清末民初，政府如何征地

鄭春

在“普天之下，莫非王土”的封建王朝時代，除了有地契明確所有權的耕地、宅基地、家族山林等外，絕大多數土地為皇家所有。早先土地的征用也沒有固定的法規，征地方式主要靠雙方協商，地價因時而異、因人而異。直到鐵路建設興起以后，大規模征地現象才在中國出現。

土地征用法規

光緒二十四年（1898），清政府礦路總局奏定《礦務鐵路公共章程》二十二條。章程一方面對農民利益給予保護，如第七條規定“公司買地，遇有廬墓所在，務當設法繞越，以順民情而免爭執，不得勉強抑勒”，同時也禁止釘子戶影響建設，如第十四條規定地方官對“地主阻撓工役、聚眾”要“妥為曉諭彈壓”。

光緒三十二年（1906），清政府商部頒布《全國鐵路購地章程》，共18條。可惜章程操作性不強，沒能實施。

而同時的《滬寧鐵路購地章程》則十分具體，詳細規定了征地的各種細節，堪稱土地征收和房屋拆遷的早期范本。《滬寧鐵路購地章程》把土地分為田地、房屋、墳墓、教堂、青苗農地等類別，由鐵路和地方共同確定土地等級和地價，現場丈量登記，憑票領取征地費用。關于地價房價，該章程明確規定要以征地前的平常價格為準，參照本縣其他未征地區域地價，排除征地拆遷戶的主張，由鐵路部門和地方官員、鄉紳酌定。房屋主人愿意自行拆遷的，發給拆遷搬家費。不愿拆遷的，由鐵路部門拆。遷墳、青苗、池塘魚蝦另給費用。

其后，正太鐵路、京張鐵路等各路征地都專門制定了購地章程，詳細規定了征地程序，比較好地兼顧到了國家、地主和佃戶各方的利益。

《京張購地章程》對購地程序的規定也大同小異。由鐵路公司的委員帶領該縣的戶工、書辦和鄉村的地保，召集所有地主一起丈量，商定土地的等級，當場登記造冊，填寫騎縫小票，注明土地等級、面積、房墳井樹等，作為領取征地費的憑證。發放征地費前，先列榜公示。到期，請地方官監督。地主持小票、印契和糧串（上繳稅費的憑據）到鐵路分局簽字面押，當面領取銀票。銀票在就近的錢莊或糧店兌現，錢莊或糧店兌現每百兩銀子，鐵路公司付給四錢的手續費。

1913年，中華民國交通部新訂《鐵路收用土地暫行章程》55條，全國土地分為國有、公有、民有三類，鐵路建設無償征用國有土地，征用公有和民有土地需要協商定價。

1915年，中華民國參政院通過《土地收用法》38條，以大總統令形式公布實施。

晚清地價和房價

先明確一下單位。貨幣有銀子和銅錢兩種，銅錢單位為千文、文（錢），銀子單位為兩。1兩白銀折合銅錢1200文。土地為畝。

1900年前津盧、津榆鐵路購地價格：

北京天津段地價，園地每畝60千文，糧地上等24千文，中等18千文，下等12千文。荒地6千文，墳地8兩銀子。

天津至山海關段地價，上等園地80千文，中等18千文，下等10千文。荒地30千文，沿海灘地15兩銀子，墳地60千文，水井每口40千文。

基本上，京津地段地價最高為每畝80千文，最低每畝10千文。

光緒二十八年、二十九年后，新開河段地價為：車站兩側分別為每畝20兩和30兩銀子，其他地段16兩到24兩。瓦房每間50兩，草房40兩，土草房30兩。磚井每眼30兩，土井10兩。大樹每棵1兩，小樹3錢。青苗每畝1兩，蔥蒜類每畦5錢。廟宇每間100兩，墳墓每冢8兩，拆房搬家費每間4兩。

塘沽、北戴河等處零星征地地價：一律按上等30兩、中等20兩、下等8兩執行。

光緒三十年（1904），京張鐵路征地價格：

好田好地20兩到35兩，一般土地8兩到16兩，山地6兩到10兩，荒地3兩。樹的價格與京津線一樣。果樹價格每株2兩到5兩，青苗每畝1兩到2兩。草房、瓦房價格分別為15兩到60兩，土棚每間5兩，磚墻每丈4兩。磚井每眼10兩，土井5兩。墳墓每塚8兩。房基，也就是宅基地按上等地價，即每畝16兩。

當時中國北方農村的地價和房價也呈現出越靠近城市越貴的特點，但總體上不高。

同時期的南方地價：

1904年潮汕鐵路開始征地修建，專門制定了《潮汕鐵路測勘購地章程》，鐵路公司與地方商議后確定所有土地分為四等，“上等每畝價銀壹佰肆拾圓，次等每畝價銀壹佰圓，又次每畝價銀柒拾伍圓，下等每畝價銀伍拾圓”。

這個地價比京津沿線地價高出甚多，潮汕地區真是寸土寸金。

其他鐵路沿線征地價格：

吉長鐵路，光緒三十四年（1908）開工建設，購地6731畝，費用213400圓，平均每畝約31圓。

京漢鐵路，1905年建成，購地153106畝，費用5550489圓，平均每畝36圓。

株萍鐵路，光緒二十四年（1898）開始籌備，1903年萍鄉至醴陵通車。全線共購地4709畝，費用386486.07圓，平均每畝82圓。

廣九鐵路，建設時間1907年，購地15080畝，費用1690631圓，平均每畝112圓。

滬寧鐵路，1908年竣工。滬寧購地30467畝，費用2387768圓，平均每畝約78元;淞滬購地1184畝，費用176329圓，平均每畝約149圓，超過潮汕地區的最高價！

鐵路征地價格大致在以上區間之內，當時中國地價東南高于西北，城市高于農村。特別是滬寧鐵路沿線，地價全國第一。上海站租界附近每畝高達萬元，一般百姓土地也是別處地價的10-20倍。鐵路通車以后，“上海北站、南京下關、無錫等站，較原價幾增十倍以上”。

上海傲視全國，是名副其實的一線城市。十多年以后，民國高官蔣百里賣掉北京的一座四合院，居然買不起上海的一棟小洋樓。

單純談地價，沒什么感覺。看看當時人們的收入，可以具體體會一下地價高低。

畫家齊白石（1864-1957）是湖南人，他曾回憶祖父和父親當時每天做零工的收入是20文，也就是兩個月的工錢才掙到1200文或者1兩銀子。株萍鐵路征地平均地價為82圓，銀圓兌銀兩要打7折，相當于57.4兩銀子。齊白石的父親想買一畝地，需要將近8年的工錢。

鐵路工人當時屬于高薪群體。1910年，京漢、京奉、京綏、正太等鐵路工人平均年薪都在120到130圓，可以買到一畝半地。

那時兩極分化，蔣百里每個月300圓，月薪可以購買近4畝地，建個四合院足夠了。

土地有關稅費

晚清土地征用后，土地用途雖然改變，但附著在土地上面的納稅義務不變。也就是鐵路征用田地后，原田地每年應該繳納的公糧稅費由鐵路公司繼續繳納。

《潮汕鐵路有限公司詳細章程》第六條規定：鐵路所經地段，“買后報明地方官注冊，作為公司產業，照原定科則納糧”。《潮汕鐵路測勘購地章程》中也明確“公司買進之地，每年應繳租稅仍照舊數完納”。這個規定給人感覺不像是買斷土地，而像是長租。清朝所謂的土地所有權，其實是經營權和收益權。土地所有權轉讓之后，土地用途可以改變，但土地的稅賦收益權歸國家不變。這個核心體現了“王土”的概念。

修建鐵路采購材料、設備等免稅。鐵路通車后需按6%繳納營業稅，利潤也要上交一部分給國家。

繳納完土地本身綁定的糧稅和鐵路營業稅后，一般在毛利中先付息，年息一般4厘到6厘（粵漢鐵路六月底、十二月底每年兩次取息）;然后提取公積金，按100%提;純利潤分配各路不盡相同，區別主要在于上繳比例。

《川漢鐵路總公司集股章程》規定，鐵路年度利潤三成報效國家，一成用于員工獎勵，六成用于股東分紅。

新寧鐵路章程規定上繳比例為利潤的5%。

《安徽全省鐵路招股章程》規定，純利分20份，一成“報效公家”，六成作為公積，三成作為獎金，十成分紅。上繳國家的比例也是5%。

外資鐵路不上繳。

“釘子戶”難纏

利益當前，釘子戶在所難免。《滬寧鐵路購地章程》授權各地方官對釘子戶可以抓人送官后仍然強征土地，按官府定價賠償，“如有不肖痞棍，串聳抬價、借端阻撓、希圖居奇違抗，一面送縣嚴辦，一面將標內地段先行撥歸路工應用，照章應給官價”。

順便說一句，清代法律不健全，民商法尤其如此。處理民間糾紛常常官說了算，上面所說的“串聳抬價、借端阻撓、希圖居奇違抗”并不構成違法，因此“送縣嚴辦”其實并無法律依據。

清代建造鐵路、征地都是新鮮事物，“釘子戶”與洋人、官府的斗爭極具特色。中國最早的鐵路吳淞鐵路建設過程中，沿路人民各種對抗。據同治十一年（1872）十二月二十三的《申報》報道，路口造橋時，鄉民屢次拔去木樁。官府出面訓話，竟然遭到婦女數落，“殊形棘手”。最后在各地保的勸解下，才算達成協議，條件是：“應用民田，議給巨價，并將工程逐段議歸該處本地鄉民，各認己田開筑，仍照給工價。”簡單說就是，地征了，要給高價。地上的工程還得田主自己干，也要照給工錢。

有時候，“釘子戶”的處理還需要上報朝廷批準。

光緒末年（1908），郵傳部組建交通銀行，在北京正陽門內西交民巷買了一塊地作為銀行的地基。這塊地中間有鑲紅旗蒙古官房兩所共10間、漢軍官房6所共18間和一塊空地，住戶不同意征地。

郵傳部反復前往商量，住戶聲稱這些官房被兵丁承領多年，屬于自己出資添蓋，如果讓出來也行，多給銀子。郵傳部沒法，只好專門向朝廷上折，奏請批準多用銀子買個“官私兩便”。皇太后、皇帝“依議，欽此”。

從中國第一條鐵路開始，針對鐵路的破壞從來就沒有間斷過，原因多樣，征地顯然是主要矛盾。光緒十八年（1892），李鴻章就奏請對竊毀鐵路電桿的行為定罪。后來，破壞行動發展到“路軌上之道釘、枕木及一切附屬物件被匪偷竊者幾日有所聞。小則阻礙通行，大則覆車斃命，或壓壞貨物”。直到民國時期，仍然“防不勝防。而鐵路因此所受損失更不可以道里計”。

土地征用，打破了封建王朝的治理體制。過去皇帝對子民土地的野蠻侵占形式漸漸退出，協商式的政治管理、合同式的經濟管理、平等的市場交易逐步進入中國人的生活，與此伴生的公民權利、公平規則、民商法規互相疊加，催生了中國人的民主觀念，促進了中國社會的進步。

（責任編輯：葉筱）