檢察機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用分析

一、背景

秦嶺是中國南北地理分界線，也是涵養(yǎng)八百里秦川的一道生態(tài)屏障。[1]過去幾年，開發(fā)商為了追逐經(jīng)濟(jì)利益，在秦嶺北麓開發(fā)了許多房地產(chǎn)項(xiàng)目、人工旅游景點(diǎn)、旅游商業(yè)配套建筑等等，嚴(yán)重破壞了秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境和生態(tài)平衡。

二、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對措施

進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)要求充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的職能。2017年初，陜西省檢察院下發(fā)《開展保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)實(shí)施方案》，西安、周至、鄠邑、長安、藍(lán)田、灞橋、臨潼等地檢察院按照方案要求，在本區(qū)域開展了保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。

（一）制定具體細(xì)則

[2]西安市人民檢察院制定《服務(wù)秦嶺北麓生態(tài)保護(hù)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的實(shí)施意見》，[3]周至縣出臺《關(guān)于發(fā)揮檢察職能服務(wù)周至生態(tài)文明建設(shè)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)施辦法》，[4]鄠邑區(qū)檢察院出臺《關(guān)于開展保護(hù)重要濕地生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)實(shí)施方案》。各細(xì)則主要內(nèi)容為：綜合運(yùn)用打擊、預(yù)防、保護(hù)等手段以強(qiáng)化秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法保障;積極會(huì)同公安、環(huán)保等部門開展秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法。

（二）發(fā)出檢察建議

依最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，對于相關(guān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門不作為或者濫作為的，人民檢察院若調(diào)查屬實(shí)可發(fā)出檢察建議要求整改。[5]2018年藍(lán)田縣檢察院與國土、公安、林業(yè)等部門建立專項(xiàng)工作聯(lián)席會(huì)議制度，發(fā)出檢察建議2件，均得到糾正。鄠邑區(qū)檢察院就區(qū)稅務(wù)局、區(qū)國土資源局等執(zhí)法部門不作為發(fā)出檢察建議12件，均得到糾正。

（三）提起刑事公訴

2018年周至縣檢察院審查批捕18人。藍(lán)田縣檢察院批準(zhǔn)逮捕秦嶺北麓沿線采石、采沙、采礦企業(yè)非法占用農(nóng)用地11人，對8人提起公訴。鄠邑區(qū)檢察院依法批捕破壞秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境26人，對其中7人非法獵殺國家一級保護(hù)動(dòng)物的行為提起公訴。臨潼區(qū)檢察院配合公安機(jī)關(guān)查處秦嶺北麓疑似違建79處。

（四）提起民事行政公益訴訟

2018年周至縣辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟案件33件，藍(lán)田縣檢察院提起行政環(huán)境公益訴訟1件。比起提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)更傾向發(fā)出檢察建議。原因一為檢察建議程序簡便，能減輕基層檢察院的負(fù)擔(dān);二為檢察機(jī)關(guān)以司法監(jiān)督者為定位，“執(zhí)法者盡其責(zé)”是其首要考量因素;三為實(shí)踐表明檢察建議均糾正了執(zhí)法機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤行為，效果較好。

（五）開展普法宣傳活動(dòng)

周至縣檢察院開展打擊整治破壞秦嶺野生動(dòng)植物資源違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)宣傳活動(dòng)。藍(lán)田縣檢察院派出普法小分隊(duì)向群眾詳細(xì)解說了相關(guān)法律法規(guī)并鼓勵(lì)提供秦嶺北麓生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染的公益訴訟線索。

三、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對措施的不足

（一）細(xì)則規(guī)定仍未解決相關(guān)問題

雖然檢察院各有側(cè)重地制定了一些細(xì)則，但有些問題仍未解決：（一）相關(guān)規(guī)劃建設(shè)問題沒有涉及，使得檢察人員在實(shí)踐辦案的過程中仍然缺乏具體的統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可操作性不強(qiáng)。當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)并無絕對決定權(quán)，需要與其他機(jī)關(guān)協(xié)商決定;（二）檢察與行政互動(dòng)不足。[6]為了避免檢察機(jī)關(guān)的建議變成一紙空文，就必須強(qiáng)化其與行政機(jī)關(guān)的司法協(xié)作，加強(qiáng)二者之間的信息交流與工作銜接。

（二）公益訴訟適用率低

根據(jù)上文，2018年各檢察院提出的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量較少，[7]涉及秦嶺北麓的案件更是占比不大，個(gè)別檢察院甚至沒有相關(guān)數(shù)據(jù)。筆者認(rèn)為，主要原因有：一為地方政策因素干擾。秦嶺北麓相關(guān)污染企業(yè)是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)往往會(huì)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)而傾向于以其他方式解決;二為缺乏人力物力保障。環(huán)境公益訴訟因?yàn)槠渥陨淼膹?fù)雜性和專業(yè)性對于訴訟主體的專業(yè)水平要求較高，實(shí)踐中基層檢察院公益訴訟部門的人員編制較少（民事行政監(jiān)察科人員配置一般為1—2人），專業(yè)人才更是缺少。環(huán)境違法案件取證和舉證難度大，損害鑒定評估成本高，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)往往不能承擔(dān)起環(huán)境公益訴訟帶來的巨大資金壓力。

四、建議

（一）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)司法協(xié)作，進(jìn)一步細(xì)化完善秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)細(xì)則

首先，各地方檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)司法銜接信息平臺。要求相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)講秦嶺北麓環(huán)境保護(hù)相關(guān)執(zhí)法案件及時(shí)更新，保證執(zhí)法信息公開化、透明化。其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通交流，以執(zhí)法效果最優(yōu)為優(yōu)先目標(biāo)，以秦嶺北麓適用環(huán)境保護(hù)等級、具體保護(hù)措施、環(huán)境影響評價(jià)、開發(fā)密度等問題協(xié)商制定相關(guān)規(guī)劃建設(shè)文件。

（二）設(shè)立秦嶺北麓環(huán)境污染案件專項(xiàng)基金

對于因環(huán)境污染鑒定費(fèi)用過高而帶來的壓力，可以通過設(shè)立專項(xiàng)基金的方式來解決。其來源可以分為企業(yè)募集、政府撥款以及環(huán)境污染案件賠償?shù)取Ｈ羝髽I(yè)在環(huán)境公益訴訟中敗訴，則應(yīng)當(dāng)支付檢察機(jī)關(guān)所支付的鑒定評估費(fèi)用，與其所繳納的賠償或罰金一起納入專項(xiàng)基金。還需配備專門的審計(jì)人員負(fù)責(zé)審查基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況。

（三）鼓勵(lì)沿線民眾積極參與秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取一定措施提升沿線居民環(huán)境保護(hù)意識，鼓勵(lì)他們積極參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。除上文提到的普法宣傳以外，還可建立公眾舉報(bào)小額獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)公民積極提供生態(tài)環(huán)境案件線索，拓寬案件信息來源渠道。檢察機(jī)關(guān)積極受理群眾提供的線索并認(rèn)真調(diào)查核實(shí)。

參考文獻(xiàn)

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[3] ?趙金鑄. 切實(shí)履行好渭河源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的檢察責(zé)任[N]. 定西日報(bào)，2020-04-18（004）.

[4] ?紀(jì)錄片《一抓到底正風(fēng)紀(jì)——秦嶺違建整治始末》 [DB/OL]. http：//tv.cctv.com/2019/01/09/VIDEbH3z2iwisM7sx7S90lh1190109.shtml.2020.5.1

[5] ?西安市人民檢察院工作報(bào)告（2015年）[DB/OL]. http：//www.sn.jcy.gov.cn/xasjcy/jwgk/gzbg/201901/t20190129_105041.html.2020.5.1

[6] ?周至縣人民檢察院工作報(bào)告（2018年）[DB/OL]. http：//www.sn.jcy.gov.cn/xaszzx/jwgk/gzbg/201901/t20190123_103662.html.2010.5.1 .后文出現(xiàn)周至縣相關(guān)數(shù)據(jù)亦出自此網(wǎng)頁

[7] ?鄠邑區(qū)人民檢察院工作報(bào)告（2018年）[DB/OL]. http：//www.hxjcy.gov.cn/jwgk/gzbg/201903/t20190311_121323.html.2020.5.1.后文出現(xiàn)鄠邑區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)亦出自此網(wǎng)頁

[8] ?藍(lán)田縣人民檢察院工作報(bào)告（2018年）[DB/OL]. http：//www.sn.jcy.gov.cn/xasltx/jwgk/gzbg/201901/t20190121_102276.html.2020.5.1.后文出現(xiàn)藍(lán)田縣相關(guān)數(shù)據(jù)亦出自此網(wǎng)頁

[9] ?同3

[10] ?周劍武. 落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制確保及時(shí)有效整改[N]. 中國國土資源報(bào)，2018-03-17（007）.

作者簡介：杜娟娟（1996.4.20），女，漢族，陜西榆林人，西北政法大學(xué)民商法學(xué)院民事訴訟法專業(yè)，19級在讀研究生。