PPP視角下高速公路投融資模式研究

徐揚(yáng)

摘 要：本文在梳理高速公路建設(shè)、PPP融資模式相關(guān)理論和總結(jié)高速公路PPP融資模式的運(yùn)營(yíng)機(jī)制基礎(chǔ)上，以杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段PPP項(xiàng)目為案例，探討PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：融資模式;高速公路

引言：

杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段PPP項(xiàng)目自投入建設(shè)以來(lái)運(yùn)營(yíng)良好，并于17年被納入“財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫(kù)”，被評(píng)為“第三批次國(guó)家示范項(xiàng)目”，具有較強(qiáng)借鑒意義。

一、杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況

（一）項(xiàng)目概況

杭紹臺(tái)高速公路的臺(tái)州段長(zhǎng)45公里，其中天臺(tái)段27公里，臨海段18公里。杭紹臺(tái)高速公路的臺(tái)州段經(jīng)天臺(tái)縣平橋、街頭、雷峰，臨海市白水洋、括蒼等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)互通4處，服務(wù)區(qū)1處，建成后將使沿線地區(qū)日益增長(zhǎng)的交通運(yùn)輸需求得到滿足。

考慮負(fù)債支出、運(yùn)營(yíng)投入等要素，項(xiàng)目投資收益約為7.3%，盈利能力為一般。

（二）項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制

杭紹臺(tái)高速公路PPP項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，SPV公司按全省現(xiàn)行相關(guān)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，小客車0.40元/車*公里，起步費(fèi)5.0元/車*次。對(duì)較多的長(zhǎng)隧道、特長(zhǎng)隧道，按照《浙江省高速公路特長(zhǎng)隧道疊加車輛通行得收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》（浙交[2010]193號(hào)文）執(zhí)行隧道疊加收費(fèi)。同時(shí)，采用了浮動(dòng)客流量制度，在特許經(jīng)營(yíng)期間，SPV公司如發(fā)現(xiàn)實(shí)際的客流量小于預(yù)期，可以依據(jù)要求政府進(jìn)行補(bǔ)貼，屆時(shí)政府以減免稅收和政府補(bǔ)貼的方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，若實(shí)際平均過路費(fèi)高于測(cè)算過路費(fèi)，則超額利潤(rùn)稅費(fèi)不予減免，以此調(diào)整利潤(rùn)空間。浮動(dòng)客流量制度基于協(xié)商擬定兩個(gè)托底條例實(shí)施，避免了客流風(fēng)險(xiǎn)。

（三）項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的“發(fā)改投資[2015]445號(hào)文件”規(guī)定，國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目貸款期限可達(dá)30年;根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的“財(cái)金[2015]57號(hào)文”規(guī)定，PPP期限原則上不低于10年。杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段預(yù)計(jì)總投資86.3億元（包含建設(shè)期利息7.01億元），其中天臺(tái)段49.82億元（建安費(fèi)33.71億元），臨海段36.45億元（建安費(fèi)22.57億元）。PPP項(xiàng)目資本金占比為35%（約30.2億元），臺(tái)州市交通運(yùn)輸局投資9億元，其余資金由中標(biāo)社會(huì)資本提供。杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段預(yù)計(jì)總投資剩余部分通過SPV公司“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”的質(zhì)押和中標(biāo)企業(yè)本身融資獲得，預(yù)期以低息貸款的方式融資56.1億債權(quán)資本。

（四）項(xiàng)目相關(guān)合同訂立

合同核心內(nèi)容規(guī)定，隧道股份聯(lián)合體應(yīng)在臺(tái)州當(dāng)?shù)卦O(shè)立PPP項(xiàng)目公司（以下簡(jiǎn)稱“SPV公司”），在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，可以依據(jù)政策，向該公路區(qū)間通行的車輛收取一定的通行費(fèi)用，期滿后依據(jù)協(xié)議高速公路歸于臺(tái)州市杭紹臺(tái)高速公路有限公司所有。《杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段PPP項(xiàng)目政府與社會(huì)資本合作合同》于2016年12月4日獲批。

（五）建立特許經(jīng)營(yíng)公司

2016年7月28日，臺(tái)州元和建設(shè)發(fā)展有限公司正式成立，注冊(cè)資本30.2億元，臺(tái)州市政府占股30%，民營(yíng)資本占股70%。在工程如期完工后，公司具有該段高速公路為期30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在合約特許期間可通過收取車輛通行費(fèi)、服務(wù)站運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)等獲取利潤(rùn)報(bào)酬。

二、杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目問題

（一）市場(chǎng)層面的問題所在

1.參與主體不合理

PPP本義是鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域。但本案例中，通過PPP項(xiàng)目預(yù)審的六位公司聯(lián)合體都存在國(guó)有成分，而地方政府在選擇社會(huì)資本時(shí)也對(duì)國(guó)企、央企青睞有加。2016年6月，財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)賴永添在“PPP立法：地方政府視角”專題研討會(huì)上也表示，目前PPP項(xiàng)目中已出現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)對(duì)民民營(yíng)資本的“擠出效應(yīng)”。一是在各類資源（人、財(cái)、物）的取得方面，國(guó)有企業(yè)由更多的優(yōu)勢(shì)，且成本（如融資成本）更低，在同等條件下相對(duì)于民營(yíng)企業(yè)就增厚了利潤(rùn)空間，提升了抗風(fēng)險(xiǎn)能力;二是在直接應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)方面，政府通常會(huì)或多或少地為國(guó)有企業(yè)注入潛在信用，國(guó)企抗風(fēng)險(xiǎn)能力更強(qiáng)（如地方政府幫助國(guó)有企業(yè)召集銀行商討債務(wù)重整、停息免息，以應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)）。

2.民營(yíng)資本融資渠道單一

本案例中，隧道股份聯(lián)合體舉債基本依靠由政府背書的“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”質(zhì)押給銀行和國(guó)有企業(yè)本身的融資優(yōu)勢(shì)，所提供低息貸款，融資結(jié)構(gòu)較為單一。

并且從我國(guó)目前的狀況來(lái)看，之所以社會(huì)資本參與度不佳，與我國(guó)融資條件有很大關(guān)系。社會(huì)資本不同于政府，不具有公信力，一些小的企業(yè)本身由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模有限、經(jīng)營(yíng)水平低下而面臨著倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有銀行一般不會(huì)輕易貸款給民間資本，擔(dān)保公司也大多不為涉足高速公路建設(shè)的民間資本提供擔(dān)保。因而社會(huì)資本在融資上表現(xiàn)出融資渠道窄、融資成本高以及融資規(guī)模小的缺陷。世界上很多國(guó)家之所以能夠成功運(yùn)作PPP項(xiàng)目，與社會(huì)提供給企業(yè)的融資條件是分不開的。

（二）項(xiàng)目層面的問題所在

1.項(xiàng)目收益確定性不高

在杭紹臺(tái)高速公路（臺(tái)州段）PPP項(xiàng)目中，民營(yíng)企業(yè)由于融資成本高，所以更加看重投資回報(bào)率。因此，要想充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，廣泛的吸引社會(huì)資本的加入，需要積極探索高速公路項(xiàng)目的收益來(lái)源，努力提高項(xiàng)目本身的收益水平，在節(jié)約政府支出的同時(shí)吸引社會(huì)資本進(jìn)入，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，在項(xiàng)目公司可持續(xù)經(jīng)營(yíng)前提下，設(shè)計(jì)出能滿足投資各方收益目標(biāo)的投融資方案。

2.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不成熟

高速公路PPP項(xiàng)目參與方眾多，涉及的風(fēng)險(xiǎn)也較其他項(xiàng)目大。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要包括：政策風(fēng)險(xiǎn)，比如外企企業(yè)出口退稅政策、“營(yíng)改增”政策等;成本控制風(fēng)險(xiǎn)，比如價(jià)格、原材料、人力成本變化、匯率變化等;運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，如客流風(fēng)險(xiǎn)等。PPP模式的好處就在于可以將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散，通過引入資金實(shí)力和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分散給政府、各個(gè)不同企業(yè)中，從而將風(fēng)險(xiǎn)分散在不同的“籃子”中。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的必要條件，但是我國(guó)目前的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟，對(duì)于項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交過程中涉及的風(fēng)險(xiǎn)，并沒有一個(gè)明確的風(fēng)險(xiǎn)框架體系，因而可能導(dǎo)致存在由政府“兜底”的現(xiàn)象，從而增加了項(xiàng)目失敗的可能性。

三、結(jié)論與展望

PPP模式在中國(guó)所獲成績(jī)斐然，但發(fā)展道路并非坦途。目前，已入庫(kù)項(xiàng)目8000有余，計(jì)劃投資額已超13萬(wàn)億元，但該模式的部分缺陷也導(dǎo)致大量相關(guān)項(xiàng)目最終流產(chǎn)。謹(jǐn)希望以自身拙見，為未來(lái)高速公路政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目?jī)?yōu)化提供一些思路。

本次調(diào)研論文基于調(diào)研分析共提出以下六項(xiàng)建議：

1.規(guī)范政府角色定位;2.增加項(xiàng)目融資渠道;3.發(fā)掘更多盈利渠道;4.做好風(fēng)險(xiǎn)把控工作;5.增加民企參與熱情;降低資本金比例要求。

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