風險韌性構建與可持續減災戰略

張成崗　孫海琳

【摘要】農村防災預警是風險災害管理體系的薄弱環節，是社會治理亟待破解的傳統難題。目前農村防災預警仍面臨鄉村治理體系基礎薄弱，防災預警手段和工具缺乏，多元社會治理主體參與機制尚未形成等問題。面向未來，要以構建風險韌性，形成可持續減災戰略為依托，著力培育和激發居民參與災害治理能力，建立應急管理“高可靠性組織”，因地制宜發展應急產業，推動應急工作智能化建設，打通農村防災預警的“最后一公里”。

【關鍵詞】鄉村治理 風險災害 應急管理 風險韌性 可持續減災 【 中圖分類號】C916 【 文獻標識碼】A

突發公共事件應急管理是“國家的第一責任”

當代中國正處于新全球化、第四次工業革命與社會轉型發展“三重疊加”的歷史交匯期，公共衛生、安全和環境等風險事件日益增多，風險社會正在構成社會治理亟需面對的新常態。在社會轉型與體制轉軌、機遇與風險并存的社會發展高風險期，社會的快速變革與各種自然災害和人為事故不可避免地糾纏在一起，蘊含著不可忽視的風險。

突發公共事件應急管理一直得到發達國家和國際組織的高度重視，日本是較早開展城市應急管理研究的國家，聯合國第二屆世界減災大會發表的《兵庫宣言》要求，各國將防災減災、保障國民生命和財產安全“作為國家的第一責任”。在我國，防災預警和應急治理工作一直得到黨和政府的高度重視。2006年國務院頒布《國家突發公共事件總體應急預案》，標志著從戰略上應對公共危機已經提升至國家高度。自2013年黨的十八屆三中全會以來，隨著推進國家治理體系和治理能力現代化戰略目標的確立，中國的社會建設模式進一步加快了從社會管理轉向社會治理的歷史進程。2017年黨的十九大提出，要加強和創新社會治理，打造“共建共治共享的社會治理格局”。2019年黨的十九屆四中全會進一步提出，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，特別強調在社會治理能力建設方面，要完善社會治安防控體系，提高預測預警預防備類風險能力，健全公共安全體制機制，構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力。

風險韌性在社會科學中指一個系統在經受沖擊和干擾時仍可維持其本質上相同的功能、結構并得以正常運轉、自我認同的能力。由于處于時空壓縮和快速現代化進程中，我國社會發展轉型呈現出傳統性、現代性、后現代性思潮共在，農業文明、工業文明、信息文明并存的特點。不同風險挑戰、不同社會矛盾在同一階段發生，社會治理面臨極大復雜性，社會治理共同體能夠供給的資源及能力與社會治理問題解決的巨大需求之間存在匹配性的嚴峻挑戰。當下流行疾病、自然災害等諸多非傳統安全危機深刻地考驗著社會治理體系和社會治理能力。全面深化改革的總目標意味著國家治理是一個相互關聯的多層次目標體系，面對非傳統安全危機，應當加快推進國家治理體系和治理能力現代化建設、找準災害治理體系的薄弱環節，打通農村防災預警的“最后一公里”。

農村防災預警是社會治理亟待破解的傳統難題

鄉村地區的災害承受能力和災后恢復能力意味著鄉村地區抵御極端自然災害襲擊的能力。鄉村地區防災預警問題也被稱為防災預警的“第一公里”問題，通常用來指鄉村地區遇到計劃之外的變化，比如自然災害、長期干旱或經濟衰退等時，由于在醫療、教育、基礎設施、應急救援等資源和城市相比有很大差距，從而表現出風險韌性不足，在風險治理體系中處于弱勢地位。自然災害頻發是我國的基本國情，農村防災預警的“最后一公里”是公共突發事件社會治理體系的薄弱環節，是社會治理亟待破解的傳統難題。

在全球氣候變化、經濟社會快速發展等背景下，我國自然災害風險防控中，原有的綜合性不足、聯防聯控成效低等問題依舊凸現。21世紀我們將經歷更多的自然災害和人為災害，災害的危害預期超過以往經歷過的災害。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重。當前我國應急管理面臨的形勢可以歸納如下：自然災害頻發期，安全生產形勢嚴重，公共衛生防控難度增大，社會安全面臨新挑戰。進入2020年以來，干旱、臺風、地震等災害頻發，南部省份持續強降雨，上百條河流發生超警以上洪水，尤其是西部省份，經濟社會發展相對落后，不少鄉村地區防災能力較為脆弱，社區抗逆力較弱，災害往往引發連片效應，多災種疊加勢頭明顯。我國“點多面廣”的災害特點和“鄉村居民意識較為薄弱”的防災現狀表明，聯動人防與技防、做好防災減災、保障人民生命財產安全等社會治理的傳統難題亟待破解。

風險的社會治理，包括正常狀態下的風險治理和突發事件發生狀態下的應急處置兩種類型、兩個環節。農村防災預警具有歷史延續性和現實緊迫性，黨和政府高度重視這一問題的解決，已經出臺了一系列政策、采取一系列措施。2016年，習近平總書記提出“兩個堅持”“三個轉變”的防災減災救災新理念，指出要“堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變”，為我國防災減災救災工作指出了新方向。2017年，國務院辦公廳印發的《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》提出，要加強應急管理基礎能力、核心應急救援能力、綜合應急管理保障能力、社會協同應對能力和涉外突發事件應急能力建設。2018年10月，習近平總書記強調要進一步提高自然災害防治能力，部署實施災害風險調查和重點隱患排查等9項重點工程。2020年6月，國務院辦公廳印發《關于開展第一次全國自然災害綜合風險普查的通知》，要求開展第一次全國自然災害綜合風險普查工作，摸清全國自然災害風險隱患底數，為國家和地方各級政府應急管理和經濟社會發展提供科學決策依據。經過多年發展，我國應急管理事業已經有了長足發展，體制機制不斷完善，應急管理逐步走上規范化、科學化和法治化軌道，處置備類突發事件的能力明顯提高。

農村防災預警的現狀與挑戰

應急管理就是對風險災害進行管理，以使社會能夠與環境或技術危險要素共存，并應對環境、技術危險要素所導致的災害。風險管理是一個全周期過程，可分為預測預警、識別控制、緊急處置和善后管理幾個階段，其中農村防災預警是應急管理系統的薄弱環節。

鄉村治理體系基礎薄弱，防災預警中的“被動應急”現象突出。城鄉差距和發展的不均衡問題同樣存在于應急管理的防災預警領域。與城市相比，農村防災預警在硬基礎和軟實力上均有較大差距，整體而言，城市在制度建設、基礎設施、專業人才隊伍等方面擁有更好保障，東部沿海鄉村比西部內陸鄉村享有更多防災預警資源。風險韌性構建在很大程度上取決于基礎設施、物資儲備等硬實力，積極的社會心態、有效的應急管理指揮體系、完善的法律法規等軟實力同樣不可或缺。盡管像自然災害突發事件較多的省份都在逐年增加減災害防治投入，但地方財政用于應急管理的經費有限，籌集搬遷或治理資金渠道較少。在硬實力和軟實力均落后地區的鄉村中，農村防災預警問題更為突出，缺乏制度保障無疑會嚴重影響防災預警成效。比如，鄉村的應急管理由村委會負責，村委會與地方市應急管理局和其他部門機構的對接工作同樣存在“最后一公里”問題。再如，在四重網格管理機制中，政府功能下放，鄉村中應急工作第一線的群測群防員是農村防災預警的紐帶，而現在一些群測群防員應急知識不足、不具備專業防災預警能力，流于領導與老百姓的傳話員角色，導致農村防災預警中工作壓實難和群眾工作難。

對風險災害治理主體賦能不夠，防災預警手段和工具缺乏。在風險治理能力現代化進程中，科技支撐扮演重要角色，人工智能和大數據技術是促進社會治理主體轉變治理觀念，實現治理能力現代化的核心所在。在信息化建設過程中，鄉村信息基礎設施處于薄弱地位，缺乏建設人防和技防相互支撐體系的頂層設計，在目前鄉村地區防災預警工作中，人防向技防轉變的合理體制機制尚未建立;在現有技術條件下，人防在農村防災預警應急中起著決定性作用，但高水平的農村防災預警隊伍建設依舊任重道遠。由于缺乏農村防災預警新技術引進和因地制宜的應用能力，不少農村地區主要通過手搖警報器、銅鑼、口哨以及基層干部和災害信息員逐戶告知等人防辦法擴大預警范圍。

風險管理是一個遭遇風險災害、針對風險災害做出準備、應對風險影響的過程。在此過程中，風險災害主體會根據災害風險沖擊大小的認知、所處外在環境，再結合自身內在條件如收入等情況，選擇相應行動。目前鄉村居民的災害保險意識淡薄，缺乏購買災害保險的渠道或災害保險定價往往超出鄉村居民預期，使得鄉村居民防災避險手段有限;越往“最后一公里”問題凸顯的經濟欠發達地區，居民保險意識往往越弱。實際上，可以通過為居民及其支持體系如家庭、企業等，提供多種金融工具來支持風險管理。儲蓄工具有助于人們穩定消費并構建非常時期所需的緩沖帶，市場保險有助于人們及其支持體系為諸如死亡、健康損傷或財富損失等極端不利事件的后果進行保險。

有效的多元社會治理主體參與機制尚未形成，災害防護的社會活力和社會動能有待激發。在風險災害治理中，災害源、觸發過程、緊急狀態的不確定J生以及社會風險文化語境的復雜性，使得僅僅依靠政府主體往往無法兼顧到整個治理過程，不能完成整合災害風險治理的系統任務，這就要賦能賦權災害風險治理的多元主體熟練掌握災害應對的多種工具。改革開放以來，在經濟高速增長、市場力量崛起、行政力量增強的同時，社會自組織日益壯大，隨著非政府組織發展，以及多種社會治理力量出現，社會治理多元主體模式日益重要。

鄉村“最后一公里”問題的解決，離不開多元化社會力量參與。在目前農村防災預警社會治理體系中，社會力量在應急救援中所占比重較低，社會力量參與力度明顯不足。鄉村風險災害治理需要較高經費支撐，目前農村防災預警治理經費主要以國家、省級財政投入為主，其他層級地方政府投入資金相對較少，社會化資金投入比例更小，固定長效的投入機制尚未建立。另外，鄉村應急產品和服務相對落后，救災物資儲備缺乏，基礎設施落后也導致應急裝備難以在鄉村切實發揮災害防治作用。

打通農村防災預警的“最后一公里”

與人類文明相伴而生的自然災害是自然和社會兩種力量相互作用的結果，其影響可以通過個人和社會的調整來減輕。在人類世界中，災害的故事可能永遠不會完結。關鍵是人類災害和減災的觀念應該修正，以采取合乎自然規律的行動，獲取富有成效的結果。以關心未來為核心的可持續發展減災戰略，應當是努力維系自然環境的復雜性，而不是使一種災害演變成另一種災害，或一個區域或國家的災害轉移到另一區域或國家。應該鼓勵社會各界樹立可持續減災的理念，使持續的減災行為得到廣泛支持，使后代不再承擔不必要的災難。

管理風險是促進社會發展的重要力量，為了增強負責執行災難風險管理任務的國家、政府和社會機構的風險治理能力，風險治理領域已經從對風險治理彈性（Resilience）的關注開始轉向對韌性（Toughness）的關注。在鄉村治理中，提升風險韌性有利于增強鄉村抗逆水平，提高鄉村風險適應力，變無動于衷的“惰性反應”或雜亂無序的“被動應急”為積極主動的“應變能力”。

培育和激發居民參與災害治理的能力，構建多元主體參與的社會治理網絡。從生產主義制向多功能制的轉變是鄉村發展模式的新趨向，作為社會治理體系的基礎性環節，完善的鄉村治理體系將成為農村防災預警“最后一公里”問題解決的重要保障。風險來源與類型都呈現多元化趨勢，需要解決的風險與危機很多是無法預料的。隨著政府作為單一治理主體，低效和失靈日漸顯現，更多社會組織和社會力量參與風險災害治理體系是必然趨勢。在風險管理的社會治理網絡建設中，必須進一步強化黨委領導作用，發揮農村黨組織的政治引領功能，完善鄉村社會治理體系構建，提升鄉村災害治理能力，加強社會各主體間聯絡，完善以政府部門為主導，社會公眾、非政府組織等其他社會主體共同參與的多元主體治理格局。應當加大鄉村地區災害風險相關的教育和培訓力度，擴大災害宣傳普及率，提升村民主動防災意識，使鄉村居民準確解讀預警信息，及時主動采取疏散措施。在風險出現時，村民往往缺乏自愿疏散意識，需要政府和社會組織多方力量持續提供培訓服務，提高鄉村居民的災害主動準備能力，杜絕出現麻痹大意引起的事故。

建立應急管理中的“高可靠性組織”，充分發揮專業隊伍力量。“高可靠性組織”是運用內部有效的管理機制與安全預警機制，減輕風險，降低事故發生率，從而保持高安全性和高可靠性的組織。為了建立應急管理新體制，可以合理吸收有關的理論及實踐經驗，樹立有限理性的管理理念，向失敗學習，注重即時學習能力的培養以及決策權適時轉移。應當明晰部門事權劃分，建立高效的部門間合作機制。當風險發生時，應由距離災害點最近的內行人，主要是在其領域具有專業能力的人或團隊來處理，應對這部分內行人授權作出重要決策的責任。應當加強應急管理隊伍建設，推進鄉鎮應急消防站（所）建設，開展鄉鎮專職和支援應急隊伍達標建設，推進全災種、全過程、多主體的綜合應急管理體系和能力建設。

因地制宜發展應急產業，為打通“最后一公里”提供堅實物資保障。農村防災預警不僅需要災害來臨時的緊急預警，還需要加大日常鄉村災害防治工作的力度，開拓多元化資金支持渠道，充分保障鄉村防災治理成效。風險規避中應當因地制宜做好災害點防治和搬遷工作之間的均衡選擇，關注次生災害諸如自然災害風險向社會風險轉化的問題，解決好因地質災害導致的搬遷避讓后基于居民身份轉變帶來的一系列社會問題，切實關注災害搬遷居民的再就業再生活再適應問題，采取農業種植結構調整、搬遷避讓、地質災害治理等綜合治理措施，從根本上消除安全隱患。在突發災害事件應對中應當注重發揮應急產業的基礎作用，健全應急產業體系，培育市場需求，研發適用于鄉村地區的關鍵技術和裝備，借市場力量推動鄉村綜合應急力量提升，建立健全應急物資保障機制，推動部門聯動和全社會參與，建設鄉村地區救災物資儲備庫。

推動應急工作智能化建設，為鄉村地區災害預警防治提供科技支撐。黨的十九大報告確立了“建設人民滿意的服務型政府”的改革目標，并特別指出，要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。社會治理“智能化”，強調運用物聯網、人工智能和大數據等新技術，結合互聯網等新思維方式，提升社會治理信息化和智能化水平，順應了第四次工業革命背景下科學技術蓬勃發展的新趨勢。科技發展下一個路標是社會治理，智慧治理是社會治理的重要方向，人防向技防的過度具有必然性。應當以社會治理“智治時代”的來臨為契機，加快推動應急管理智能化建設，使技術賦能應急管理，讓具備經驗與知識的智囊團隊賦能鄉村地區防災預警實踐準備工作，人防與技防結合，加速信息和數據處理，加大災害日常監測預警力度，統籌利用新技術與傳統手段，全方位提升鄉村地區災害預警防治能力。

國家治理核心內容是及時識別各種風險，有效管理各項風險，不斷創新風險管理機制，積極回應社會關切，提高國家治理科學性和有效性。2020年是全面建成小康社會實現之年，是全面打贏脫貧攻堅戰檢視之年，是“十三五”規劃收官之年。鄉村基層治理是社會治理的“神經末梢”，提升農村防災預警能力，從源頭上防范化解鄉村居民身邊的安全隱患，提高鄉村群眾防災減災救災意識和防范自救互救能力，是推進我國應急管理體系和應急管理能力現代化建設基本前提。隨著脫貧攻堅和鄉村振興戰略不斷深入推進，提升鄉村基層防災預警應急能力的緊迫性與重要性更加凸顯。在實現國家治理能力現代化的進程中，多維度加強風險韌性建設，建立常態化的農村防災預警減災救災系統，切實保障居民生命財產安全的同時滿足其對美好生活的向往與期待，踐行可持續減災戰略，我們依舊任重道遠。

責編/張忠華 美編/楊玲玲