網絡公民在公共政策制定過程中的參與行為分析

陳望明

[摘? ? 要] 隨著互聯網技術的發展，公共政策領域出現了一個新興群體——網絡公民。這個群體無疑對公共政策的制定和執行具有重要的影響，而公共選擇理論對現實中公民參與公共政策制定過程中遇到的困境問題進行了獨特的學理上的解釋。文章以公共選擇理論為依據，從網絡公民這個群體的特征入手，逐步分析作為“理性經濟人”的網絡公民參與公共政策制定過程中遇到的困境，提出了網絡公民參與公共政策制定過程的若干對策。

[關鍵詞] 公共選擇理論;網絡公民;公共政策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 15. 089

[中圖分類號] D630? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2020）15- 0213- 03

1? ? ? 網絡公民群體的特征

20世紀五六十年代，西方學者提出了公共選擇理論。該理論將“非市場決策”作為研究的重點，其實質是將政治市場類比于經濟市場。在經濟市場中，有廠商和消費者，作為需求方，消費者根據喜好選擇能夠滿足自己的產品;作為供給方，廠商根據消費者需求來提供產品，價格成為雙方達成一致的橋梁。而在政治市場中，供給方成了政府，需求方是公民，產品就是各類公共政策，而投票成為公民根據自己的偏好選擇產品的一種方式。

隨著互聯網技術的快速發展，一個新興的群體——網絡公民，應運而生。作為政策市場中的需求者，網絡公民也具有類似于市場經濟中消費者的一些特點。

1.1? ?理性經濟人假設

經濟人假設在公共選擇理論的研究中歷來扮演著十分重要的角色，它認為對于同一個人，他如果在經濟領域是自私自利的，那么這一特點會延展到他所觸及的各個領域，當然也包括政治領域。首先，政府機構不再如民眾心目中想象的那樣大公無私，作為理性經濟人，政府有自身的利益，當政府利益與民眾利益相違背時，政府會為了自身利益最大化而損害公民的利益。

其次，理性經濟人假設同樣也適用于公共政策的需求者——公民。在政治市場中，首先有公民對某種公共物品的消費需求，從而形成生產這種公共物品的政治決策。然而，公民在參與政策制定的過程中，既要考慮政策結果給他帶來的好處，也要考慮參與政策制定過程中的成本，只有當利益大于成本時，公民才會參與政策制定過程。

1.2? ?自由人特征

相對于在參與實體政治活動過程的公民來說，網絡公民參與政策過程更加自由，這種自由表現在兩個方面。

第一，網絡公民的言論受監督較小。雖然在各大主流媒體的網站上言論自由仍然受到很大限制，但是在更多的平臺，網絡公民可以自由地發表評論，比如說個人微博、微信朋友圈、各種論壇、交流群等等。在這些平臺上，網絡公民可以花費相當少的成本，就能夠表達自己的政治訴求。至于這種訴求能不能實現，很多網絡公民都不會太在意，因為做這件事的成本小到幾乎為零。

第二，網絡公民的身份自由。無論在現實生活中處于什么角色，是貧窮還是富有，是位高權重還是低如塵埃，在網絡平臺上，所有人都是平等的。任何人都可以自由地偽裝自己的身份來發表言論，也就是說網絡公民在發表言論的過程中，不必考慮這些言論是否和自己的身份相符。醫生可以偽裝為農民，而政府官員可以偽裝為平民百姓，而這些身份的改變，都是自由的。

1.3? ?網絡公民的社群性特征

互聯網這個平臺可以說是沒有邊界的，它大而廣，如果政府拋出了某一問題，只有一兩個人或者一二十人來響應，那么這個問題根本就不會引起大家的注意。當某一問題不能引起足夠重視的時候，該問題還不能被稱為政策問題，只能被稱為社會問題，說明這個問題還沒有上升到政策的高度。所以，只有當一個社會問題上升到政策問題的時候，才會出現網絡公民參與政策問題的討論。在這個變化過程中，網絡公民的參與性就是一大推手，而這種推動力的發出，是靠成千上萬的網絡公民群體來實現的，一個兩個不能引起波瀾，但當數量上升到成百上千，成千上萬的時候，這一問題就會上升到政策問題的高度了。

2? ? ? 網絡公民參與公共政策制定過程的困境

作為隨著互聯網技術發展起來的一個新興群體，網絡公民的數量已經占到了公民數量的大多數，政府在制定公共政策的過程中，就不可能不考慮網絡公民的意見和建議，同時，網絡公民參與公共政策制定過程也成為必要的了。但是，由于我國目前經濟社會發展水平的限制，網絡公民在參與公共政策制定的過程中還有很多的障礙和阻撓。

2.1? ?公民參與意識不強

與西方成熟的現代化民主國家相比，我國公眾參與公共政策制定的意識不強，尤其是不能理性認識參與公共政策制定的重要性及必要性。公眾對于與自己自身利益沒有直接關系的政治活動往往采取漠然的態度，即使參與了，也是敷衍了事，而一旦政府政策出臺，尤其是政策執行過程中出現種種問題時，則不問緣由，群起而攻之。這些現象在網絡參與中表現得更為明顯。由于網絡上公民參與具有隱匿性、自由性、社群性等特點。一些公民將網絡作為自己隨意宣泄不滿的窗口，由于對政府的不滿而故意制造一些偏激、非理性的觀點和輿論，混淆視聽，吸引大量的跟隨者，產生社群效應，從而使正確的政策無法順利執行下去。

2.2? ?政府的民主機制不完善

政府的內部性使得公共政策制定具有排外性。政府的內部性是指“公共機構尤其是政府部門及其官員追求自身的組織目標或自身利益而非公共利益或社會福利”①。我國的政府同西方資本主義國家的政府一樣都是理性經濟人，為了謀求自身利益最大化，政府往往會將自身所掌握的資源分給那些對他們最有利的個人或團體。同時，政府官員為了減少工作量，往往會把網絡征集民意當作走過場，象征性地實施一下。而實質是選擇更為簡便的決策辦法來減輕自己的工作量。

2.3? ?網絡公民參與公共政策制定過程的相關配套制度不完善

網絡公民參與公共政策制定過程的配套制度不完善，這是不爭的事實，這一事實會對網絡公民參與公共政策制定過程產生非常嚴重的影響。

制度的不完善主要表現在信息公開制度不完善。雖然網絡是信息廣泛交流的平臺，相對于傳統媒體來說，網絡上信息爆炸，取之不盡，用之不竭。但是關于某些涉及政府利益又與公民切身利益相關的敏感問題，往往只能在網絡上搜索出只言片語。

3? ? ? 網絡公民參與公共政策制定過程的對策

公共選擇理論從經濟人假設出發，認為政府機構并非一個沒有自身利益的組織，由于其理性經濟人特征，它會因為追求自身利益最大化而導致政策失敗，為了有效彌補政策失敗，實現全社會真正的民主，政府需要還政于民，而網絡公民的參與正是政府還政于民的最好方式。然而，網絡公民參與公共政策制定過程是一把雙刃劍，它會帶來很多好處，然而也因為其難以控制而容易被某些別有用心之人利用，從而出現網絡言論綁架政策行為的情況，因此，政府在鼓勵公民參與的同時也要加強對網絡參與的監管。

3.1? ?提高網絡公民的政治參與意識

網絡與政策領域的結合使公民參與政策制定的環境更加復雜。這就要求政府充分運用網絡這個工具來提高公民的參與意識。具體說來，可以從以下幾方面入手。

3.1.1? ?通過各種實踐活動加深網絡公民對國情及各類基本公共政策的認識

針對當前網絡公民參與公共政策制定過程中的非理性行為傾向，應鼓勵網絡公民走出虛擬世界，多參與現實的社會實踐活動，一方面提高其對基本國情的認識，另一方面提高其參與公共政策制定的能力。

3.1.2? ?利用各種網絡工具鼓勵公民參與公共政策過程

公民選擇網絡方式參與公共政策，一部分原因是基于網絡的特點，即公開性、時效性、互動性強。如今網絡上的社交工具都非常火爆，因為它可以讓我們跟家人朋友實時互動，而且我們的信息能夠很快得到回應。在公共政策制定過程中，有公民與公民的互動，而更有效地是實現政府與公民的互動。公民最大的滿足就是能看到自己發出的聲音有了回應，自己的建議和意見得到了政府的關注，這無疑是對他們參與公共政策制定過程最大的鼓勵。因此，我國要加強電子政務建設，完善政府及其官員與公民實時互動的網絡渠道。

3.2? ?完善信息公開制度及公民參與制度的相關法律法規

首先，要完善政府信息公開制度。隨著社會的進步，信息在社會發展中的作用越來越重要。政府信息應該向全社會成員公開。雖然在網絡時代，政府信息公開有了突破性的發展，但是對于一些對公共政策的制定起決定作用的信息對于普通網民來說仍然很難獲取。所以，從政府層面來說應該完善信息公開制度，做到政府信息及時、高效公開。

其次，要完善網絡公民參與公共政策制定的相關法律法規。在線下政治活動中，公民參與公共政策制定需要遵循各種法律和規章制度，這種規定同樣適用于線上。我國目前針對線上的參與行為缺乏專門的法律法規，因此，政府應該制定并完善同線下參與制度并行的約束網絡公民的法律法規。

3.3? ?加強對網絡公民參與公共政策制定過程的監管

互聯網是虛擬和開放的平臺，公民在利用互聯網參與公共政策制定的過程中會產生很多問題，比如“虛擬身份”導致的非理性和不負責任的參與行為;網民群體結構失衡助長網絡精英的話語霸權，導致網絡干政;由于網絡本身的開放性與隱秘性，給西方國家惡意干預中國內政以可乘之機……因此，為了充分發揮互聯網和公民參與公共政策制定相結合的優勢，規避網絡參與帶來的風險，政府需要對網絡公民參與公共政策制定過程加強引導和監督。

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