現代法治背景下基層群眾工作的路徑選擇
——基于362份基層群眾工作狀況調查問卷的分析

劉 暉

（上海市社會主義學院 新型政黨制度研究中心，上海 200237）

一、問題的提出

當前，中國正處于“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期和決勝全面建成小康社會的收官之年，受全球經濟發展動能不足和新冠肺炎疫情影響，國內經濟下行壓力很大，不確定、不穩定、不可預測性因素增多，基層群眾工作面臨諸多新矛盾和新挑戰。中國經濟發展及社會矛盾的壓力主要源自基層，基層穩則國家穩，基層治則國家治。如何更好地運用法治這個理政的剛性準繩，實現中國基層社會之治，既是新時代基層群眾工作的重要抓手，也是基層社會治理能否取得實效的根本保障。基于此，筆者重點以有基層工作經歷的黨員干部為對象，發放匿名調查問卷400份，收回有效問卷362份，對基層群眾工作的現狀進行調查與分析，探索基層群眾工作的有效路徑，為更好地運用法治方式推進基層社會治理提供新的思路。

二、基于問卷結果的分析

本次問卷調查的對象，來自鄉鎮或城市街道社區的約占87.3%，其余為其他行政機關或企事業單位的工作人員，行政級別均為處級以下。受訪者普遍對基層群眾工作有較多的接觸和了解，具有一定的代表性，能夠從一個側面反映出現代法治背景下基層群眾工作的現狀。

從調查結果來看（見圖1），選擇C 的受訪者最多，占31.1%，認為基層群眾工作最突出的問題是“部分干部對公開透明、民主法治的施政要求不適應”。基層干部必須解決新媒體時代的本領恐慌問題，學用、會用、善用新媒體，用老百姓容易接受的方式、聽得懂的語言宣傳黨的方針政策，講好基層故事。基層干部要善用協商民主、現代法治的方式推動工作，遇事要商量、遇事好商量、遇事會商量，讓基層民眾通過有組織的、平等有序的民主協商方式管理各項事務，推進基層協商民主，實現公共利益最大化。

圖1 關于“在基層群眾工作中存在哪些突出問題”的調查結果

24.2%的受訪者認為部分干部“處置群體性突發事件能力不足”，而24.7%的受訪者則認為“一些干部責任心不強”，均涉及基層干部能力素質問題?；鶎痈刹孔鳛辄h和政府聯系群眾的橋梁與紐帶，是大政方針的具體執行者和貫徹者，其能力素質如何，直接關系到基層社會治理的成敗，基層群眾工作需要一支思想堅定、作風過硬、敢于攻堅的基層干部隊伍。

此外，選擇B 的受訪者占20%，認為“地區性政策帶來變數”。區域發展不平衡所帶來的地區性政策差異，使得脫貧攻堅、民生保障、矛盾化解等表現出鮮明的區域性特征，有些問題因政策空間限制而陷入執行困境。因此，既要注重釋放政策紅利，又要防止政策落地帶來新的不公。

圖2 關于“當前群眾工作存在問題的主要原因”的調查結果

從調查結果來看（見圖2），選擇A 的受訪者占21.7%，認為思想上對群眾工作不夠重視造成嚴重的失位、缺位、錯位現象。要加強對基層干部的教育和督查，使其樹立正確的群眾觀，在思想上重視，行動上多深入基層，掌握一手資料，提升施策的針對性和有效性。

選擇B的有25.4%，說明群眾工作方法不當，也是導致干群關系不和諧的一個重要原因。必須改進傳統的、簡單粗暴的工作方法，用民主協商等更加柔和的方式尋求共識，為群眾提供有溫度的服務。

選擇D 的受訪者最多，占38%，認為“基層政府的公信力不足”是當前群眾工作面臨的最大挑戰，這表明一些地方基層政府的形象不佳，存在“塔西佗陷阱”風險。無論是主觀原因還是客觀原因所致，部分群眾對政府工作不夠滿意，一旦造成政府公信力喪失，要想重塑政府形象就非常困難，甚至會影響到黨的執政根基。

圖3 關于“政府公信力下降的原因是什么”的調查結果

從調查結果來看（見圖3），選擇B 的受訪者相對較多，占26.9%，認為“官員形象危機”致使政府公信力下降。官員形象往往代表著黨和政府的形象，部分官員貪污腐化、作風不良、脫離群眾，容易在群眾心目中產生刻板印象。

選擇A的有26.6%，“政務信息不夠透明”，或者說政務信息未能做到全公開，也是導致民眾不信任基層政府的重要原因之一。老百姓信上不信下、越到基層公信力越低的窘況依然存在。政務信息公開不到位，權力運行透明度不高，容易引發公眾的猜疑或誤解，從而導致政府公信力受挫。

選擇D的占23.6%，反映出司法腐敗亦是民眾所關心的重要問題。司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，一旦社會失去對司法的信任，司法公正性遭到懷疑，社會就會陷入暴力與腐敗橫行的亂局，政府也將喪失威信，遏止司法腐敗勢在必行。此外，認為負面輿論影響政府公信力的占22.6%。一些自媒體對某些官員和政府行為的誤導性解讀或是產生的放大效應，致使部分民眾被失實報道所裹挾。

從調查結果來看（見圖4），選擇B 的受訪者占43.1%，“群眾對政府的信任度低”被視為最大難題?；鶎痈刹啃睦飸冀K裝著群眾，建構為民意識，樹立開放、動態、透明、便民的服務新理念，把“是不是站在人民的立場上，是不是有助于解決群眾的難題，是不是有利于增進人民福祉”[1]，作為想問題、作決策、辦事情的衡量標準。

選擇C的受訪者達31.7%，表明“不會很好地運用法律和政策”這一治理困境在基層社會較為普遍，本領恐慌問題凸顯。群眾工作的矛盾點一旦顯現，有些干部怕麻煩繞著走，有些干部擔心事情鬧大設法捂矛盾，有些干部擔心被追責不講原則地花錢買平安。無論是踢皮球不解決，還是暴力解決、妥協解決，均遺忘了依法依規這個根本準繩，使矛盾越積越多，既損害了群眾利益，又給基層政府公信力帶來負面影響。

圖4 關于“實際的群眾工作中遇到的最大困難”的調查結果

選擇A 的占23.3%，“群眾不配合不理解”亦是基層群眾工作中遇到的棘手問題。在實際工作中應從改善自身的工作作風做起，遇到群眾不理解不配合時，要避免情緒化，耐心細致溝通，曉之以理、曉之以法、動之以情。

圖5 關于“怎樣改善基層群眾工作”的調查結果

從調查結果來看（見圖5），選擇A 的受訪者占25.7%，認為“加強基層黨組織建設”是改善基層群眾工作的關鍵。選擇C的受訪者最多，占30.9%，認為應充分發揮法律法規等制度體系的作用，更好地把制度優勢轉化為制度效能、治理效能。表明基層社會強烈呼喚法治，依法依規辦事、追求公平公正成為應然選擇。選擇D 的受訪者占24.7%，認為基層群眾工作點多面廣，是一個系統工程，必須發揮各系統、各部門的聯動作用。在遇到棘手的難題時，應注重協同合作，做到各司其職、各盡其責，不推諉、不扯皮。

此外，18.7%的受訪者選擇B，認為社會組織在基層群眾工作中的作用越來越大。新形勢下應加強群團組織、社會組織建設，將其聯絡、整合等功能落到實處。動員社會組織向基層社會下沉，實現政府治理與社會調節、村民（居民）自治的良性互動。

圖6 關于“增強依法辦事能力和做好基層群眾工作的關系如何”的調查結果

從調查結果來看（見圖6），選擇A 的受訪者超過六成，占64.8%，認為必須嚴格依法辦事，法治是做好基層群眾工作的根本準則和必然選擇，兩者相輔相成。選擇B 的受訪者為31.1%，他們不排斥在基層群眾工作中奉行依法辦事，但由于固有思維的慣性以及傳統方法在一定范圍內的沿用，加之鄉村是一個熟人社會，認為鄉規民約在解決基層社會矛盾中的作用尤為顯著。這也啟示基層干部，在處理問題時應因地制宜，避免人為造成干群關系緊張，但是法治的底線必須堅持。與此同時，3.1%的受訪者認為，法律并非基層群眾工作的萬能“金鑰匙”，這意味著在法治信仰建構和法治社會轉型的進程中，亦會遇到來自方方面面的困惑或阻力，這一點值得我們思考。

圖7 關于“法治在基層社會治理中的作用如何”的調查結果

從調查結果來看（見圖7），選擇B 的受訪者占46.6%，認為“法治不是萬能的”。選擇A和B的受訪者約占六成，認同法治在基層社會治理中所發揮的正向度作用。在新的時代條件下，法治觀念在基層社會逐漸深入人心，法治作為良好的社會治理方式得到廣泛的社會認同。

選擇C 的有24.8%，這部分受訪者認為應堅持“德主刑（法律）輔”的原則。法律是實體性、程序性規范，是一種可拿來照章辦事的剛性規則，而道德作為一種內在良知，不具備強制約束力。中國社會特別是基層社會，中華歷史傳統和文化根基較為厚重，法律作為一種外在規則，難免會跟傳統的內在情理道德產生沖突，在現實生活中亦不乏法與理、法與德不完全契合之處，而且執法者的道德品質狀況往往會影響到法治成效。

圖8 關于“在群眾工作中怎樣踐行法治思維”的調查結果

從調查結果來看（見圖8），選擇A 的受訪者占39%，認為踐行法治思維的前提是樹立依法辦事理念，形成自覺的法治意識。除了法治觀念的樹立，能否合理運用法治手段解決群眾訴求、破解發展中遇到的難題亦是一個不容忽視的問題。選擇B的受訪者為27.3%，表明基層干部的法治意識顯著增強，會用善用法治手段解決問題已成為基層干部執政能力的核心指標。

與此同時，還有一點值得關注，選擇C的受訪者達31.7%。在許多基層干部看來，群眾工作是一項治理主體和治理客體雙向互動的工作，并非黨員干部一方的事情，群眾自身也是重要的參與者，既需要基層干部善用法治思維和法治方式，做尊法學法用法的典范，也需要群眾樹立法治觀念，自覺遵法守法，兩者不可偏廢。

三、法治背景下基層群眾工作的路徑選擇

中國共產黨歷來重視群眾工作，做好群眾工作既是黨的優良傳統，也是一個合格領導干部的必備素質。群眾工作關系黨的執政之基、力量之源，任何時候都必須抓緊抓實抓好，不能有任何松懈。當下，中國面臨的風險挑戰前所未有，經濟社會運行的壓力向基層社會傳導傳遞，使得鄉村治理形勢更加復雜多變，不確定性顯著增加?；鶎尤罕姽ぷ魇欠裨鷮嵅⒆坑谐尚?，將在很大程度上決定基層社會運轉的狀態，影響到中國防范化解各種風險挑戰的整體效果，這也是新時代基層群眾工作的重要性所在。

怎樣實現基層社會的有效治理，如何在基層社會實現制度效能向治理效能的轉化？對于國家而言，無論是謀發展還是求治理，其國家運轉“既需要有制度支撐，也需要有政策支持，因此，制度供給和政策供給二者互動狀況決定著國家治理的績效”[2]。制度作為約束和規范人們行為、對各類事務進行有效管控的規則系統，“在社會中具有更為基礎性的作用，它們是決定長期經濟績效的根本因素”[3]。實現國家治理和社會治理必然需要制度支撐，而法律是制度體系的重要環節，其在治理進程中的重要作用不言而喻。社會治理作為國家治理的重要組成部分，其水平如何，往往取決于制度供給的狀況?；鶎由鐣卫砭褪峭ㄟ^有效的制度供給特別是法治供給，為基層社會共同體的每一位行為體提供約束性規則，明晰其行為的邊界，規范和調適社會秩序，促使基層社會在風險社會中提升應對諸多矛盾挑戰的能力，從而避免社會生活出現失序狀況。黨的十九屆四中全會為推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型作出一系列頂層設計，補短板、強弱項，全面推動制度優勢轉化為治理效能。在有的學者看來，完善治理體系、提高制度執行力是實現治理效能轉化的重要舉措，特別是“加強依法而治的有效性”，“樹立憲法、法律和制度的權威性，強化法律和制度的執行力，盡可能減少自由裁量權，杜絕‘有法不依’和‘依政施法’的現象”[2]。這一理論同樣適用于基層社會治理，依法治理、強化法律執行力，切實提升治理效能，是推動新時代基層群眾工作、實現基層社會治理的有效方法。

筆者調查發現，當前基層群眾工作依然存在諸多短板和瓶頸問題，如運用法治思維和法治方式推動工作的能力尚顯不足，法治在基層社會治理中落實還不夠到位，部分群眾對權利義務的邊界認識不清晰、運用法律武器維護合法權益的意識尚未得到根本建構，等等。做好新時代基層群眾工作、實現基層社會的有效治理，應把握好以下“五個著力點”。

（一）以加強基層黨組織建設為核心，充分發揮其戰斗堡壘和組織引領作用

黨的基層組織是落實黨的路線方針政策和決策部署的基礎，習近平總書記在上?？疾鞎r強調，要以提升政治功能和組織力為重點，在強基礎、補短板上下功夫，把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘[4]。在實踐層面應做到“四個要”：（1）要用習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的創新理論把基層黨組織武裝起來、統一起來，凝聚起信仰的力量、組織的力量；（2）要用政治過硬、業務精湛、敢于擔當、作風正派的標準，把基層黨組織帶頭人選好配強；（3）要嚴格落實“三會一課”等基本制度，增強組織生活的感染力、吸引力、針對性和實效性；（4）要加強基層黨組織建設，破解黨員干部作風“軟”的難題，讓基層黨組織成為群眾的“主心骨”。

（二）以樹立法律權威和強化法律執行力為取向，真正把法治嵌入基層群眾工作和基層社會治理

把法治嵌入基層群眾工作，融入基層社會治理，是夯實黨的長期執政基礎的關鍵之舉。黨的十八屆四中全會為全面依法治國作出頂層設計，強調法治是黨治國理政的基本方式，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施[5]。在法治軌道上開展工作，依法維護人民權益、維護社會公平正義，對于破解基層社會治理困境具有特殊的意義。黨的十九屆四中全會明確要求，黨員干部應“帶頭尊法學法守法用法，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力”[6]。在群眾工作中要慣用、會用、善用法治方式去處理實際問題，既要維護法律的權威，又要推進法律的落地和執行。2020 年2 月5 日，中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過《關于加強法治鄉村建設的意見》，提出“要教育引導農村廣大干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，積極推進法治鄉村建設”[7]，法治鄉村建設成為新時代基層群眾工作的重要依托和基本抓手。2020年5月28日，第一部《民法典》在十三屆全國人大三次會議上表決通過，這是中國法治史上一件具有里程碑意義的大事，意味著法治中國建設進入新的歷史階段，也意味著中國社會生活的方方面面均有了量身定制的法治保障，必將對老百姓的日常生活和基層社會治理產生深遠影響。

（三）以培育黨員干部的法治理念和法治意識為關鍵，切實提升基層干部運用法治思維和法治方式解決問題的能力

基層干部應樹立法治意識，做法律執行和制度執行的表率。要規范政務公開，推行“陽光政務”工作機制，決不徇私枉法?；鶎痈刹恳婪ㄞk事能力與群眾工作能力是緊密結合在一起的，兩者相互促進、相互借力。只有實現善解法律法規與善解人意人心的有機結合，才能真正善解矛盾，由此全面提升基層干部的法治素質和執政為民的能力。黨和政府應給予基層干部更多的關心與信任，發揮其聯系群眾的優勢，在法治軌道上給予他們時間和空間解決實際問題，將基層社會治理推向深入。

（四）以加強對群眾的法治宣傳教育為基礎，讓群眾樹立守法意識和依法維權的自覺

“人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。要充分調動人民群眾投身依法治國實踐的積極性和主動性，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者?！盵8]應堅持法治導向，把法治教育納入精神文明創建內容和素質教育體系，讓群眾學法知法懂法用法，樹立法治信仰，發揮法律在社會治理中的積極作用。隨著信息化時代的到來，民眾獲取信息的渠道越來越多，法治意識逐漸在較大的范圍內得以建構。從整體上來看，基層群眾的利益訴求、權利表達和維權意識普遍較強，但是義務、責任的邊界意識相對較弱，部分群眾在維護權益時往往選擇“死磕”維權，有時甚至會觸及他人利益或公共利益。如何厘清權利和義務的邊界？培育民眾的法治意識和公共意識，是基層社會治理的一項重要的基礎性工作。因此，要普及法治教育，樹立法律權威，加強基層群眾涉法用法案例宣傳，引導群眾拿起法律武器捍衛合法權益。與此同時，要降低通過法律途徑維權的經濟成本，破解大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決以及“信訪不信法”的慣性思維困境。

（五）以創新工作方法為手段，推動基層社會治理

時代在變化，觀念在進步，社會在變革，基層群眾工作的方式方法也應與時俱進。

首先，要完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，充分發揮法治的制度化效能，發揮市民公約、鄉規民約在社會治理中的調適作用。暢通和規范群眾利益訴求表達、利益協調協商溝通、權益保障的法律通道，完善信訪制度，完善社會矛盾預警和糾紛預防調處化解機制，降解矛盾孕育生成的土壤，努力將矛盾化解在基層。

其次，要推進基層協商民主。習近平總書記明確指出，涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量?；谏塘坷砟顦嫿ɑ鶎訁f商民主機制，無疑是為解決基層社會問題提供了一把“金鑰匙”，基層協商成為基層群眾工作的重要抓手。構建民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局[9]，是新時代基層協商民主的發展方向。推進基層協商民主，應建立健全基層協商民主建設聯動機制，更好地解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定[10]，進一步推進基層社會的有效治理。

再次，在回應和解決群眾訴求（維權、信訪等）時，要講究工作方法和溝通藝術?；鶎尤罕姽ぷ鲬龅健叭齻€不”：不講容易導致群眾情緒激化和對立的話，不表政策和法律之外的態，不承諾無法兌現的事情。在堅持以法治為準則的同時，應體現以人為本的基本理念，在原則性問題上要硬氣，但在情感上要柔和，要善于傾聽，“飲鴆止渴”的處置方式不可取，防止工作對象獲取非合理性利益，同時應把握住沖突這個底線。

最后，要推動社會治理和服務重心向基層下移。習近平總書記在十九屆中央紀委二次全會上強調：“要堅持工作重心下移，撲下身子深入群眾，面對面、心貼心、實打實做好群眾工作，著力解決群眾反映強烈的突出問題。”[11]黨中央關于群眾工作重心下移的整體思路及其相關制度安排，為新時代基層群眾工作指明了方向。一方面，要保持現有基層政策的整體穩定。習近平總書記在寧夏考察時重申，要把為民造福作為最重要的政績，突出農民主體地位，把保障農民利益放在第一位，切實解決好群眾的操心事、煩心事、揪心事[12]。而基層群眾工作的成效和政績，源自成熟、科學、穩定的政策體系。另一方面，要把更多資源下沉到基層社會，改變中國城鄉資源配置不均衡的現狀。2020年《政府工作報告》明確要求，將通過特殊轉移支付機制把2萬億元資金轉給地方，直達市縣基層，直接惠企利民。通過增加扶貧投入，確保剩余貧困人口如期脫貧，健全和執行好返貧人口監測幫扶機制。在操作層面要采用“繡花”的手法為群眾提供精準化、精細化服務，以信息化促進規范化，推動網格化、網絡化管理，構建“一網通辦”“一網統管”等現代網絡便民服務新模式，以智能化實現基層社會治理的效能革命，夯實基層社會治理的基礎，由此推動疫情時期和后疫情時代的基層社會治理取得新成效。