我國運動員社會保障法制建設的思考

曹慶雷 楊風壽

（1.北京科技大學體育部，北京 100083；2.對外經貿大學保險學院，北京 100029）

社會保障作為人類社會久遠的福利制度安排，已經成為現代各國社會制度的主要組成部分。廣泛、適度的社會保障維護了公民的基本權益，如在醫療、教育、住房等方面，同時也在維護社會穩定等方面起著重要作用。適度社會保障是社會經濟持續、快速發展的“穩定器”和“助推器”[1]。世界各國的社會保障實踐表明，社會法制建設是社會保障實施的前提和基礎，二者密不可分。發達國家社會保障制度均以立法先行，各國社會保障制度內容也均表現為眾多基礎法律體系。社會保障制度是法律、法規的重要組成部分[2]。因此，世界上大多數國家都十分重視社會保障法制化建設，而作為世界第一人口大國、走中國特色社會主義道路的中國，社會保障的法制化建設顯得尤為重要。

1 我國運動員的現狀

隨著我國改革開放的不斷深入、人均收入的不斷提高，體育活動已成為人們美好生活不可或缺的部分，體育事業的產業化逐漸成為體育發展的基本趨勢[3]。近年來，國內體育從業人員明顯增多，截至2017年底，我國直接體育從業人員超過500萬，其中專業運動員34左右（其中在役運動員約4萬左右，各類退役運動員約30萬[4]）。新中國成立至今，我國的競技體育實行的是舉國體制，即政府主導的體育管理體制，相對封閉的運動員管理體制已運行了半個多世紀，中國運動員具有明顯的群體特征：一是從事體育項目的平均年齡較小，在役運動員的平均年齡在16歲左右。二是多為封閉式、高強度的單一項目訓練，與社會接觸少，轉業或退役后的生活、生存能力較弱。三是多數運動員家庭經濟條件較差。由于競技體育運動的殘酷性以及“望子成龍”的普遍家庭教育觀念，絕大多數家庭不愿意讓子女從小就從事競技體育運動。因此，從事專業競技體育的運動員多為經濟條件較差、有體育天賦者。四是運動員的訓練周期較長，平均服役年限約為5-10年[5]，運動員文化程度相對較低（見表1），生活、工作技能較弱，退役時就業難度較大，加之長期高強度的競技運動，普遍傷病嚴重等。運動員因為傷殘不得不早早退役已成為運動員的“通病”。

表1 退役運動員受教育狀況

2 現階段我國運動員社會保障的基本模式

社會保障制度是人類社會進入工業化的產物，是人類社會制度文明化的根本標志之一。社會保障于19世紀末率先在德國建立，是二戰后世界各國都相繼普遍建立的最廣泛的、影響最大的社會制度成果之一。目前，社會保障已經成為全體國民生活、工作的貨幣化保障體系的統稱。社會保障國民全覆蓋、覆蓋面的全體化以及“三支柱的養老保障體系”為代表的社會保障模式成為普遍趨勢[6]。縱觀世界各國運動員社會保障模式，大體可以分為三類：第一類是將運動員直接納入現行的社會保障體系中，與其他社會群體，如眾多普通勞動者享受同等社會保障待遇，如德國、美國；第二類是針對運動員這類特殊群體，建立一種特殊群體社會保障體系，如前東歐國家；第三類是參照同類特殊群體，如軍人建立類似的社會保障體系，如蘇聯。

目前，我國現行運動員社會保障體系大體可以歸入第二類，即由運動員的國家職業保障制度向社會保障制度轉移。我國現有運動員社會保障項目及特點表現在兩個方面：一是運動員的工作安置。多年來，我國運動員工作安置采取計劃安置和自主擇業兩類，其中，工作安置的標準主要以運動員以往取得的體育競賽成績為依據，通常只有較小比例的優秀運動員得到了較好的工作安置，如安置到事業單位，享受完全社會保險待遇，或免試進入大學深造等。1987年，國家體委、國家教委聯合發布《關于著名優秀運動員上大學有關事宜的通知》，通知明確規定獲得奧運會、世界杯、世界錦標賽單項前三名和集體項目前三名的主力隊員以及世界紀錄創造者，可免試上大學。1999年，國家體育總局印發《關于國家體育總局直屬體育院校免試招收退役優秀運動員學習有關問題的通知》，通知規定獲得奧運會項目全運會、全國錦標賽、全國冠軍賽前三名，獲得非奧運會項目全運會、全國錦標賽、全國冠軍賽冠軍等退役優秀運動員可免試進入國家體育總局直屬的6所體育院校學習。優秀運動員與基層普通運動員的“馬太效應”充分體現。對于占較大比例的基層運動員而言，由于成績相對不高、知名度較低或其他原因則多選擇自主擇業，一些冷門項目的運動員（如舉重、射擊等）一般得不到計劃安置，僅按政策獲得一次性經濟補償，很難正常就業。基層普通運動員群體的社會保障權益多表現為以“低保”為主的社會救助型社會保障。二是運動員的社會保障項目主要以醫療保險為主（主要為傷殘互助）。

目前，我國運動員醫療保險分為三個部分：一是國家體育總局委托中華全國體育基金會運作的“優秀運動員傷殘互助保險”（只有現役優秀運動員才能享受）；二是體育比賽中的意外傷害保險，即商業保險；三是各省市專業運動隊為運動員提供的工傷保險。

以社會救助為主的社會保障屬于最低層次水平的社會保障，與目前我國中等收入背景下的相對適中的社會保障水平相差較大[7]，當前運動員社會保障制度存在以下問題：一是社會保障覆蓋面不全。完善的社會保障制度既要有齊全的項目，還要覆蓋對象全體化，并且與我國以社會性、福利性、公平性、共濟性為本質特征的社會保障體系相適應。二是運動員社會保障制度保障水平較低。我國大多數運動員的保障水平僅僅只能夠維持最低生活保障。三是運動員社會保障資金籌集困難。我國法律對運動員的補助費和補償費做了規定，但是作為運動員社會保障資金的主要來源，法律并沒有明確涉及運動員所在事業單位（或公益性組織）的社會保障資金責任[8]。運動員個人普遍缺乏繳費能力，地方政府也沒有充裕的財政資金進行社保資金補貼，最終造成運動員社會保障整體水平低的現狀。我國退役運動員社會保障狀況調查結果見表2。

表2 退役運動員社會保險狀況調查[9]（n=733）

3 我國運動員社會保障法制化特點

3.1 運動員社會保障立法層次較低

現有相關運動員社會保障的法律法規，主要為國家體育總局、原勞動部以及其他部門規定的。2006年，由國家體育總局、財政部、勞動和社會保障部聯合發布《關于進一步加強運動員社會保障工作的通知》，通知對運動員的住房公積金、基本醫療保險、失業保險等一些基本社會保障項目進行了明確規定。而公民社會保障權益不僅體現在覆蓋范圍的擴大，更多的是社會保障機理的滿足，如社會保險關系能否順利接續和轉移。2009年國務院出臺《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，2010年出臺《社會保險法》，但并不包括職業運動員這一特殊群體，沒有保障專業運動員這一群體的基本社會保險權益。由此可見，運動員的法律地位始終表現為基本法律中的“特殊群體”，運動員社會保障由所屬行業的主管部門來保障。這與公民的社會保障權益的廣泛性、基礎性、長期性、綜合性等需要基本法律來保證不一致。

表3 我國運動員相關社會保障法律

3.2 運動員法律地位模糊

目前，我國運動員法律地位模糊表現在三個方面：①從我國運動員的年齡構成來看，既包括未成年人也包括成年人，平均年齡約為16歲。②《中華人民共和國未成年人保護法》中所稱的未成年人是指未滿十八周歲的公民，可運動員群體既有未成年人又有成年人，這一特殊社會群體的基本法律定位自然處于矛盾、模糊的境地。③國務院出臺的《禁止使用童工規定》第十三條規定：“文藝、體育單位招用不滿16周歲的專業文藝工作者、運動員的辦法，由國務院勞動保障行政部門會同國務院文化、體育行政部門制定”。可見，運動員為特殊工種，屬于勞動者范疇；而在《未成年人保護法》《體育法》中，國家對優秀運動員在就業、升學方面給予優待，運動員則被定位為學生性質。公民的社會保險權益是公民最基本社會權益，是建立在其他基本法律基礎上的。因此，運動員這一特殊的法律群體不能直接，也無法享受正常的社會保險待遇。

3.3 運動員所處單位定位模糊

事業單位分類改革，按社會功能將事業單位劃分為三類：承擔行政職能的，劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步轉為企業；對從事公益服務的，繼續保留在事業單位序列、強化公益屬性，其中，承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，市場不能配置資源的，劃分為公益一類，承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃分為公益二類。

目前，我國運動員所在單位多為事業單位，由于這些事業單位自身處于分類改革中，因此運動員的社會保障項目的繳費責任難以落實，主要原因在于社會保險針對的是相對穩定的群體，穩定性表現在兩個方面：職工在地區之間的流動較少；二是職工的工作累計年限較長。而運動員均存在轉業問題，屬于職業流動性較強的群體。各級運動隊經費由國家及省級財政撥款，所撥款項中包括運動員的社會保險費用，按照規定各運動隊所需承擔運動員社會保障費用的20%，個別經濟強省達到22%及以上。但是，2009年國務院才出臺《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》。據調查了解，受各種因素影響，能持續繳納社會保險費用，直到滿足國家規定繳費年限的退役運動員不到3%。由此可見，大部分運動員的社會保障待遇沒有真正落實。

4 運動員社會保障的法制建設——以美國為例

起源于西方發達國家的社會保障制度表現為包括運動員群體在內的健全、完整的社會保障法律體系。如法國的《體育運動法》、德國的《體育促進法》、日本2010年頒布的《體育立國戰略》等作為運動員社會保障的法律基礎，將運動員的基本社會保障項目以基本法律的形式確定下來，從而使運動員的權益得到基本保障。

4.1 美國退役運動員社會保障概況

盡管美國社會保障水平相對不高，但科學的社會保障法律基礎保障了社會保障正常、合理的運轉。如1935年《社會保障法案》、1971年《美國國內稅收法》、1974年《雇員退休收入保障法案》等法律法規的頒布，使得美國社會保障完全建立在基礎法律之上，保證了運動員社會保障運行的長久性、持續性等。在養老保障方面，美國籃球、橄欖球等職業聯盟運動員實施職業年金制度，即401（k）計劃：在合同期間，運動員每年需繳納1000美元的費用，在其退役后每個月可得到1000-2000美元的養老保險。在健康保險方面，美國實行商業保險為主的醫療保險和意外傷害保險，所有參加訓練和比賽的運動員一旦發生傷殘事故，經審核符合體育保險合同賠付規定的，運動員可得到最高賠付額度為750萬美元的傷殘體育保險。而業余運動員或體育志愿者參加訓練或比賽，也有相應的大額費用保險，可提供更高標準的賠付，該項保險的最高賠償金額可達到1000萬美元[10]。

4.2 國外退役運動員社會保障啟示

4.2.1 運動員多為雙重身份

運動員既是勞動者身份，也是運動員身份。運動員期間的社會保障，多為運動員成績的獎勵。如日本、韓國、美國等國家的運動員參加國際體育比賽的社會保障多為貨幣性的獎勵，而退役后則為正常的各職業社會保障。

4.2.2 政府僅是社會保障的供款責任主體之一

無論是運動員還是其他群體，其社會保險項目的資金來源多為政府、企業、個人，由三者共同負擔。而由于社會保障范圍的不斷擴大，資金的社會化（如社會捐贈）應該成為退役運動員等特殊群體社會保障資金的主要來源。

5 完善運動員社會保障法制化建設的基本思路

5.1 明晰運動員社會保障權益的法律地位

首先，運動員的社會保障涉及養老、醫療、工傷、失業、生育、基礎教育、交通、住房等的多個公民基本權益，而其中的多個項目如養老、醫療等往往需要多層次、多支柱保障方式。可見，健全的運動員社會保障制度與政策涉及眾多部門，僅體育等行政主管部門的規章制度是無法真正實現運動員的主要或核心權益的。因此，運動員的社會保障法制化建設需要以基礎法律的不斷完善為基礎，如對《社會保險法》等進行細化、完善。其次，運動員社會保障的核心問題是保障項目資金的收支等問題，這一問題往往涉及政府主體所承擔的社會保障責任（如稅收優惠）以及社會保障中的社會責任，需要國家稅法、公益事業捐贈法等的直接調控。最后，運動員社會保障的法制化建設也體現在界定運動員的法律地位上，如是否為勞動者，未成年人與成年人如何統一等，這在基礎法律中需要清晰界定。

5.2 設置適合運動員的社會保險項目

運動員從事競技體育運動的年齡一般不超過35歲，部分項目的退役年齡在25歲左右，因此應當結合運動員的實際情況，因地制宜地設置針對性較強的社會保險項目。針對運動員這一特殊群體，可以考慮設置強制性的長期護理保險項目，解決絕大部分運動員傷殘伴隨終身的基本保障需求。

5.3 轉變社會保障理念

目前，社會保障的理念為事后補償，即人身風險發生后的事后補償，這種理念下社會保障的費用對于保障對象而言，費用過高且存在保障依賴心理。因此，事后補償應向事前預防轉變。以失業保險為例，失業保險制度最為核心的內容是對運動員進行就業培訓、免費提供崗位信息，也就是說，失業保險金應該以提供崗位和就業培訓為主，幫助退役運動員快速掌握一門技能，提升就業素質，提高就業能力和市場競爭力，增強就業適應能力，而不是每個月可以領取多少失業保險金[11]。運動員的醫療保險也應該以醫療醫方為主，即針對運動員的醫療保險基金應該重點放在體檢、預防，而不是疾病的治愈上。

5.4 加強宣傳教育，提高自我保障意識

社會保障除了最低層次的低保項目表現出巨大的福利性、免費性外，絕大部分項目都實行的是政府、個人、企業共同負擔的方式。運動員應該梳理其所享受的社會保障待遇是否與自己所繳的費用相適應。運動員退役后不僅僅是身份發生了轉變，其思想觀念、生活方式、行為習慣也都發生了較大的改變。因此，不僅需要加大政府宣傳的力度，運動員也要提高自身保障意識。運動員不僅要積極履行社會保障的法定繳費義務，也要積極參與商業的人壽與健康保險，以達到保障自身基本權益的目的。