國土空間規劃視角下的第3次全國國土調查相關問題分析

楊培松 王敏

摘 要：加快建立自然資源統一調查、評價、監測制度，推進自然資源統一確權登記法治化、規范化、標準化、信息化，是當前自然資源管理的迫切需要。構建新型國土空間規劃體系，發揮國土空間規劃的引領作用，對于實施自然資源管理具有重要意義。國土調查是根據國民經濟和社會發展的需要開展的一項重大的國情國力調查，開展第3次全國國土調查（以下簡稱“三調”），查實查清全國國土利用現狀，是推進自然資源管理體制改革和統一確權登記等各項工作的需要。該文結合宿州市“三調”工作實際，對國土空間規劃視角下的第3次全國國土調查相關問題進行了分析，以期為國土空間規劃提供參考。

關鍵詞：國土空間;規劃;“三調”;宿州市

中圖分類號 F205文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）19-0113-03

The Analysis of the Third National Land Survey Related Issues from the Perspective of Land Space Planning ——Takes Suzhou City as an Example

YANG Peisong 1 et al.

（1Suzhou Natural Resources Survey Planning and Design Institute，Suzhou 234000，China）

Abstract：It is an urgent need for natural resources management to speed up the establishment of a unified investigation，evaluation and monitoring system for natural resources and promote the unified determination and registration of natural resources under the rule of law，standardization，standardization and informatization.It is of great significance for the implementation of natural resources management to build a new type of national space planning system and give play to the leading role of national space planning.Land survey is a major survey of national conditions and national strength according to the needs of national economy and social development.It is necessary to carry out the third national land survey（hereinafter referred to as the “three surveys”）to ascertain the current situation of land use throughout the country in order to promote the reform of the natural resources management system and the unified determination and registration of rights.In this paper，based on the actual situation of the "third survey" in Suzhou city，the author analyzes the related problems of the third national land survey from the perspective of land space planning，hoping to provide basic support for the land space planning.

Key words：Land space;Planing;Third survey;Suzhou City

1 調查區域概況

為貫徹落實《國務院關于開展第3次全國土地調查的通知》（國發2017〔48〕號），自2017年起全國開始啟動第3次國土調查工作。第3次全國國土調查的目的是掌握當前國土利用狀況，滿足社會經濟發展和國土資源管理等各項任務需要。宿州市位于安徽省東北部，地處皖蘇魯豫4省交匯地帶，襟連沿海，背倚中原，承東啟西，是安徽的北大門。1999年撤地建市，現轄4縣1區，總面積9939km2，總人口654萬。宿州市嚴格按照第3次全國國土調查相關要求和技術標準開展“三調”工作，采用《第3次全國國土調查工作分類》和 “互聯網+”等新科技手段，查清全市耕地、種植園、林地等地類分布及利用狀況，摸清全市資源家底，科學合理利用自然資源，以支撐全市經濟社會全面發展。

2 “三調”工作主要技術調整

“三調”是在第二次全國土地調查基礎上，全面細化和完善全國土地利用基礎數據。“三調”采取國家總體控制的工作路徑，即國家制作并下發工作底圖——地方細化舉證——國家在線核實——國家審核確認。與二次調查相比，“三調”更能保證數據一致性，保證后期高質量的數據應用和成果共享服務。

2.1 調查細致度 與“二調”相比，“三調”細致度的提高主要體現在數學基礎、工作分類、上圖面積等方面[1]。

2.2 調查內容 專項調查方面，“三調”基于土地利用現狀、土地權屬等調查成果和國土資源管理形成的各類管理信息，結合國土資源精細化管理、節約集約用地評價及相關專項工作的需要，開展系列專項用地調查評價。其中，耕地細化調查包括河道或湖區范圍內的耕地、林區范圍內的耕地、牧區范圍內的耕地、沙荒耕地等;批準未建設的建設用地調查方面，國家統一將在部監管平臺備案的新增建設用地審批界線落實在縣級土地調查成果上，形成批準未建設的建設用地圖層下發各地。“三調”以自然資源精細化管理、節約集約用地評價為導向，擴充專項調查內容，要求開展耕地細化調查、批準未建的建設用地調查、永久基本農田調查、耕地質量等級調查評價和耕地分等定級評價調查等專項調查[2]。同時，部分地類細化調查到三級類，如0810A廣場用地。為滿足自然資源和空間統一管理進行圖斑標注，“三調”對部分用地屬性進行標注，包括對臨時種植其他作物的耕地進行標注、耕地細化屬性、濕地、城市、建制鎮和村莊范圍內的地類圖斑標注等。

2.3 調查準確度 由于“二調”中的圖數與實際情況不一致，“三調”采用由國家組織實施與地方調查相結合的方法。按照“統一分類、建立數據庫、地方調查、在線舉證、國家驗證和確認”的過程推進。利用“互聯網+”舉證軟件，對需舉證的圖斑地塊拍攝包含圖斑實地衛星定位坐標、拍攝時間、拍攝方位角的實地照片，連同舉證說明等綜合信息形成加密舉證數據包，上傳至統一舉證平臺[3]。在調查底圖上，農村調查要求采用優于1m分辨率的影像，城鎮村調查要求采用優于0.2m分辨率的影像，使地類認定更加準確。同時，為防止虛報瞞報建設用地，要求對遙感影像不能十分確定為建設用地的建筑物，必須全部拍攝“互聯網+”照片，并拍攝內部照片，以確定建設用地和設施農用地的真實性;為防止因管理政策引起的虛報，對原有耕地內部二級地類發生變化的，以及原有農用地調查為未利用地的圖斑，必須全部拍攝“互聯網+”照片，并上報省級檢查報告。

3 問題與建議

國土空間規劃的編制要求以“三調”成果為基礎，整合相關空間信息和屬性數據，但仍存在地類認定不足等問題。

（1）基礎底圖數據認定是規劃的首要問題。根據自然資源部的要求，國土空間規劃的編制統一采用“三調”數據作為基礎底圖數據。3次調查數據對國土空間規劃支撐主要在以下幾個方面：①分析評價國土現狀必須以3次調查數據作為基礎，同時對規劃實施進行評估、評價資源環境承載力與國土空間適應性等，也都需要3次調查數據作為基礎的數據支撐。②3次調查的數據是制定指標體系和國家土地和空間目標的基礎。制定開發強度、建設用地規模、耕地保護數量、自然保護區面積、森林覆蓋率等具體空間指標的開發利用指標，需要三調基礎數據作為參考和基礎。③3次調查數據為規劃控制線的輪廓和空間布局提供了支持，3次調查數據的土地用途分類調查支持“三線”劃界、自然資源的保護和利用、規劃分區劃界和目標分區劃界。

經過對宿州市“三調”成果梳理發現問題如下：①目前3次調查成果采用的工作分類，因建設用地大部分只細分到二級類，不能完全支撐城區精細化管理需要;②僅住宅用地區分城鎮建設用地和村莊建設用地，其他建設用地均未區分城鎮和村莊建設用地，勢必對下一步城鎮規模邊界劃定、城鎮和鎮村體系構建等工作造成很大不便。為此，要開展規劃基數轉換工作，區分城鎮和村莊建設用地，開展資源查清對照等，進一步做牢空間規劃編制的基礎底圖，同時為詳規、村莊規劃和專項規劃與總體規劃的銜接提供基礎數據和規劃分類支撐[4]。

（2）3次調查數據除了作為國土利用現狀數據應用在規劃實施評估、資源環境承載能力和適宜性評價、生態保護紅線劃定、永久基本農田劃定等國土空間規劃基礎性研究上之外，還應重點應用在以下內容上：城鎮開發邊界劃定，應統籌考慮3次調查數據提供的土地權屬、重要項目用地、開發園區等;國土整治規劃，統籌考慮3次調查數據非建設用地可調整情況、批而未建等低效用地情況;重點區域監測，包括重點開發與保護空間的監測。在自然資源部統一用途標準相關規范出臺前，工作中需將城鄉規劃用地與3次調查用地進行對接時，應打破傳統城鄉規劃中的城鄉分隔、城市與區域分隔等慣性思維，注重土地權屬等用地管理情況，細致銜接，做好基礎性工作，提高分析與結論的科學性與合理性。

參考文獻

[1]蔡玉軍.3S技術精準化調查在”三調”中的應用[J].國土與自然資源研究，2018（5）：31-34.

[2]隋玉亭，徐樑.由“三調”技術調整透視國土空間治理的政策導向[J].中國土地，2019（12）：24-27.

[3]宿國土調查辦發[2020]1號.宿州市第3次全國國土調查統一時點更新暨2019年度土地變更調查實施方案[Z].2020.

[4]張曉潔.“三調”數據的基數轉換與查清對照[J].中國土地，2020（5）：42-43.

（責編：張宏民）