北方試點地區農村散煤治理的政策回顧與展望

盧亞靈，周思，王建童，李勃

(1.生態環境部環境規劃院京津冀區域環境聯合研究中心，北京 100012；2.天津大學環境科學與工程學院，天津 300350；3.荷蘭瓦赫寧根大學及研究中心，荷蘭瓦赫寧根 6706KN)

近幾年來我國有采暖需求的北方地區空氣質量總體上有明顯改善，但是采暖季的污染依然高于夏季，其污染來源主要是散煤燃燒等帶來的污染物排放[1]。近幾年燃煤排放的污染物對京津冀地區PM2.5貢獻率達到 23.3%～46.6%[2]。其他研究也表明，散煤燃燒特別是農村地區散煤取暖是近年來我國北方地區冬季霧霾天氣頻發的重要原因之一[3-4]。對大氣環境而言，散煤燃燒直燃直排，1噸散煤燃燒排放的污染物是電廠相應排放量的5倍～10倍[5]；對人體健康而言，散煤燃燒低空排放，不但易造成一氧化碳中毒，而且對人體健康的危害更大更直接。

當前農村散煤治理已經成為我國北方地區大氣污染防治的工作重點之一。該項工作對于《大氣污染防治行動計劃》目標的實現貢獻突出，據中國工程院對《大氣污染防治行動計劃》的終期評估，僅2016—2017年兩年間的散煤治理就對京津冀地區2017年的PM2.5年均濃度下降貢獻了21%。隨后的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》和重點區域“秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案”也都將“冬季取暖散煤替代”作為重要措施。2020年是我國全面建成小康社會的目標年，根據“抓重點、補短板、強弱項”的要求，農村地區將是全面建成小康社會的關鍵問題之一。本文通過梳理農村散煤治理現狀，分析所面臨的困境，為散煤治理和農村取暖清潔化提供一定的思路。

1 農村散煤治理現狀

1.1 相關政策梳理

2013年9月國務院出臺《大氣污染防治行動計劃》，提出了以北京市及其周邊傳輸通道地區為重點，加快推進散煤替代，啟動了散煤治理的步伐。2014年7月，國家發展改革委、國家能源局印發《京津冀地區散煤清潔化治理工作方案》和《重點地區煤炭消費減量替代管理暫行辦法》，提出散煤減量替代與清潔化替代并舉、疏堵結合的路徑，力爭到2017年底解決京津冀地區民用散煤清潔化利用問題。2016年10月原環境保護部印發《農村散煤燃燒污染綜合治理技術指南(試行)》，指導各地開展科學合理的散煤燃燒污染綜合治理工作。京津冀各地也積極響應國家號召，出臺地方的行動計劃及工作方案，細化和落實國家政策。這一時期的政策，包括工業散煤、城市家用和商用散煤以及農村散煤的治理，主要提出了“煤改電”和“煤改氣”工程建設、加快推進集中供熱、改用新能源和潔凈煤等重要舉措。對于農村，重點治理地區集中在北京及其傳輸通道城市，強調清潔煤替代，有條件的地區鼓勵使用電、氣等清潔能源；資金方面，有中央財政專項資金和地方補貼資金以保障農村散煤治理的推進。

2016年12月，在原中央財經領導小組第十四次會議上，習近平總書記提出“推進北方地區冬季清潔取暖，關系北方地區廣大群眾溫暖過冬，關系霧霾天能不能減少”，北方地區冬季清潔取暖工作得到了黨中央的高度重視。2017年5月，財政部等4部委聯合發布了《關于開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》，重點支持京津冀及周邊地區大氣污染傳輸通道“2+26”城市，并確定了首批12個試點城市。中央財政投入60億元，12個試點城市投入226.29億元(含省級補助資金)，中央財政正式明確支持北方地區冬季清潔取暖試點工作。這一階段的政策主要圍繞“宜氣則氣，宜電則電”的原則，從“熱源側”和“用戶側”兩方面實施清潔取暖改造，推動“企業為主、政府推動、居民可承受”的清潔取暖模式。該階段的一個突出特點是制定了財政資金補貼政策。地方相關企業受利益驅動影響，加快“雙替代”步伐，使其爆發式增長。2016 年，12個試點城市的城鄉接合部、所轄縣(市)及農村地區清潔取暖率已達到 33.2%。“雙替代”急速上馬，對供給端的氣源等問題統籌考慮不足，受多重因素影響，2017年冬季出現了“氣荒”。

圖1 農村散煤治理相關政策梳理

2017年底，國家發展改革委等部門聯合印發《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017—2021年)》，制定了到2021年的北方地區清潔取暖推進策略和保障措施。2018年國務院印發的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》提出“堅持從實際出發，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，確保北方地區群眾安全取暖過冬”。同時，清潔取暖重點城市擴展到了汾渭平原11個城市，中央財政支持的試點城市由12個擴展至35個，中央財政安排定額獎補資金139.2億元，主要用于推進燃煤供暖設施清潔化改造和建筑節能改造。與此同時，35個試點城市共投入328.8億元(含省級補助資金)。試點城市的實際補貼內容主要包括“煤改氣”“煤改電”、可再生能源供暖以及建筑節能改造的一次性投入和運行補貼、低收入家庭的取暖支出補貼。2019年各地繼續積極穩妥推進該項工作，特別是陜西省印發了《陜西省關中地區散煤治理行動方案(2019-2020年)》(陜政辦發〔2019〕14號)。截至2019年底，北方地區清潔取暖試點城市實現京津冀及周邊地區和汾渭平原全覆蓋。該階段的治理工作趨于理性，在各項規劃和行動計劃的統籌下，清潔取暖市場出現了許多新的模式。本著“因地制宜”的原則，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，可再生能源供熱以及多能互補等實踐逐步落地。同時，散煤治理邁向深水區，治理難度將越來越大，優化現有補貼政策和保障散煤治理效果成為當務之急。

1.2 典型地區治理措施

根據以上政策文件，我國散煤治理技術主要涉及以下四個方面：

(1)基礎設施改造。主要包括電網和天然氣管道建設、農村建筑節能改造等。后者主要指運用建筑內保溫、建筑圍護結構夾芯保溫和建筑外保溫的技術改善農村房屋保溫效果的措施[7]。我國大多數農村建筑是個人建造，主要采用磚混結構。由于建筑技術和經濟條件的限制，建造的房屋保暖性差能耗比較高，不利于節能。改造費用一般較大，建設周期長，民眾的改造意愿低。

(2)以煤代煤，優質煤替代技術。用熱效率高、污染小的優質煤代替散煤，主要包括新型型煤及其燃燒污染物的控制技術、型煤成型優化工藝技術以及型煤設備改進等方面[5]。目前該政策實施也存在一定阻力，主要是因為補貼的無煙煤等不好燒，或者配套爐具燃燒效率低等，在一定程度上降低了民眾的使用意愿。同時，因為仍是燒煤，污染物的排放量降低程度不是特別高，對環境質量改善貢獻不高。

(3)集中供熱。在資源和經濟條件允許的地區，可利用周邊熱電聯產、工業余熱實現集中供熱[8]。但農村地區居民居住分散，符合集中供熱條件的情況較少，很難推廣。

(4)“煤改電”和“煤改氣”等清潔能源替代技術。對于天然氣管網不能通達的村莊可采用液化天然氣、液化石油氣等替代。相比而言推廣阻力較小，政策實施后取暖結構確實發生了很大變化，對于煤炭的替代效果很強，環境質量改善明顯。

北京市是我國北方農村散煤治理起步較早、進展較快的地區。北京市早在2013年便啟動了一系列煤改清潔能源試點工作，2017年實現了城區和南四區平原地區村莊的基本“無煤化”。對于基礎設施薄弱地區，主要通過財政轉移支付、制定科學方案、加強安全監管進行煤改清潔能源及其基礎設施建設，嚴格落實督察及績效考核，充分利用行政、財政、技術、市場等多種手段加以統籌協調，城鄉接合部和農村地區建立了以“減煤為主、換煤為過渡方式”的壓減燃煤工作體系[9]。目前北京市平原地區村莊基本“無煤化”，形成以電和天然氣為主的清潔能源供應體系。雖然北京市依靠強大的財政支持完成農村散煤治理工作，且取暖效果基本滿足需求，但是由于部分房屋缺乏保溫措施、運維保障機制不足、天然氣價格上漲導致成本增加等因素，部分地區存在燃煤復燒風險。現階段的工作重點是多措并舉，降低燃煤反彈風險。

1.3 治理進展及效果

近幾年來，以農村散煤治理為重點的北方地區清潔取暖工作推進迅速。僅2017年和2018年兩年，北京、天津、河北、河南、山東、山西、陜西等地就完成清潔取暖改造超過1200萬戶。其中2018年，京津冀及周邊地區和汾渭平原試點地區共完成清潔取暖改造615萬戶，超目標40%；北京市超額完成了山區163個村5.74萬戶配套電網改造，全市平原地區基本實現“無煤化”；河北省仍是完成改造規模最大的省份，占重點省區市總完成改造規模的30%；陜西關中地區完成清潔取暖改造104萬戶，完成目標任務的147%；多個城市提前完成《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017—2021年)》中2021年的規劃目標[6]。2019年北方地區清潔取暖試點城市完成散煤治理700余萬戶。2020年將繼續積極穩妥推進北方地區清潔取暖工作。

當前，我國散煤治理已見成效。對北京市“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”的實施效果進行量化分析，結果表明，三項措施均增加了居民的取暖成本，但是都帶來了環境和人體健康收益。其中“煤改氣”“煤改電”效益最高，每年至少能產生586元/噸～1267元/噸標煤凈效益[10-11]。對比京、津、冀三地清潔取暖措施的經濟和環境效益發現，天然氣和電能的散煤替代約需付出三倍燃煤價格的成本；從地區環境凈效益看，北京市最高，然后是天津市和河北省[12]。

雖然環境效益較高，但是農村居民更關注經濟支出問題。調研發現，在北方農村這樣控煤壓力大、財政負擔較重的重污染區，易出現“散煤復燒”現象，給北方冬季大氣污染減排帶來不確定性。由自然資源保護協會(Natural Resources Defense Council，NRDC)聯合我國20多家政府智庫、科研院所和行業協會開展的“中國煤炭消費總量控制方案和政策研究”項目(簡稱中國煤控研究項目)，開展了民用散煤治理的分析研究調研，覆蓋了河北、河南、山東和山西4個省份的8個城市共1635戶清潔取暖改造用戶，形成分析報告《四省八市民用散煤分析報告》。所調研的4省8市中有3個城市存在不同程度的散煤復燒，復燒比例最高的可達23%。2018—2019年采暖季，一些城市出現散煤復燒，其中保定市由于清潔取暖補助資金籌集不到位、管理不規范等因素，復燃比例高達36.1%[6]。

2 存在問題分析

雖然我國農村散煤治理取得了很大進展，但是依然存在一些問題。主要原因為缺乏統籌性與協調性、長期治理方案不明確、技術規范和標準體系執行機制不健全、政府補貼資金難以長期持續、清潔取暖成本超出居民承受能力、散煤監管難度大等[9，13]。

2.1 部門、地區橫縱行動與整體聯動配合的矛盾

農村散煤治理工作涉及發展改革、財政、生態環境、農業農村等10多個部門，需要橫向協同。但是不同部門的政策出發點和著眼點不同，往往只關注本部門任務，存在職能分散、部門之間缺乏協作、工作推進難度大等問題[13]。比如冬季用氣高峰，如何調配民用與工業用氣量和價格問題，涉及多個部門聯動。一些地區在推進農村散煤治理過程中，以完成既定任務為目標，層層加碼，存在提前、超額完成目標任務的情況。但是由于配套設施欠缺、天然氣與電力調峰能力不足，可能造成部分地區用氣、用電緊張。

2.2 短期快速推進與長期合理規劃的矛盾

農村散煤具有使用分散、量大、面積廣的特點，特別是對于經濟不發達或清潔能源缺乏的地區，短期內實現完全無煤化較為困難。農村地區清潔取暖工作主要依賴行政手段，市場化體系不夠完善，個別地方還存在單純為完成上級下達的硬性任務而“一刀切”的現象[14]，造成后續保障不足。后來出臺的《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017—2021年)》和《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》都強調農村散煤治理應堅持“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”，“清潔取暖”與“溫暖過冬”并重原則。但是這兩個規劃都將于近期結束。后續政策和各方面的運行與保障問題，需要中長期規劃的支持。

2.3 技術標準體系與更新實施需求的矛盾

國內尚缺乏有關農村清潔能源取暖所涉及的各方面的系統標準規范。雖然民用煤質和煤質適用標識、民用爐具產品以及民用煤燃燒排放測試和監測方法等已有相關標準出臺，或者在國家和地方有關政策文件中已經提及，但是尚缺乏系統設計與更新，缺乏相應的監管與驗收機制。如《農村居住建筑節能設計標準》(GB/T 50824—2013)在我國大范圍推廣農村清潔取暖措施之前出臺，而且在多數農村地區缺乏實施監督機制，導致村民自建住宅多數缺乏必要的保溫節能設施。如何做到環保節能、安全適用、運行可靠、經濟合理，高標準、高質量地完成散煤治理任務，需要相關標準規范的完善及嚴格的執行。

2.4 清潔取暖費用高與政府補貼時限的矛盾

北方清潔取暖試點的中央財政補貼時限只有3年，第一批12個試點城市的補貼于2020年4月結束，優化現有補貼政策和保障后補貼時代散煤治理效果是當下面臨的迫切難題[6]。目前北方地區農村居民人均可支配收入大約為1.0萬元～1.8萬元，可承受的戶均供暖費用約為1500元/年～2700元/年，但是采用天然氣或者電力取暖的家庭平均支出約為3000元/年～4000元/年[6]。新項目的推進、原有項目的運營維護以及承擔溫暖過冬的保障壓力都需要政府的財政補貼投入，有的地方財政難以持續支撐。以河北省為例，目前氣代煤、電代煤三年運行補貼政策到期后，將采取逐年退坡方式給予補助，一旦補貼全部取消，很多農民家庭無法承擔較高費用。

2.5 供暖季能源需求大和清潔能源供應不足的矛盾

“煤改氣”方面，受我國資源稟賦以及基礎設施實際狀況的影響，供暖季天然氣的調峰能力可能存在不足，影響因素包括儲氣能力、管網輸送能力、管網聯通狀況等，國際國內天然氣價格波動也可能影響天然氣公司的供氣意愿。市場缺乏大型企業，但小型企業缺乏技術創新。“煤改電”方面，目前我國整體電力供應充足，但是不排除部分地區有可能會出現高峰時段電力緊張的情況。在氣、電供應不足時，部分農村居民可能重新采用燃煤取暖。

2.6 散煤監管難度大與散煤復燒風險的矛盾

農村散煤治理涉及千家萬戶，而較低的煤炭價格是影響群眾選擇的重要因素。受散煤入境渠道多、銷售網點多、交易跨區域流動性高、清潔能源價格高和采暖季供給不足、農民對散煤治理認識不足、監管人員力量不足等方面因素的制約，目前在一些農村地區劣質煤供應交易依然活躍，監管難度較大[10]。我國農村散煤治理成效背后離不開強有力的財政支持，但由于補貼政策的導向性和精準性設計不足，部分經濟困難家庭即使享受到政府支出補貼，可能仍難以承受清潔取暖費用。目前已經有部分地區出現散煤復燒現象；補貼退坡后，復燒風險更大，加大了散煤監管難度。

3 對策建議

通過以上現狀和問題分析，基于大氣治理的需要，本文提出我國北方地區農村散煤治理的總體思路：頂層設計方面，做好中長期規劃，分階段制定規劃目標，采取綜合施治、多措并舉、分步推進的策略，最終實現控制散煤燃燒污染的目的[3]。在政策措施方面，通過長效金融政策和市場機制，解決清潔取暖成本問題；分類建立配套的法律法規和質量標準體系，嚴格實施監督。在基礎能力建設方面，加強管網基礎設施建設，增強運營維護保障能力。

3.1 推進規劃方面：編制北方地區農村清潔取暖中長期規劃，做好頂層設計

充分考慮我國城鎮化進程和新農村建設過程中居民居住形式的變化，與各地國土空間規劃、美麗鄉村建設規劃等進行充分銜接，編制北方地區農村清潔取暖中長期規劃，確定總體及分階段目標和路線圖。協調整合政府橫向各部門職能，地方政府因地制宜制定實施方案，抓好落實。制定資源供應、能源價格、市場監管、能源服務體系建設等配套政策方案。設計精準穩定的財政金融政策，多方拓寬資金渠道，完善價格與市場化機制。制定涵蓋農村建筑節能標準，各類清潔供暖設備和工程、管線安全標準以及包括污染物排放標準在內的標準體系，嚴格實施監督。保障北方農村散煤替代和清潔能源取暖的順利進行。

3.2 財政資金方面：完善財政補貼政策，實施以獎代補減排方案

遵循用戶可承受、政府可支撐、運行可持續的原則，建立績效補貼機制。激勵地方政府建立清潔取暖長效機制，對于年度績效評價結果優秀的地區給予額外的獎勵資金。以降低燃煤反彈風險、鞏固環境效益為目標，探索以獎代補方案。對于“電代煤”，視為大氣污染物零排放，中央和省級政府應予以減排獎勵，獎勵標準可參照先前的主要污染物減排獎勵辦法執行；對于“氣代煤”，雖無SO2和顆粒物排放，但有NOx排放，以獎代補標準可以在主要污染物減排獎勵的基礎上適當降低。縣(市)區級政府可參照以上標準制定相關政策，實施持續的財政補貼政策，穩定老百姓預期。

3.3 多能互補方面：多措并舉推進生物質能、太陽能等多種可再生能源取暖方式

受我國多煤少氣等自然資源稟賦和液化天然氣國際價格波動大、投資回收周期長等特征影響，我國北方農村地區要慎重發展管道天然氣和液化天然氣供熱采暖。結合我國“氣少電多”的國情，大力推廣電能替代，采取空氣源熱泵等多種形式實現農村取暖清潔化。推動可再生能源清潔電入網和使用，鼓勵利用生物質成型燃料和太陽能等清潔能源取暖方式。從生物質燃料來看，秸稈露天焚燒和廢棄情況在北方農村仍然存在，須強化秸稈成型燃料在農村應用的相關研究，科學規劃合理利用秸稈資源對散煤的替代。積極探索創新性的、可持續的多能互補模式。

3.4 基礎設施建設方面：推動農村建筑節能改造，有效降低用戶取暖能耗

更新新建農房建筑節能標準，鼓勵農房按照節能標準建設和改造，提升圍護結構保溫性能。建立和完善推進農村村民住宅建筑節能工作激勵機制，加大資金投入，統籌安排專項資金對農村村民住宅建筑節能進行獎補，穩步推進既有建筑節能改造；優先對既有農村學校、幼兒園、醫院、老年公寓、福利院等人員密集公共建筑實施節能改造。提高對建筑門窗等關鍵部位節能性能的要求，實施農宅保溫工程，節省燃料消耗量，降低取暖成本。鼓勵和引導農戶按照節能標準新建或改造房屋，逐步將農村建筑節能納入政府監管范圍。加強管網基礎設施建設，增強運維服務保障能力建設。聯合電力、生態環境、質檢等相關部門，嚴格清潔取暖設備準入門檻，為改造用戶提供產品質量保障。政府和企業共同建設鄉村一級能源服務體系，進行輸電線路增容、輸氣管網改造等；企業要發揮市場主體作用，提供綜合能源系統服務。由改網企業出讓一定比例的資金鼓勵農民改裝電采暖設備，促進家庭“電代煤”“氣代煤”政策的落實。明確企業對改造后設備的運營維護和質量保障責任，建立縣(市)區、鄉鎮兩級維保機制，各設備供應企業配置駐鎮甚至駐村維保人員，防止居民因設備突發故障而受凍；定時排查管線爬墻安全隱患，消除潛在風險；加強對維保人員的全面培訓，組織村民參加“煤改氣”“煤改電”設備的使用培訓。

3.5 金融工具方面：創新金融模式，通過綠色金融工具撬動社會資金

政府設立清潔取暖技術研發補貼，鼓勵企業技術創新，尤其是各種能源之間的耦合技術創新。政府引導更多民企參與到散煤治理中，除了直接發放建設補貼(貸款擔保、低息貸款、手續費減免、稅收優惠等)與運營補貼(財政貼息、價格優惠、稅收優惠等)之外，還可以通過設立綠色發展基金的方式，按照商業化的企業模式運作，吸引更多社會資金用于地方散煤治理，發揮企業的市場主體地位。創新農村基礎設施建設投入，放開對縣級以下電網基礎設施改造投資主體的限制，充分發揮社會資金的功能，大力推行綠色金融政策。國家制定政策，燃氣、電力公司讓利于農，對于居民取暖用電通過單獨電表實施價格優惠。

4 研究小結

當前農村散煤治理已經成為我國北方地區大氣污染防治的工作重點之一。該項工作對于《大氣污染防治行動計劃》目標的實現貢獻突出。在《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》和重點區域“秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案”中也都將“冬季取暖散煤替代”作為重要內容和舉措大力推進。目前我國北方試點地區農村散煤治理在取得巨大進展的同時，也顯現一些問題。2020年是我國全面建成小康社會的目標年，根據“抓重點、補短板、強弱項”的要求，農村地區將是全面建成小康社會的關鍵問題之一。本文在梳理農村散煤治理現狀和分析農村取暖清潔化所面臨的困境基礎上，基于大氣治理的需要，提出我國北方地區農村散煤治理總體思路：頂層設計方面，做好中長期規劃，分階段制定規劃目標，采取綜合施治、多措并舉、分步推進的策略，最終實現控制散煤燃燒污染的目的。政策措施方面，通過長效金融政策和市場機制，解決清潔取暖成本問題；分類建立配套的法律法規和質量標準體系，嚴格實施監督。基礎能力建設方面，加強管網基礎設施建設，增強運維保障能力。具體建議如下：(1)推進規劃方面：編制北方地區農村清潔取暖中長期規劃，做好頂層設計；(2)財政資金方面：完善財政補貼政策，實施以獎代補減排方案；(3)多能互補方面：多措并舉推進生物質能、太陽能等多種可再生能源取暖方式；(4)基礎設施建設方面：推動農村建筑節能改造，有效降低用戶取暖能耗；(5)金融工具方面：創新金融模式，通過綠色金融工具撬動社會資金。