縣（市）城鎮工程質量管理面臨的核心矛盾分析

張建榮，董文斌，梁 浩，張 偉

（1.華中科技大學土木工程與力學學院，湖北 武漢 430074；2.湖北省建設工程質量安全監督總站，湖北 武漢 430071；3.湖北省麻城市建筑工程質量監督站，湖北 麻城 438300）

0 引言

隨著城鎮化快速發展，縣（市）城鎮工程的投資和建設規模不斷擴大，投資主體也更加多元化，但部分地區建設工程質量安全狀況不佳、工程質量管理水平落后于大中城市，工程質量治理模式和手段面臨挑戰。2017年《中共中央國務院關于開展質量提升行動的指導意見》中強調要全面落實工程參建各方主體質量責任，加快推進工程質量管理標準化，健全工程質量監督管理機制，強化工程建設全過程質量監管。近兩年來，工程質量管理總體狀況逐年好轉，但在縣（市）層面上，除了一些行業共性問題，還存在部分具有縣（市）特點的質量問題，因此縣（市）城鎮工程質量管理仍需重視。

1 文獻綜述

就縣（市）城鎮工程質量管理中存在的問題，國內也有相關學者做了比較深入的分析研究。卞彤［1］認為目前我國質量監督管理模式落后，形式單一，監督管理隊伍人員缺乏創新思想；楊軍領［2］提到現階段我國質量管理機制不完善；白海平［3］在此基礎上進一步分析了政府部門不重視質量管理，監管力度明顯不足的問題；胡華威［4］針對建設單位不重視質量管理、監理單位專業人才缺失以及工作機制不夠完善進行了分析；林加躍［5］認為目前施工隊伍存在技術水平差異大，安全意識不足的問題；錢桂本［6］總結了一些工程實體質量通病，例如工程設計不合理，工程材料不達標、機械設備配置不完善等；殷偉民［7］以房建施工為研究對象，提到屋面滲漏、墻面開裂、門窗翹曲、管道堵塞等施工通病。不難發現，目前相關學者對工程質量管理現狀所做的研究還比較局限，難以涵蓋工程全生命周期。本文基于課題組實地調研以及現有的研究成果進行歸納，將從行業質量管理、參建主體質量管理和工程實體質量監管三個層面進行梳理分析。

2 縣（市）城鎮工程質量管理分析

在縣（市）城鎮工程質量治理理論框架的基礎上，課題組從政府監管現狀、參建單位質量管理現狀等方面設計了調查問卷。在近兩個月的時間里先后調研了湖北、河南、山西 3 省 46 個縣（市）的城鎮工程質量現狀、質量管理的經驗和問題等，對縣（市）工程質量監督機構及建設、勘察設計、施工等六大參與方的管理人員發放問卷，共回收問卷 261 份，剔除 143 份無效問卷，保留 118 份有效問卷。

2.1 行業質量管理現狀

本文以建設程序監管和工程質量監督兩個重點問題為核心對縣（市）城鎮工程行業維度質量監管現狀進行梳理。針對建設程序監管，重點分析先建后驗、施工圖審查這兩項工作中亟待解決的矛盾；針對工程質量監督，以縣（市）工程質量監督機構的現狀、工程質量監督機構面臨的困難為著眼點進行詳盡的分析。

2.1.1 建設程序監管

關于先建后驗，目前縣（市）城鎮范圍內仍有部分招商引資和重點工程項目因土地、規劃等方面的原因導致建設手續辦理滯后。對于這些工程政府會根據會議紀要開展相關工作，但這也帶來了相關問題：一是建設單位通常不能在承諾時間內補辦完相關手續，對后續監管造成遺留問題；二是多部門聯合監管出現溝通不通暢問題；關于施工圖審查，基層質量監督機構由于受人員結構、技術力量、繁雜工作任務等多方面制約，對施工圖審查的監管處于相對薄弱環節。目前山西省已經完成了施工圖審查制度的改革，改為實行勘察設計質量承諾制、重要工程專家論證制和落實勘察設計質量終身責任制。

2.1.2 工程質量監督

對于監督機構人員現狀方面，各機構監督人員的專業方向較為單一，房建工程專業人員多于市政、橋梁等專業。以湖北省部分縣（市）為例（見圖 1），僅一個縣（市）在人員結構上比較合理。在調研的 46 個縣（市）中有 30 個縣（市）房建專業監督人員占總數超過六成，其中不乏縣（市）這一比例高達九成。此外，監督人員年齡普遍偏大，專業技能跟不上建筑業的發展速度，同時新生力量吸納較少且其能力與經驗方面略顯不足。

圖1 質量監督機構人員結構情況

對于監督機構監督面積現狀方面，部分縣（市）建筑工程開工面積超過了 200 萬 m2，總體上各縣（市）建筑工程開工建筑面積、市政基礎設施工程開工規模均呈上升趨勢。在 46 個縣（市）中，建筑工程人均監督面積較高的有 15 個縣（市），其中幾個最高的縣（市）達到了人均在 30 萬 m2左右。

此外，大部分縣（市）質量監督機構經費都有缺口，還有部分縣（市）的質量監督機構沒有財政撥款，完全靠自收自支維持運行，這就衍生了目前監督機構人員數量不足、監督工作繁重、辦公條件達不到標準要求等問題，不利于監督工作的執行。

2.2 參建單位質量管理現狀

工程質量實體狀況與行為的責任方，應是以建設單位為首要責任的建設參與各方，強調“誰建設，誰負責”“誰設計，誰負責”和“誰施工，誰負責”，建設策劃、實施、檢查及評價的權責理所當然由建設單位及建設各方來運作和承擔。針對各類單位，本文從各單位的管理能力（包括資質、專業技術人員、工作質量等）和各單位的質量行為規范性兩方面入手進行分析。

依據《建設工程質量管理條例》《建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法》《工程質量安全手冊》等法規或文件，結合調研的 46 個縣（市）現狀，對各參建單位質量管理現狀歸納如下。

1）建設單位。不按合同約定及時支付工程款；盲目壓低造價；盲目壓縮工期；違法發包、肢解發包；向其他單位提供資料不真實、不準確。

2）勘察單位。原始取樣記錄不真實、不準確；借用資質、超資質承攬業務；勘察報告不真實、不準確；勘察文件簽章不齊全。

3）設計單位。設計成果文件不完整、不細致；設計工作不規范、不嚴謹；未就審查合格的施工圖設計文件向施工、監理單位作出說明。

4）施工單位。項目經理不到崗履職；質量管理組織機構不健全；超資質承攬業務；未實行樣板引路制度；未嚴格按照技術標準施工。

5）監理單位。監理人員未到崗履職；未配備足夠的具備資格的監理人員；超資質承攬業務；旁站監理、巡查不到位，相應記錄缺失。

6）檢測單位。檢測數據、檢測報告不真實；超資質承攬業務；未單獨建立檢測結果不合格項目臺賬；未嚴格按照強制性標準進行檢測。

2.3 工程實體質量現狀

本文順應當前行業內工程項目全生命周期管理的理念，將實體質量由施工階段向前延伸到材料設備構配件供應階段，向后延伸到竣工驗收階段，從 7 個節點梳理縣（市）城鎮工程在實體質量方面的現狀。

1）材料構件質量。不按要求進行運輸或者存放；產品合格證、使用說明書不齊全；使用劣質原材料生產制造；力學、物理性能不符合設計或合同要求。

2）地基基礎工程。預制樁樁身斷裂；灌注樁樁底沉渣過厚；灌注樁樁身夾渣、傾斜、樁位偏移；回填土密實度不足。

3）主體結構工程。混凝土強度不足、表面缺陷、裂縫；鋼筋機械接頭質量控制不到位；焊接質量缺陷；砌體結構裂縫；砂漿飽滿度差。

4）裝飾裝修工程。抹灰層裂縫；屋面、外墻、外門窗、樓地面、地下工程等部位出現滲漏；地面磚空鼓、接縫不平；涂層開裂、涂料色差。

5）建筑節能工程。節能材料不符合設計要求；保溫層開裂、脫落；節能施工不規范。

6）安裝工程。防雷接地不符合要求；電氣管線預埋不符合要求；漏電保護器規格型號、配置不符合要求；管材使用不規范或安裝不當。

7）竣工驗收。竣工驗收程序、組織形式、參與人員不符合規范要求；問題督促整改落實及復查力度不夠；竣工驗收時發現部分工程量未完成。

3 縣（市）城鎮工程質量管理六大核心矛盾

基于縣（市）實地走訪以及國內學者研究，本文將從行業質量監管、參建單位質量管理、工程實體質量監管三個層面存在的問題歸納為以下六大突出矛盾，也反映了工程質量問題深層的原因，具體如圖 2 所示。

圖2 基于調研現狀的六大核心矛盾

3.1 人民對工程品質需求提升與工程質量發展不平衡之間的矛盾

隨著人口數量的增長和人民生活質量的提高，人們對建筑工程質量的好壞更加重視，社會對建筑工程質量的要求逐漸進入“質”與“量”并行的時代。2019 年 9 月 15 日，《國務院辦公廳轉發住房和城鄉建設部〈關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見〉的通知》（國辦函〔2019〕92 號）更將質量概念提升到了品質的高度［8］。然而在工程質量發展方面，縣（市）相較于發達城市比較欠缺，人民需求無法得到較好的滿足。從單個工程項目來看，工程質量發展不平衡主要存在以下幾個方面（見圖 3）。

圖3 工程品質需求提升與工程質量發展不平衡之間的矛盾

1）人力資源不均衡。例如項目管理人員管理理念陳舊，與生產需要不適應；施工人員的技術素質較差，對從事的工作不熟練；人才短缺，人力資源匱乏，不能滿足生產需要；培訓制度不健全，人員得不到有效的技能培訓和安全教育。

2）物資、機械設備與實際需要不匹配。一方面所選的設備達不到生產要求，既浪費了資源，也耽誤了工期和工程進度；另一方面由于項目相關人員經驗不足，導致所選的機械設備超過生產需要，造成產能過剩、成本增加、人工消耗。

3）資金分配不均衡。縣（市）地方財政實力大多較弱，社會經濟發展明顯落后于大城市，工程建設的資金也較為緊張，主要體現在：資金短缺，人員積極性不高，工程進展舉步維艱；建筑市場不規范，資金使用效益低下，施工墊資現象嚴重；項目分散經營與資金集中管理的矛盾日益突出；資金分配不合理，項目施工不能同步按計劃進行等。

“兵馬未動，保障先行”。在工程建設中應當采取恰當的手段，合理配備資源，使工程質量資源與建設需求相契合，在此基礎上，再優化資源，對資源實施動態管理，從而有效解決人民對工程品質需求提升與工程質量資源保障不均衡之間的矛盾。

3.2 強化政府監管、放管服改革與政府監管能力不足之間的矛盾

工程質量政府監管是工程質量監管體系的最高層次，其監督的內容涵蓋建設工程所有參建主體的質量行為和實體質量，是整個建筑過程中最全面的監督控制。同時，政府監管還將彌補市場經濟體制的弊端，實現資源配置效率最大化，促進建筑市場健康發展，從而推進縣（市）城鎮的可持續發展，因此強化政府監管不能放松。同時，政府的監管方式也應與國際接軌，并適應行政管理體制改革的需要。2016 年 5 月 9 日，李克強總理在全國推進放管服改革電視電話會議中首次提出，要持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，不斷提高政府效能。

在國家推行放管服改革的背景下，縣（市）城鎮工程政府監管能力不足與“突出重點、創新方式、提高效率”的監管要求之間的矛盾更為顯著（見圖 4）。例如，當前工程質量監督機構工作性質及責任范圍不明，開展工作顧慮頗多，在一定程度上削弱了政府對于工程質量的監管力度。具體地說，工程質量監督經費不足、專業人員不足、監管工作繁重、監督機構責任過重四個普遍性難題極大地消耗了監督人員的工作精力。監督機構因監督能力不足而存在管理真空地帶，削弱了本就不強的監督力量。在處理強化政府監管與推進“放管服”改革政策的關系中，質量監督機構應積極響應放管結合的理念，同時推進標準化、信息化，形成以信用為基礎的監管模式，緩解政府監管能力不足的壓力。

圖4 政府監管、放管服改革與政府監管能力不足之間的矛盾

3.3 縣（市）城鎮工程規模增長與承建單位力量薄弱之間的矛盾

改革開放 40 年來，我國建筑業保持快速發展，規模明顯擴大，建筑業年增加值占 GDP 比重由 3.8 % 增加到 6.7 %，其支柱產業地位逐步確定，支柱產業支撐作用愈發明顯，對整個國民經濟發展的推動作用愈來愈突出。從建設規模看，1981 年，全社會竣工住宅面積 6.9 億 m2，2017 年達到 15.5 億 m2。近四十年間，全社會竣工住宅面積超 473.5 億 m2。截至 2017 年，城鎮居民、農村居民人均住房建筑面積分別比 1978 年增加30.2 m2、38.6 m2。

然而在走訪行程中發現，雖然各地房屋建筑年開工面積、基礎設施建設投資額逐年增加，但這些新開發的工程項目大都由外地大型開發商承擔，大量的勘察、設計和施工任務由外地勘察、設計和施工企業承攬。由于縣（市）城鎮經濟、生活水平狀況不如省會及一線城市發達，對高水平、高素質的技術管理人才的吸引力度不足，導致本地企業資質等級和業務水平較低，再加上工程規模和設計施工難度增大，競爭不過外地更加成熟的企業。但外地勘察、設計和施工企業承攬工程后，派駐的管理人員數量有限，勞務人員短缺，管理上也存在明顯的缺陷。這種情況造成了建設工程規模增長與承建單位力量薄弱之間的矛盾，如圖 5 所示。因此，各縣（市）政府應通過多出臺人才引進優惠政策等相關文件，有意識地培育本地企業的實力。企業也應提高員工待遇水平，加大員工考核的獎勵力度，這樣才能促進本地企業良性發展。

圖5 縣（市）城鎮工程規模、復雜程度提升與承建單位力量薄弱之間的矛盾

3.4 工程技術難度增加與作業人員素質偏低之間的矛盾

科技發展加速了建設行業信息化進程，建筑行業新技術、新工藝、新材料的發展和施工技術的進步使得工程建設復雜程度大幅提升，工程建設中頻繁出現大量建筑規模較大的單體工程和具有綜合使用功能的綜合性建筑，原有的單一的勞動密集型建造方式已不能適應新時代以高質量發展為核心的技術性建造方式。

工程建設的新特點必然需要在素質上與之匹配的勞動力隊伍才能保障工程質量的全面提升，推動我國工業化、信息化、城鎮化規模不斷擴大。但目前我國勞務作業人員總體水平呈下降趨勢，主要體現在數量、年齡、性別、文化程度四個方面（見圖 6）。

1）勞務作業人員數量。從事建筑業的農民工比重由 2014 年的 22.3 % 下降到 2018 年的 18.6 %，與房地產開發企業施工房屋面積增速相對照，市場上勞務作業工人遠遠不能滿足這么大體量建設開發的需要。

2）勞務作業人員年齡。截至 2018 年，40 歲及以上農民工所占比重為 47.9 %，50 歲以上農民工所占比重為22.4 %，農民工老齡化現象逐年嚴峻。

3）勞務作業人員性別。數據顯示勞務人員女性占比由 2014 年的 33.0 % 上升到 34.8 %。女性占比比 2017 年提高 0.4 個百分點，該比例發展趨勢與固有的行業特性是相悖的。

4）勞務作業人員文化程度。截至 2018 年，高中文化程度的農民工比例基本平穩，大專及以上文化程度農民工所占比重由 2015 年的 8.3 % 提高到 10.9 %，初中及以下文化程度由 2015 年的 74.8 % 下降到占 72.5 %。勞務作業人員整體文化素質雖有所提升，但是與我國建設行業產業化、信息化發展所要求的知識結構相比仍相差甚遠。因此要想把握新時代發展趨勢，發展新型建造方式，全面提升工程質量水平，不能忽視勞務工人這個建設工程施工的重要主體。因而應加強勞務作業人員技能培訓，創新培訓機制和形式，科學制定培訓內容，使勞務工人總體技術水平得到提升。

圖6 工程技術難度增加與作業人員素質偏低之間的矛盾

3.5 法律法規要求與市場主體誠信履職不足之間的矛盾

當前，我國工程質量監管法律法規已經形成了以《中華人民共和國建筑法》為指導，《建設工程質量管理條例》《房屋建筑工程質量保修辦法》等為主體，各級立法進行補充完善的工程質量法律法規體系，基本覆蓋工程承發包、勘察設計、施工、竣工驗收、使用維護與保修等所有階段。此外，在工程質量標準規范方面，也從國家標準、地方標準、行業標準、企業標準四個等級對建設主體的各項分部工程進行推薦性和強制性規定。

但是，項目實施過程中仍有部分市場主體（企業）和管理人員為了謀取更多的個人利益，發生違反法律規范的質量行為，不僅對建設工程造成了一定的質量隱患，還擾亂了當地建筑市場的正常秩序，嚴重阻礙了行業發展的進程。例如在調研過程中了解到的：建設單位不按時撥付工程款；勘察設計單位的成果記錄不真實、不齊全；施工企業違法轉包、掛靠、借用資質；檢測單位出具虛假檢測報告；由于建筑材料價格上漲而使用劣質材料、使用不符合節能環保標準的材料，項目經理、總監不到崗等。這就造成了法律法規要求與市場主體誠信履職不足之間的矛盾，如圖 7 所示。工程質量法律規范在規范建設主體行為、保證建設工程質量、維護建筑市場秩序以及促進建筑行業發展等方面有著不可或缺的作用。各方建設主體在建設過程中應嚴格遵守相關法律規范，切實履行自身建設責任，提高工作質量。

圖7 法律法規要求與市場主體誠信履職不足之間的矛盾

3.6 行業技術革新與管理人員素質較低之間的矛盾

從 20 世紀 80 年代以來，我國的建筑工業化進程不斷加快，隨著大型裝備生產能力與建造技術的不斷發展成熟，國務院于 2016 年正式提出了裝配式建筑的發展目標。此外，爬架的使用免除了腳手架的拆裝工序，極大地節省了人力和材料；鋁模板的出現也解決了傳統模板存在的缺陷。技術革新帶來的新型建造、施工方式標志著建筑業開始步入質量可回溯、可規模化控制的時代。

然而，目前在縣（市）城鎮中，新技術、新材料、新工藝的推廣受到了一定阻礙，不利于工程質量的提升。長期以來，由于編制和管理方式等原因，部分縣級監督機構中水平高、經驗豐富的專業技術人員匱乏，素質參差不齊；對企業來講，也同樣面臨管理人員水平不足的問題，現在許多企業的建筑管理人員很大一部分都是從基層中上來，缺乏對管理知識的系統學習，思想觀念落后、安于現狀、創新精神不足，對新技術新材料新工藝的應用缺乏熱情。這就造成了行業技術革新與管理人員素質較低的矛盾，如圖 8 所示。不論是監管部門還是各方主體單位，都應該增強員工對行業新興技術的認識，充分感受其帶來的各方面效益，從而推動新技術、新材料、新工藝在縣（市）城鎮工程中的應用，逐步提升工程質量。

4 結語

圖8 行業技術革新與管理人員素質較低之間的矛盾

為完善縣（市）城鎮工程質量管理和治理模式，本文從行業質量監管、參建單位質量管理、工程實體質量監管三個層面存在的問題歸納為人民對工程品質需求提升與工程質量發展不平衡之間的矛盾、強化政府監管、放管服改革與政府監管能力不足之間的矛盾、縣（市）城鎮工程規模增長與承建單位力量薄弱之間的矛盾、工程技術難度增加與作業人員素質偏低之間的矛盾、法律法規要求與市場主體誠信履職不足之間的矛盾、行業技術革新與管理人員素質較低之間的矛盾。從問題層面，為制訂落實參建主體的質量責任、促進政府質量監管有效實施、保障縣（市）城鎮工程實體質量相關措施提供了依據。