密切相關(guān)的是城市經(jīng)濟維度。一般情況下，城市經(jīng)濟體量和人口規(guī)模越大，經(jīng)濟開發(fā)強度也越高，并集中體現(xiàn)在建設(shè)用地使用狀況上。中國優(yōu)勢地區(qū)大多數(shù)中心城市的建設(shè)用地已接近或者達到國務(wù)院批復(fù)的土地利用總體規(guī)劃的限定，建設(shè)用地指標(biāo)成為多數(shù)城市空間擴張的“緊箍咒”。從城市行政區(qū)域的土地開發(fā)強度來看，上海、深圳土地開發(fā)強度達50.0%和48.5%，遠高于“30%”這一開發(fā)強度警戒線;廣州、武漢、無錫、佛山、鄭州行政區(qū)域土地開發(fā)強度超過20%。這些城市適宜作為生產(chǎn)生活開發(fā)的新增建設(shè)用地已經(jīng)所剩無幾。

不僅如此，中國城市往往呈現(xiàn)“一市多城，城中有鄉(xiāng)”的格局，相應(yīng)地，城市行政區(qū)劃全域（含縣或縣級市）和市轄區(qū)土地開發(fā)強度存在差異。在“弱縣”城市中，市轄區(qū)土地開發(fā)強度則遠高于本市行政區(qū)劃全域，重慶、成都、杭州、長沙、鄭州便是其中的典型代表，這些城市市轄區(qū)開發(fā)強度是本市行政區(qū)全域平均水平的1.5倍以上。其中鄭州市的市轄區(qū)開發(fā)強度更是高出2.3倍，像鄭州這類市轄區(qū)過小、市轄區(qū)土地開發(fā)強度又過高的城市，“撤縣設(shè)區(qū)”目前仍不失為一種有效的策略。在“強縣”城市中，現(xiàn)有縣（縣級市）開發(fā)強度已經(jīng)很高，市轄區(qū)的土地開發(fā)強度甚至低于本市行政區(qū)全域開發(fā)強度，蘇州、無錫和寧波就是典型代表，這類城市未來即便是撤縣（市）設(shè)區(qū)，在國家和省自然資源部門不放開建設(shè)用地指標(biāo)限制的前提下，城市建設(shè)用地總規(guī)模也難以有很大的提高。

綜上，中國優(yōu)勢地區(qū)中心城市的空間約束并不僅僅是人口與經(jīng)濟規(guī)模擴大而導(dǎo)致空間不足，倘若僅就此而言，甚至已經(jīng)存在相應(yīng)的破解之道，這些城市具備較高的行政等級，擁有公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源的配置空間;市轄區(qū)的擴張較快，有的已經(jīng)“全區(qū)化”，擁有較大范圍市域統(tǒng)籌的發(fā)展空間。然而實際上，優(yōu)勢地區(qū)的空間約束是多維呈現(xiàn)且相互交織疊加的。這些城市行政等級較高，但行政區(qū)域?qū)嶋H面積偏小，市轄區(qū)擴張較快，但建成區(qū)的實體增長卻偏慢，這已經(jīng)給高度集聚的人口與高強度經(jīng)濟造成相當(dāng)程度的空間限制，加之城市人居的實然容量偏于狹小等，致使這些城市過于“擁擠”。

三、空間約束何以形成：主要根源及其相互掣肘

探尋我國優(yōu)勢地區(qū)空間約束的形成根源，首先必須將空間約束與低效益的蔓延式規(guī)模擴張所導(dǎo)致的空間不足相區(qū)別，否則，空間約束易于成為盲目擴張的托辭，反而掩蓋或扭曲了空間約束的實質(zhì)性根源。過去數(shù)十年來，中國城市普遍存在土地開發(fā)利用效率偏低的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在土地畝均產(chǎn)出偏低、低效用地規(guī)模較大、土地批而未用現(xiàn)象突出等方面。這些現(xiàn)象是由多方面因素共同造成的，土地供應(yīng)雙軌制是其中的重要原因之一。相當(dāng)長一段時間以來，城市規(guī)模擴張成為中國中心城市的主要動力來源，由于城市內(nèi)部建成區(qū)土地征收和更新成本較高，而城市外圍郊區(qū)地價低廉，新征地的成本要遠低于舊城改造，且地方政府可以從征地中獲得土地出讓金。因此，不少城市為了滿足發(fā)展需要，過快過度推動城市“攤大餅”，在郊區(qū)建設(shè)新城和園區(qū)，而忽視了城市空間效益的內(nèi)涵式提升。近年來，自然資源部門實行新增用地與建設(shè)用地存量增減掛鉤的政策，同步審核已批準(zhǔn)用地的供應(yīng)情況，要求對過去三年批準(zhǔn)用地供地率達不到50%的，相應(yīng)核減申報用地規(guī)模，倒逼城市提高土地利用效率，活化利用存量批準(zhǔn)建設(shè)用地已經(jīng)成為不少地方內(nèi)部挖潛的重要來源。

實際上，除去低效益蔓延式擴張所導(dǎo)致的空間不足，追問優(yōu)勢地區(qū)中心城市空間約束的形成根源，需要回歸城市設(shè)立及其成長的具體過程，探查城市空間格局究竟產(chǎn)生了怎樣的限制，還要將其納入國家治理體系加以考察?？臻g約束的現(xiàn)象發(fā)生于城市，但其根源卻不僅僅是城市本身。因此，對空間約束形成根源的探尋從空間生成、空間格局、空間管控這三個環(huán)環(huán)相扣的方面漸次展開。

（一）關(guān)于空間生成方面

一般說來，空間生成具有雙重涵義，既是指城市自然成長的初始實體空間形態(tài)，又是指城市正式設(shè)立時的初始行政區(qū)劃狀況，前者是城市與區(qū)域發(fā)展史津津樂道的議題，后者卻經(jīng)常被忽視，而后者恰恰是空間約束的重要根源之一。中國早期“切塊設(shè)市”的設(shè)置模式是造成城市初始行政區(qū)域面積普遍較小的關(guān)鍵所在。1908年，晚清頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》，由此拉開我國近代市制的帷幕，開創(chuàng)了市制的雛形。1921年，北洋政府頒布《市自治制》后，全國市制正式確立，當(dāng)時相對發(fā)達地區(qū)的設(shè)市進程相繼開啟。本文重點關(guān)注的17座城市中，最早設(shè)市的是廣州。1918年廣州設(shè)立市政公所，1921年廣州政府頒布《廣州市暫行條例》，成為我國行政區(qū)域建制意義上設(shè)立的第一個市，當(dāng)時的廣州市行政區(qū)域僅僅由舊屬番禺、南海兩縣各一部分“切塊”組成。其他的城市除了深圳之外均設(shè)立于上世紀(jì)20、30年代，反映了這些優(yōu)勢地區(qū)中心城市擁有雄厚的歷史基礎(chǔ)，但同時也受制于當(dāng)時城市的設(shè)置方式，具有一定的歷史局限性。其中，上海市于1927年設(shè)立，當(dāng)時行政區(qū)域僅以租界為中心（實際未能接管租界），包括城市內(nèi)華人區(qū)域和周邊的一些鄉(xiāng)村地區(qū);南京市于1927年設(shè)立，初定以原明外郭以內(nèi)及浦口商埠區(qū)為市域，1945年才劃定市界;杭州市于1927年設(shè)立，行政區(qū)域為杭縣所屬城區(qū)和部分郊區(qū);北平特別市于1928年設(shè)立，市轄區(qū)范圍大致相當(dāng)于今日北京市的城六區(qū)略小范圍;鄭州市于1928年設(shè)立，行政區(qū)域僅涉及鄭縣城區(qū);重慶市于1929年設(shè)立，編制為國民政府二級乙等的四川省轄市，水陸總面積僅93.5平方公里;青島市于1929年設(shè)立，市區(qū)外的其他青島地域為山東省即墨縣、平度縣、膠縣等轄屬，直至1935年7月山東省政府與青島市政府協(xié)商決定，才將即墨的嶗山東部土寨河、聚仙河（惜福鎮(zhèn)河）以南村莊由即墨縣劃歸青島市管轄，統(tǒng)稱市郊區(qū)。可以說，如今我國優(yōu)勢地區(qū)中心城市除深圳之外都起始于當(dāng)時的“切塊設(shè)市”模式，設(shè)市時的管轄范圍僅限于城區(qū)一小塊，城市地域空間狹小。不僅如此，上海、天津、廣州、漢口、青島等不少城市是早期開埠城市，是中國近代由于列強入侵形成的租界或通商口岸，所劃定的地域范圍原本就比較小，這也直接影響了設(shè)市之初的空間體量。

由于這些城市的設(shè)立以原縣域城鎮(zhèn)或特定城市化地區(qū)為基礎(chǔ)，地域較小，經(jīng)過一段時間的發(fā)展，市的發(fā)展空間受到限制，與周邊的縣不可避免地會發(fā)生種種矛盾與沖突。20世紀(jì)50年代末期，為了適應(yīng)中國社會主義建設(shè)事業(yè)迅速發(fā)展的需要，直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣，從而擴大了一些市域范圍。為進一步解決城市發(fā)展空間以及市縣關(guān)系等問題，20世紀(jì)80年代初期，中國逐步探索“整縣改市”模式和“撤地設(shè)市”模式，實行“切塊設(shè)市”和“整建制改市”兩種模式并行。1983年以后整建制改市模式漸成主流，這極大地減少了市縣、市地矛盾，對城市發(fā)展起了積極的促進作用，但也使得之后新設(shè)立的大批建制市的區(qū)或縣級市地域面積往往較大。與此同時，70年代末80年代初，中國全面推行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制，當(dāng)前全國僅有少數(shù)地級市不領(lǐng)導(dǎo)縣或縣級市，在此后的撤縣（市）設(shè)區(qū)進程中，不少設(shè)市較晚的地級市反而通過整建制設(shè)市設(shè)區(qū)擁有更大的行政區(qū)域。以中國經(jīng)濟體量和人口數(shù)量最大的城市上海為例，1958年原屬江蘇省的青浦、嘉定、金山、川沙等縣被劃歸上海，但即便如此，上海現(xiàn)有行政區(qū)域面積在17座城市中排名第14位，僅相當(dāng)于長三角地區(qū)江蘇、浙江、安徽地級及以上城市平均面積的77.9%、66.6%、72.6%。至于深圳市，當(dāng)時由于特殊政策、集中管理、風(fēng)險控制等要求，這些承載經(jīng)濟與開放等特殊功能的城市面積都相對較小，深圳、珠海、廈門、汕頭4個經(jīng)濟特區(qū)中面積最大的汕頭也只有2123平方公里，而1979年1月撤銷寶安縣設(shè)立的深圳市行政區(qū)域面積僅1997.47平方公里。換言之，作為公認的一線核心城市的深圳，其行政區(qū)域小于我國沿海地區(qū)不少縣的面積規(guī)模。但倘若就此認為，這些優(yōu)勢地區(qū)的中心城市可以超越歷史局限性，通過行政區(qū)劃的合并式調(diào)整進行跨市域的空間重組，恐怕未必妥當(dāng)。

（二）關(guān)于空間格局方面

在經(jīng)濟發(fā)達的優(yōu)勢地區(qū)尤其是沿江沿海地區(qū)，自然環(huán)境與經(jīng)濟人文等優(yōu)越條件推動了一批中心城市的壯大，但相伴而生的是，眾多城鎮(zhèn)具備了發(fā)育成長為城市的要件。近現(xiàn)代以來不少城市相繼設(shè)立，致使設(shè)市數(shù)量較多、平均面積偏小，從而形成了當(dāng)前優(yōu)勢地區(qū)的緊湊型城市空間格局，而這一空間格局恰恰是造成中國優(yōu)勢地區(qū)中心城市空間約束的又一重要根源。

地處長三角的江蘇省在長江沿岸密布著南京、揚州、鎮(zhèn)江、泰州、常州、無錫、蘇州、南通等8個地級市以及18個縣級市。其中，蘇南5個地級市的平均面積為5584平方公里。珠三角同樣具有類似特征，珠三角9市的平均面積為6222平方公里，其中，珠江口最發(fā)達的深圳、東莞、中山、珠海4市平均面積僅為1975.5平方公里，在全國所有地級市和副省級市中面積均處于倒數(shù)位置。東莞市甚至由于面積過小而沒有設(shè)區(qū)，采取了地級市直接轄鎮(zhèn)的“直筒子”城市管理方式。不過，與長三角相比，珠江口地區(qū)城市規(guī)模偏小問題的來源有所不同，主要是改革開放后深圳、珠海兩大特區(qū)設(shè)立，東莞、中山兩個沿海城市又分別由惠州、佛山等地析出，成為改革開放探索的先行先試區(qū)域，緊湊型城市空間格局由此演化而成。

正是優(yōu)勢地區(qū)城市空間格局的這一基本特征，加之地區(qū)內(nèi)許多城市各自擁有強勁的經(jīng)濟支撐與厚重的地方認同，每每為了擴大中心城市發(fā)展空間而試圖通過習(xí)慣上的“以強帶弱”等策略進行跨地市級的空間重組，均難以奏效;倘若以“強強聯(lián)合”的思維進行整合，又易遭受拉郎配的詬病，難免產(chǎn)生貌合神離或整而難合的風(fēng)險以及公眾輿論壓力的尷尬，曾經(jīng)醞釀過的種種方案也往往只能因此而擱淺了。

（三）關(guān)于空間管控方面

加大城市空間管控力度，是應(yīng)對過去中國城市空間“粗放式”擴張，推動可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)生態(tài)文明的重要舉措。當(dāng)前，不少優(yōu)勢地區(qū)中心城市通過增量空間滿足發(fā)展需要的難度日益加大，于是加快推動存量內(nèi)部盤整，調(diào)整或限制低效空間，進一步釋放空間活力，集約化的空間利用將是城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。但與此同時，這些城市又面臨著某些空間管控的深度限制。一般說來，空間管控具有豐富內(nèi)涵及多種手段，核心是土地管控。當(dāng)前中國的土地管控及土地管理制度在實現(xiàn)國土資源的優(yōu)化配置和合理利用上發(fā)揮了重要作用，但隨著形勢的變化，特別是當(dāng)前國際宏觀形勢劇變的情況下，也體現(xiàn)出對優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展的限制。

一方面是中心城市建設(shè)規(guī)模普遍“鎖死”。絕大部分中心城市都遭遇了城市開發(fā)邊界鎖死、剩余容量不足的問題。例如，《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》指出，北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模2020年要減至2860平方公里左右，2030年減至2760平方公里左右;《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》提出，2035年全市規(guī)劃建設(shè)用地控制在3200平方公里，而目前已經(jīng)達到3185平方公里;《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2018—2035年）》提出“嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，實現(xiàn)2020年后新增建設(shè)用地逐步遞減”。優(yōu)勢地區(qū)中心城市城鄉(xiāng)建設(shè)用地的邊界已經(jīng)“鎖死”，中心城市發(fā)展空間從以增量擴張為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐源媪客跐摵统鞘薪ㄔO(shè)邊界外低效用地減量化為主。這有利于提高中心城市的空間利用效率，遏制土地低效無序開發(fā)，但與此同時，也難以避免地帶來產(chǎn)業(yè)用地價格上漲，進而提高這些城市的生活和商務(wù)成本，并直接影響城市的創(chuàng)新力和競爭力。

另一方面是新增建設(shè)用地指標(biāo)限制了優(yōu)勢地區(qū)的發(fā)展速度。目前中國采用編制土地利用年度計劃的方式，向地方下?lián)苄略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)。自然資源部會同國家發(fā)展改革委每年編制全國土地利用年度計劃草案，報國務(wù)院批準(zhǔn)，提交全國人民代表大會審議確定后，下達各地執(zhí)行。省級以下的自然資源主管部門，則會將上級下達的土地利用年度計劃指標(biāo)予以分解，經(jīng)同級人民政府同意后一次性下達給所屬市縣。新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)實行指令性管理，不得突破。目前，跨省域的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)尚未打通，為支持部分中西部貧困地區(qū)發(fā)展的特殊政策不足以解決優(yōu)勢地區(qū)的發(fā)展需求。城市建設(shè)邊界和建設(shè)指標(biāo)的雙重約束下，優(yōu)勢地區(qū)綜合成本不斷攀升，而欠發(fā)達地區(qū)則守著土地難以獲得優(yōu)質(zhì)項目，且項目的投資回報率也相對較低?？傊?，中國優(yōu)勢地區(qū)中心城市在設(shè)立伊始就受限于城市設(shè)置的歷史方式，具有一定的歷史局限性，這是空間生成問題;而優(yōu)勢地區(qū)的優(yōu)越條件在推動中心城市壯大的同時，也催生了一大批具有發(fā)展后勁的新城市，形成當(dāng)前優(yōu)勢地區(qū)緊湊型城市空間格局，致使中心城市的發(fā)展空間再度受制，這是空間格局問題;當(dāng)這些城市“向內(nèi)轉(zhuǎn)”力圖有效釋放城市空間活力，卻又受控于施加給城市內(nèi)生成長的某種空間管制措施，這是空間管控問題。正是這三者之間復(fù)雜關(guān)聯(lián)、彼此掣肘，構(gòu)成了中國優(yōu)勢地區(qū)空間約束的主要根源。

四、結(jié)語：中國優(yōu)勢地區(qū)空間約束的再思考

“使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”是具有重要戰(zhàn)略意義的時代命題?；赝麅?yōu)勢地區(qū)的歷史進程，倘若沒有20世紀(jì)初葉這些中心城市率先設(shè)市，沒有20世紀(jì)中葉中華人民共和國成立不到10年就大手筆地將為數(shù)可觀的周邊縣域劃入北京、上海等城市，沒有20世紀(jì)后半葉深圳等經(jīng)濟特區(qū)的創(chuàng)設(shè)與大城市撤縣設(shè)區(qū)進程的開啟，如今的京津冀、長三角、珠三角城市群等優(yōu)勢地區(qū)的發(fā)展，幾乎無從談起。百年之后的今天，優(yōu)勢地區(qū)空間約束的歷史難題再度橫亙在我們面前。

中國優(yōu)勢地區(qū)空間約束并不僅僅是人口與經(jīng)濟規(guī)模擴大而導(dǎo)致的空間不足，更不宜認為兼并式擴容便可以一蹴而就地破解難題。優(yōu)勢地區(qū)空間約束的實質(zhì)在于行政區(qū)劃體系與體制長期以來的問題累積而導(dǎo)致的深層結(jié)構(gòu)性束縛，僅囿于中心城市本身的擴大，可能會給未來發(fā)展埋下更大的隱患。相反地，應(yīng)該以優(yōu)勢地區(qū)中心城市為重點，從省域及更大區(qū)域范圍進行長遠考量，以完善空間格局與功能布局、提升治理能力等為導(dǎo)向，建立相應(yīng)機制及評價體系，通過跨地市級調(diào)整、代管關(guān)系調(diào)整、撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)重組調(diào)整、飛地型調(diào)整等多種方式的“組合拳”，集成多種配套措施，探索分階段、分類型、分片區(qū)的推進模式，適時適度地撬動中心城市及相關(guān)地區(qū)的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)體系優(yōu)化，為全面優(yōu)化中國生產(chǎn)力總體布局和國家治理整體格局奠定更加完善的空間基礎(chǔ)。

不僅如此，過于嚴(yán)厲的空間管控是造成空間約束的重要根源之一，有悖于提升城市空間利用效率的初衷，今后的空間管控應(yīng)該更科學(xué)地把握空間利用效率的客觀規(guī)律。事實上，空間利用效率具有階段性的差異特征，不同等級和不同區(qū)域的城市所處的規(guī)模報酬階段存在明顯差異，中國大部分城市處于規(guī)模報酬遞增階段，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)高于欠發(fā)達地區(qū)，大城市的效率高于小城市。中小城市土地利用粗放低效問題遠甚于大城市，盡管優(yōu)勢地區(qū)中心城市也存在土地低效利用的問題，但這主要是由經(jīng)濟發(fā)展階段決定的，隨著理念更新、模式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)升級，經(jīng)濟產(chǎn)出會不斷提高。相比之下，大量研究表明，城市規(guī)模越小，用地增長幅度越大，中國中西部地區(qū)小城市人均建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)超過了國標(biāo)規(guī)定的120平方米的最高標(biāo)準(zhǔn)。因此，進一步加強土地利用效率提升的同時，應(yīng)適當(dāng)放寬對優(yōu)勢地區(qū)中心城市的管控，“以空間換時間”，穩(wěn)步推動中心城市空間高質(zhì)量發(fā)展。

更重要的是，與開發(fā)強度偏高不同，中國優(yōu)勢地區(qū)中心城市的經(jīng)濟密度仍然有待提升。截至2017年底，本研究涉及的17座中心城市GDP總量達26.9萬億，行政區(qū)域的地均GDP為1.2億/平方公里，建設(shè)用地的地均GDP為9.9億/平方公里。有13座城市的行政區(qū)域地均GDP超過2億/平方公里，7座城市的建設(shè)用地地均GDP超過9.9億/平方公里。可以看出，這些城市的經(jīng)濟密度差異巨大。無論是行政區(qū)還是建設(shè)用地的地均GDP，深圳都是當(dāng)之無愧的冠軍，兩項指標(biāo)分別達11.2億/ 平方公里和23.0億/ 平方公里，分別是上海的2.3倍和2.4倍，北京的6.5倍和2.4倍。不過，深圳與國外大都市相比仍有不小差距，而經(jīng)濟密度在相當(dāng)程度上反映了生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化水平。

實際上，中國優(yōu)勢地區(qū)空間約束已經(jīng)涉及到社會生產(chǎn)方式這一更深層次的核心問題。城市作為社會生產(chǎn)方式的產(chǎn)物在馬克思主義思想體系中一直占據(jù)著主導(dǎo)地位，當(dāng)年馬克思和恩格斯將現(xiàn)代城市理解為資本主義工業(yè)化的場所和產(chǎn)物，將城鄉(xiāng)分離視為歷史的發(fā)展動力，分析了城市在資本主義框架中如何發(fā)揮作用。當(dāng)前中國優(yōu)勢地區(qū)已經(jīng)成為先進生產(chǎn)力發(fā)展的重要場域和必然產(chǎn)物，其中心城市相應(yīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的重要動力和關(guān)鍵引擎。從根本上講，優(yōu)勢地區(qū)空間約束的破解需要站在新時代的歷史新起點上瞭望前行，必須依托于中國現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的構(gòu)建與提升，使優(yōu)勢地區(qū)擁有更大的發(fā)展空間并在中國特色社會主義建設(shè)發(fā)揮更大作用，從而為全面優(yōu)化中國生產(chǎn)力總體布局和國家治理整體格局奠定更加完善的空間基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：彤 弓 羅 燕）