中國城市規(guī)劃理念的反思和變革：超越“集中主義”與“分散主義”

“集中化”是中國城市規(guī)劃的基本特色。改革開放以來中國城市規(guī)劃的理念和模式，主要遵從的是城市發(fā)展的“集中”規(guī)律和特點，集中化、集約化、密集化、軸帶化已成為城市規(guī)劃和建設的基本特色。其共同的理論來源即“點軸系統(tǒng)”理論。該理論最大的優(yōu)勢是充分利用了環(huán)境、技術和經(jīng)濟的綜合優(yōu)勢，降低發(fā)展成本，不僅在過去符合中國城市化的整體需要，今天仍是欠發(fā)達地區(qū)需要重點遵從的城市發(fā)展規(guī)律之一。以“分散”為理念的城市規(guī)劃新思路，目前應主要運用于東部地區(qū)和中西部中心城市。未來中國城市規(guī)劃的理念和模式，既不應一味堅持“點軸系統(tǒng)”理論，也不能不加區(qū)別地追捧“分散主義”，而是宜采取一種“集中+分散”的基本思路，努力使“集中”和“分散”形成良性循環(huán)和有機互動。只有把“分散”和“集中”的關系協(xié)調(diào)好，才能使城市規(guī)劃更符合中國城鎮(zhèn)化的國情和需要。

集中主義; 分散主義; 點軸系統(tǒng)

TU984.2-A-0039-09

改革開放以來，快速的城鎮(zhèn)化促進了城市規(guī)劃的繁榮。總體上看，我國的城市規(guī)劃主要可以劃分為三個階段：一是1980年代至1990年代“規(guī)劃不足”的階段，以“拍腦袋”“規(guī)劃跟著項目走”“根據(jù)投資調(diào)整和修編”為主要特點，造成了城市空間形態(tài)的“千城一面”和城市經(jīng)濟功能的“批量復制”。二是21世紀初期“規(guī)劃過度”的階段，以“重復規(guī)劃”“換一屆政府換一張規(guī)劃圖”“多規(guī)沖突”為主要特點，出現(xiàn)了“城市被規(guī)劃反復折騰”的怪現(xiàn)象。三是近年來“規(guī)劃治理”的新階段。2012年9月7日，李克強總理在省部級領導干部推進新型城鎮(zhèn)化研討班座談會上提出“在市縣層面探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃‘多規(guī)合一”。①2013年12月13日，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議提出建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和“一張好的藍圖一干到底”的要求。②目前這項工作在全國已全面展開。毋庸諱言，在過去的40年中，真正受到普遍認可的城市規(guī)劃作品不算很多，而一些“丑”建筑和“翻燒餅”規(guī)劃不時出現(xiàn)。如果說，改革開放初期可以把原因歸結為規(guī)劃意識不強、規(guī)劃觀念和技術落后、規(guī)劃的法律地位不明確等，那么在當下，其中的不少問題在某種程度上都已解決，但依然很難編制出令人民滿意的城市規(guī)劃。由此深入反思，要做好一個城市規(guī)劃，除了前期的理論指導、中期的技術程序和后期的法律保障等，還和業(yè)界普遍使用的規(guī)劃理念和基本模式相關。以推進中國城市規(guī)劃高質(zhì)量發(fā)展為目標，對其進行必要的反思和重構，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、 “集中”體現(xiàn)了世界城市發(fā)展的主流

城市規(guī)劃是關于城市空間資源的制度性安排，并作為一種基礎設計而深刻影響到人口集聚、經(jīng)濟增長、社會生活、文化消費等城市化主要領域。英國詩人庫泊有句名言：“上帝創(chuàng)造了鄉(xiāng)村，人類創(chuàng)造了城市。”錢乘旦主編：《英國通史》，第三卷，江蘇人民出版社，2016年，第521頁。與生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系、社會結構和文化生態(tài)簡單素樸的農(nóng)業(yè)社會相比，集聚著大量的財富與人口、復雜的社會與權力體系、多元的生存需要與感性欲望的城市，從一開始就是人類構思、規(guī)劃、生產(chǎn)和再生產(chǎn)的成果。因此，城市不僅需要規(guī)劃，而且越來越依賴于規(guī)劃。而要實現(xiàn)對巨大空間、眾多人口、海量資源信息和龐大社會關系的合理安排，就必須深入了解和把握城市發(fā)展的規(guī)律和本質(zhì)。

關于城市的規(guī)律和本質(zhì)，可以從很多角度去討論，不同時代和處境中的人們也會做出各自的界定和闡釋。從城市科學的角度，我們認為最重要的不是面積、容量、交通、資源等“形而下”的東西，而是“城市是什么” “為什么會有城市”或“城市是如何形成的”等“第一性的問題”，這就是城市科學中的“哲學問題”，乃至于可以稱為城市哲學中的“斯芬克斯之謎”。關于這個問題，主要有兩種追問途徑：一是從純粹思辨的理論角度，二是從城市史的經(jīng)驗角度。這里主要從城市史的經(jīng)驗角度，同時也適當結合城市科學的基本原理，對“城市的本質(zhì)”進行初步的探討。

從世界城市發(fā)展史的角度看，城市最突出的本質(zhì)和最重要的規(guī)律可用“集中”二字概括。

首先，這是由城市的天性和本質(zhì)所決定的。馬克思說：“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中;而在鄉(xiāng)村里所看到的都是完全相反的情況：孤立和分散。”馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》，第3卷，人民出版社，1960年，第57頁。城市空間特有的集聚功能，也被芒福德稱為城市的“容器”本質(zhì)。如同康德指出的“二律背反”，城市的集聚功能和容器屬性本身是一種永恒和無解的矛盾：一方面，“容器”具有高度的集聚和裂變功能，可以極大地提高生產(chǎn)生活的效率和效益。恩格斯在談到1840年代的倫敦時指出：“這種大規(guī)模的集中，250萬人這樣聚集在一個地方，使這個250萬人的力量增加了100倍。”恩格斯：《英國工人階級狀況》，見《馬克思恩格斯全集》，第2卷，第303頁。但另一方面，任何“容器”的容量又是有限的，一旦超過某種“極限”就會導致“容器”碎裂，而不再具有“容器”的屬性和功能。芒福德曾把城市分為生態(tài)城市（ecopolis）、城市（polis）、大城市（metropolis）、特大城市（megalopolis）與暴君城（tyrannopolis）五個階段。前三個都是比較正常的形態(tài)，“內(nèi)存”和“存儲”大體平衡。后兩個則被芒福德看作是城市停止發(fā)展、走向衰竭的結果康少邦、張寧等編譯：《城市社會學》，浙江人民出版社，1986年，第217219頁。，因為這些“容器”填塞了自身無法容納的“人和物”，這就必然導致“城市病”“城市危機”的出現(xiàn)，乃至成為芒福德所說的“死亡之城”。所謂“城市越大，問題越多”，講的也是這個亙古不變的樸素道理。然而，人類的城市之所以一直延續(xù)下來，說明城市除了“集中”，在邏輯上還有其他方面的本質(zhì)和規(guī)律，質(zhì)而言之，這就是與“集中”相對立、主要用于解決“集中”帶來的各種問題的“分散”。從古代思想家對城市文明的批判、對回歸自然和田園牧歌生活的肯定，到當今西方城市規(guī)劃學者提出的“分散主義”，也包括大自然對那些過度繁華的城市的“毀滅”，實際上都是在提醒人們：如果只看到“集中”而無視“分散”，就不可能完整認識和把握城市的本質(zhì)和規(guī)律，同時在城市建設和發(fā)展中也是一定要出大問題的。

其次，這與我們把當代城市化的主體形態(tài)稱為“都市化”相關。與人口流動相對緩慢、資源分布相對合理、社會變遷相對緩慢的城市化（urbanization）不同，以“國際化大都市”與“世界級城市群”為中心的都市化（metropolitanization）進程已成為影響當今世界政治、經(jīng)濟、社會與文化發(fā)展的核心機制與主要力量。劉士林：《都市化進程論》，載《學術月刊》，2006年第12期，第512頁。從全球方面看，如紐約、倫敦這樣的“國際化大都市”與“波士沃施”（BosWash）、北美五大湖這樣的“世界級城市群”，它們每一個局部的、細小的動作，都可能在全球掀起巨大“震蕩”乃至“海嘯”。在中國也是這樣，據(jù)上海交通大學城市科學研究院發(fā)布的《2016中國城市群發(fā)展報告》，京津冀、長三角、珠三角、山東半島、中原、成渝、武漢城市圈、環(huán)長株潭、環(huán)鄱陽湖九城市群的面積約占全國的133%，但人口和GDP總額卻分別占到全國的46.6%和66%左右。像這樣高度的集中，在20世紀的中國基本上是不敢想象的。這兩個例子說明，在西方始于1960年代、在中國始于2000年代的都市化進程，已在全球范圍內(nèi)造成了人口、經(jīng)濟、資本、信息、文化等更大規(guī)模的集聚與更高水平的集中。同時，這也是全球人口與資源分布日益不平衡、區(qū)域和城市發(fā)展差距進一步增大、城鄉(xiāng)與城市內(nèi)部貧富分化加劇、都市生活環(huán)境與精神生態(tài)急劇惡化的主要原因之一。

無論是從城市史的角度，還是從都市化進程的經(jīng)驗，都證明了“集中”是世界城市發(fā)展的主流，它既造成了城市的高度繁榮，也造成了城市的過度擁擠和喧嘩。而從城市發(fā)展的理念和模式看，這是人們只重視“集中”而忽略了“分散”的必然結果。由此可以帶來一個新的精神覺醒，即人類在認識和利用城市發(fā)展規(guī)律時，既需要充分發(fā)揮其特有的“集中”功能，也必須學會尊重其特有的“分散”性質(zhì)，這是保證城市可持續(xù)和協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的基本要求。而一種真正科學的城市規(guī)劃，只有充分研究和把握這兩方面的內(nèi)在要求，以前者促進城市的繁榮和增長，以后者防控城市的“過度化”和“城市病”，才能使人為的城市規(guī)劃最終符合城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和需要。

二、 “集中化”是中國城市規(guī)劃的基本特色

以1950年成立的都市計劃委員會為標志，新中國的城市規(guī)劃最早起步于北京。周干峙：《城市規(guī)劃：實事求是回顧50年》，載《中國建設報》，2006年8月3日。這中間經(jīng)歷了學習蘇聯(lián)、模仿歐美等主要階段，同時也逐步探索并形成了自身的經(jīng)驗和特色。對此我們曾用“模仿中有創(chuàng)造、雜亂中有邏輯、自發(fā)性中有必然性”劉士林：《中國城市研究的評價與期冀》，載《中國社會科學報》，2012年4月9日。來描述和總結。中國城市規(guī)劃的理念和模式，既深受世界城市發(fā)展主流的影響，同時在相關領域也形成了一些自身的獨特風格。總體上說，“集中化”是中國城市規(guī)劃的基本特色。這有其歷史的合理性。長期處在農(nóng)業(yè)社會，人口、經(jīng)濟等要素過于分散，無法滿足工業(yè)化和現(xiàn)代化建設的需要，是我國選擇“集中化”城市規(guī)劃模式的主要原因。以是之故，今天我們看很多的中國城市規(guī)劃，大都會碰到“軸”“帶”“區(qū)”“點”等概念，同時也經(jīng)常會看到“上下左右?guī)讉€圈”再加“幾個縱橫軸線”的圖示。其中，沿“軸”“帶”分布的“集聚區(qū)”“聚集區(qū)”“增長極”“示范點”等，都是城市規(guī)劃和建設的核心或重點，也是未來基礎設施建設、投資、公共服務密集布局和房價飆升的城市空間。

由此可知，改革開放以來中國城市規(guī)劃的理念和模式，主要遵從的是城市發(fā)展的“集中”規(guī)律和特點，集中化、集約化、密集化、軸帶化成為城市規(guī)劃和建設的基本特色，同時在范圍上已實現(xiàn)了對中國國土和城市的全覆蓋。在某種意義上，這也說明正是在這種“大略相同”的規(guī)劃理念和模式的影響下，中國城市不僅在形態(tài)上“千城一面”，同時在功能上也高度地“同質(zhì)化”。而對此加以仔細推敲和深入追問，會發(fā)現(xiàn)它們有一個共同的理論源頭，這就是在西方區(qū)域經(jīng)濟學的直接影響下、形成于1980年代、直到今天仍在中國區(qū)域和城市規(guī)劃中占主導和主流地位的“點軸系統(tǒng)”理論。

1984年，陸大道先生吸取區(qū)位論和空間結構理論的相關成果，創(chuàng)造性地提出了“點軸系統(tǒng)”理論，并在此基礎上設計了中國國土開發(fā)、經(jīng)濟布局的“T”字型宏觀戰(zhàn)略（“一橫”為海岸帶，“一縱”為長江沿線）。陸大道認為，“點軸系統(tǒng)”理論可促進經(jīng)濟和社會設施的布局在宏觀、中觀、微觀三個層面與交通、水、土資源等實現(xiàn)最佳的空間結合，既有助于發(fā)揮各級中心城市空間集聚的作用，也有利于在城市之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間建立便捷的聯(lián)系，是區(qū)域發(fā)展最佳的空間結構，也是最有效的國土開發(fā)的空間結構模式，可推進區(qū)域發(fā)展從不平衡逐漸走向平衡。“點軸系統(tǒng)”中的“點”主要是城市，“軸”則主要是指城市之間的交通線路，它的一般規(guī)劃思路和模式是，以區(qū)域中經(jīng)濟和技術基礎強大、各種資源（水、能源、物產(chǎn)等）豐富的城市為“點”，同時借助綜合性現(xiàn)代化交通運輸工程的規(guī)劃建設，使區(qū)域內(nèi)的物質(zhì)交換和經(jīng)濟社會聯(lián)系更加緊密，由此也就形成了一體化發(fā)展的經(jīng)濟帶或城市群。在一個城市內(nèi)部，也是先確定幾個基礎比較好的“點”，以它們?yōu)楣?jié)點布局交通和基礎設施建設，打造一個新骨架或新引擎，打破城市既有的空間格局和發(fā)展節(jié)奏，實現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型或跨越式發(fā)展。陸大道：《建設經(jīng)濟帶是經(jīng)濟發(fā)展布局的最佳選擇——長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟發(fā)展的巨大潛力》，載《地理科學》，2014年第7期，第769772頁。

客觀而言，作為中國區(qū)域與城市規(guī)劃最重要的基礎理論，“點軸系統(tǒng)”理論對改革開放以來國土空間戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了至關重要的作用。以長江經(jīng)濟帶為例，1987年《全國國土總體規(guī)劃綱要》將長江流域列為全國國土開發(fā)的一級軸線，直接催生了三十多年后的長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略。長江經(jīng)濟帶目前包括滬、蘇、浙、皖、贛、鄂、湘、渝、川、滇、貴9省2市，土地面積為205萬平方公里，占全國陸域國土面積的1/5強。據(jù)相關研究，2013年長江經(jīng)濟帶人口占到全國的42.7%，GDP則占到了全國的458%。黃國華、劉傳江、趙曉夢：《長江經(jīng)濟帶碳排放現(xiàn)狀及未來碳減排》，載《長江流域資源與環(huán)境》，2016年第4期，第638頁。同時，其經(jīng)濟增長速度也明顯快于全國多數(shù)省區(qū)市，“從GDP總量上來看，2013年—2015年，排在前十的地區(qū)中有5個長江經(jīng)濟帶覆蓋地區(qū)，分別是江蘇、浙江、四川、湖北、湖南。從這三年長江經(jīng)濟帶11省市的經(jīng)濟發(fā)展狀況來看，長江經(jīng)濟帶的確是我國經(jīng)濟發(fā)展的中心區(qū)域”《長江經(jīng)濟帶11省經(jīng)濟聯(lián)動 安徽綜合排名第七》，人民網(wǎng)，http：//ah.people.com.cn/n2/2016/0117/c35842827558594.html，2016年1月17日。。在某種意義上說，這些都是以長江沿線重要城市為“點”、以長江黃金水道為“軸”、實施“集中化”發(fā)展取得的巨大成就。以上海為例，2001年5月，國務院原則同意《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》，提出到2020年把上海初步建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一，基本確立上海國際經(jīng)濟中心城市的地位，基本建成上海國際航運中心。其規(guī)劃和發(fā)展思路也是先設置幾個“點”，并緊緊圍繞它們布局城市的形態(tài)和功能建設。毋庸諱言，“四個中心”戰(zhàn)略規(guī)劃對上海在1990年以后迅速擺脫1980年代的經(jīng)濟落后和停滯不前的局面起到了巨大的破冰和持續(xù)助推的作用。而類似的現(xiàn)象和事實，在中國很多區(qū)域和城市都重復上演過。

但在今天看來，“點軸系統(tǒng)”理論也存在兩方面的明顯問題：一是由于高度強調(diào)“集聚”，必然造成區(qū)域、城市甚至城市內(nèi)部出現(xiàn)比較嚴重的兩極分化。在當下隨處可見，凡是被圈進“點軸系統(tǒng)”或距離較近的，就會獲得豐富的政策、人力、資金、資源等，而沒有被圈入或距離較遠的，不僅很難獲得發(fā)展機遇和資源，相反還會導致嚴重的流失。從區(qū)域方面看，最突出的是環(huán)首都貧困帶。北京一直是中國政治、經(jīng)濟和文化中心，但這個“點”的高度發(fā)達，不僅沒有給周邊的河北帶來相應的發(fā)展，反而造成了“富者愈富，貧者愈貧”的現(xiàn)狀。從城市方面看，與中心城區(qū)的過度繁華相反，在邊沿城區(qū)和城鄉(xiāng)接合部，人們看到的卻是發(fā)展乏力。二是片面強調(diào)“經(jīng)濟發(fā)展”，對資源和環(huán)境的可承受和可持續(xù)能力重視不夠，結果往往陷入“先污染后治理”的困境。以長江經(jīng)濟帶為例，在區(qū)域經(jīng)濟學理論的主導下，長江經(jīng)濟帶曾被定位為“內(nèi)河產(chǎn)業(yè)帶”或“內(nèi)河經(jīng)濟帶”《國務院關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/25/content_9092.htm， 2014年9月25日。，這是過去造成長江沿線自然與生態(tài)環(huán)境不斷惡化的根源之一。同時，由于“以經(jīng)濟為中心”的定位與以人為本、注重資源節(jié)約和環(huán)境友好的新型城鎮(zhèn)化，與《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)”《〈長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要〉印發(fā)》，人民網(wǎng)，http：//jx.people.com.cn/GB/377944/， 2016年9月12日。都激烈沖突，因此，這些規(guī)劃本身也是長江經(jīng)濟帶建設急需治理的主要問題和“后遺癥”的始作俑者。很明顯，包括長江經(jīng)濟帶在內(nèi)的很多區(qū)域和城市，今后都會按照“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的發(fā)展路子往下走，這是今天需要對“點軸系統(tǒng)”理論及其規(guī)劃模式進行反思、重構、揚棄的重要原因之一。

“集中化”作為一種極化的城市和區(qū)域規(guī)劃的理念與模式，最能體現(xiàn)其存在和影響的是中國城市對各種“中心”的追逐，國家中心城市、區(qū)域中心城市、副中心城市、中心城區(qū)、節(jié)點城市等，可以說都是在此種規(guī)劃理念和模式中濫觴的。對于“集中化”必然導致的“過度集聚”和城市化區(qū)域的“不協(xié)調(diào)不平衡”，仇保興先生曾作出深刻的反思和尖銳的批評。他認為：“對正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展關鍵時期的我國，學術界和政府決策層仍有不少人熱衷于‘城市規(guī)模經(jīng)濟、‘首位度等早已被發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化史所證明的錯誤論點。與此同時，在我國各大城市交通擁堵、特色風貌喪失和違法建筑屢禁不止、城鄉(xiāng)接合部混亂不堪越來越成為無法避免的‘中國式城市危機。”王麗娟：《城鎮(zhèn)化防止“城市首位度”誤導》，載《中國改革報》，2006年8月15日。還有專家提出“片面發(fā)展大都市”是“城鎮(zhèn)體系不完善”的標志：“特大城市的過度發(fā)展帶來城市的臃腫和效益下降，中小城市發(fā)展還緩慢，未形成較合理的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡體系，區(qū)域經(jīng)濟基礎薄弱，為區(qū)域城市群的形成帶來困境。比如在繁華的京津唐周邊地區(qū)，有個涉及24個縣、226萬人口的貧困帶，這個貧困帶是城市發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)。”張玉玲：《大城市：欲“國際化”先要“國內(nèi)化”——訪劉維新》，載《光明日報》，2006年8月17日。 這些都可以看作是對“點軸系統(tǒng)”理論的反思和警覺。

事實上也是如此，一些在“集中化”發(fā)展規(guī)劃中“過度集聚”的城市，在深陷“城市病”之后，其采取的基本對策無一不是“去集中化”。2015年4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中提出的一個剛性目標就是“有序疏解北京非首都功能”，調(diào)整經(jīng)濟結構和空間結構，促進京津冀城市群協(xié)同發(fā)展。《〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉：打造以北京為核心世界級城市群的戰(zhàn)略重點》，載《北京日報》，2018年8月24日。這個會議距離2015年2月10日中央財經(jīng)領導小組第九次會議審議研究《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《為什么說雄安新區(qū)是千年大計？》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n1/2019/1018/c429373-31406824.html， 2019年10月18日。只有兩個多月的時間，由此可見“去集中化”的緊迫性。2017年4月1日，中共中央、國務院印發(fā)通知，決定設立河北雄安新區(qū)。《中共中央、國務院決定設立河北雄安新區(qū)》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/2017-04/01/c_1120741571.htm， 2017年4月1日。這被看作是繼深圳經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)，也是繼規(guī)劃建設北京城市副中心后又一京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史性戰(zhàn)略選擇，也被稱作是“千年大計、國家大事”。從城市規(guī)劃的角度看，這是在北京之外的地區(qū)要建設和形成新的增長極，因此也可看作是對以“集中化”為核心理念和主要模式的中國城市規(guī)劃的重要突破。

總體上看，20世紀80年代提出的“點軸系統(tǒng)”理論及其“集中主義”理念模式，只簡單地強調(diào)“集中”而很少考慮到“分散”，不僅在理論上有很大的片面性，在實踐中也已帶來很多的后遺癥。2015年中央城市工作會議提出，“必須認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導思想”。城市發(fā)展的基本規(guī)律可以表述為：有“集中”也有“分散”，在某些階段和區(qū)域需要“集中”，在某些階段和區(qū)域需要“分散”。目前中國已進入“城市病”大面積和集中爆發(fā)的時期，說明“過度集中”已成為影響區(qū)域和城市發(fā)展的主要問題和矛盾。在此背景下，重新審視以“集中”為核心的區(qū)域與城市規(guī)劃理念及建設模式，探索變革和創(chuàng)新的可能，協(xié)調(diào)好“農(nóng)村人口向城市集聚”和“城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應”的矛盾，為中國新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供新的理論基礎和技術方案已是勢在必行。

三、 “分散主義”與城市規(guī)劃的新趨勢

作為近三十年主導中國區(qū)域與城市規(guī)劃的基礎理論，“點軸系統(tǒng)”本質(zhì)上是一種“集中主義”的規(guī)劃理念和建設思路。其在理論和邏輯上存在的固有缺陷，必然導致城市資源和功能的高度集中，并由此成為引發(fā)各種城市問題的深層根源。為了應對日益嚴重的城市病，促進中國城市健康發(fā)展，有必要對“點軸系統(tǒng)”理論進行反思和揚棄。在這個意義上，基于城市“分散”發(fā)展本質(zhì)和規(guī)律的“分散主義”城市規(guī)劃理念和模式，應成為中國新型城鎮(zhèn)化首要的理論資源和現(xiàn)實參照。這里以西方的新城規(guī)劃和中國的城市群規(guī)劃來加以說明。

首先，西方新城規(guī)劃代表了不同于“集中主義”的“分散發(fā)展”新思路，成為治理當今世界“城市病”的重要規(guī)劃方法和思想理論。現(xiàn)代世界城市發(fā)展的主流是“集中化”，而過度集聚則必然導致“城市病”流行。一個城市一旦因為“城市化過度”而陷入病態(tài)，就不是出臺一些微觀政策和實施局部治理所能解決的了。西方大城市對此采取的成功對策，就是拋開擁擠的老城而去另建新城。

工業(yè)革命以后，西方大城市迅速發(fā)展。至19世紀下半葉，倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等均出現(xiàn)了人口擁擠、環(huán)境污染、社會兩極分化等“城市病”。霍華德認為，“城市病”的根源在于城市各要素的過度集聚，因此有必要控制城市的規(guī)模，同時在母城邊緣另建“新城”，以接納“老城中裝不下的”人口和產(chǎn)業(yè)。這是一種與“集中主義”城市規(guī)劃完全不同的新思路。霍華德的新城又叫“田園城市”，遵循生態(tài)有機規(guī)劃的理念，以規(guī)模小、功能健全、發(fā)展適度為主要特點，希望從源頭上限制或拒絕“過度集中”。Ebenezer Howard， Garden Cities of Tomorrow， S. Sonnenschein & Co.， Ltd.， 1902.弗雷德里克·奧斯本等就此曾發(fā)表評價說，這一初衷直到今天還是西方新城建設的重要出發(fā)點，即有必要減少大城鎮(zhèn)中人和工作環(huán)境的過度集中，避免交通擁擠、環(huán)境污染和社會失序等問題，重建一個健康、有效和社會滿意度高的發(fā)展模式。③Frederic Osborn，Arnold Whittick， The New Towns： The Answer to Megalopolis， The MIT Press， 1970.

在霍華德之后，美國人萊特提出了“廣畝城市”理論，這是一個把城市重新規(guī)劃、分布到一個更為廣闊的農(nóng)業(yè)地區(qū)的“拆解”方案。每一戶周圍都安排一英畝（將近4050平方米）土地，生產(chǎn)供自己消費的食物和蔬菜。居住區(qū)之間以高速公路相連接，以提供方便的汽車交通。這種帶有“逆集中化”特點的城市化，可以說是城市“分散主義”的進一步發(fā)展。盡管城市分散主義也遭到一些學者的反對，如柯布西耶就倡導城市集中主義，認為城市的生命力就在于集聚功能;但實際上，大家比較一致的意見是“過度的分散”與“過度的集中”都不是城市理想的空間形態(tài)。因此，沙里寧在綜合兩方面觀點的基礎上提出了“有機疏散論”。他將城市生活劃分為日常性活動和偶然性活動，對日常性活動既需要進行功能性集聚，同時對這些集聚點也需要進行有機疏散。隨著西方主要大城市在二戰(zhàn)之后的急劇膨脹，“城市病”問題愈發(fā)嚴重，沙里寧的“有機疏散論”成為新城規(guī)劃最重要的理論基礎之一。③

在西方“分散主義”城市規(guī)劃的理論探索中，芒福德針對大都市提出的“靈妙化”治理理念尤其具有重要的理論和現(xiàn)實意義。他把霍華德“田園城市”的理論與實踐稱為“20世紀最偉大的發(fā)明和新時代的先驅(qū)”，后者可以看作是他的城市規(guī)劃思想的重要來源。芒福德看到，當今大都市發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)是“羅馬化”成為城市發(fā)展的“壞理念”。他說：“工廠和市場的規(guī)模標準很快傳播到大都市的每一個其他機構。要有最大的博物館、最大的大學、最大的醫(yī)院、最大的百貨公司、最大的銀行、最大的金融集團和公司，這些都成了大都市的基本要求，而生產(chǎn)最大數(shù)量的發(fā)明、最大數(shù)量的科學論文、最大數(shù)量的書籍成了大都市成功的標記，正如匹茲堡（Pittsburgh）和埃森（Essen）生產(chǎn)了最大數(shù)量的生鐵那樣。”⑤劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋俊嶺、倪文彥譯，中國建筑工業(yè)出版社，2005年，第544頁;第256頁。而對于如何改變這種“壞理念”導致的“壞發(fā)展模式”，他提出了“靈妙化”（etherialized）的理念和治理對策，即“城市組織發(fā)展到一定程度時應當實現(xiàn)靈妙化”。而靈妙化的本義即“變得精微小巧”。⑤這既是針對古代羅馬城衰落的歷史總結，也是針對當今大都市“過度發(fā)展”的直言忠告。也就是說，在城市變得過于龐大和復雜之后，必須通過“去集中化”實現(xiàn)城市各種功能、各種勢力與各種需要的平衡。由此可知，不同于“集中化”的“分散化”，為預防和治理當今世界日趨嚴重的城市病提供了新的思想理論資源。

其次，以城市群為主體的中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，本質(zhì)上是一種針對“都市化進程”的“分散”發(fā)展模式。隨著中國逐漸融入全球的都市化進程，建設國際化大都市成為眾多城市規(guī)劃發(fā)展的目標。1995年，國內(nèi)有50多個城市打出建設“國際化大都市”一類的旗號，1996年攀升至65個，在2004年最多時達到183個，其中，既包括大家經(jīng)常談論的北、上、廣，也包括次一級的深圳、廈門、大連、珠海、蘇州、無錫、青島，甚至還有三亞、惠州、丹東、琿春、黑河、滿洲里等。郝濤、李楠：《183個城市爭建國際大都市全不顧實事求是》，載《市場報》，2005年8月17日。在這個進程中，人口和資源向大都市、中心城市的集聚速度不斷加快，程度不斷加強，并催生了一批“寡頭城市”。以區(qū)域中心城市為例，安徽全省99%的博士、63%的科技人員、58%的科技經(jīng)費和70%以上的專利都集中在合肥。《充滿生機的合肥》，載《文匯報》，2006年8月23日。如果說，這個快速集聚過程的好處是加快了中心城市的發(fā)展，那么同樣也可以說，其主要問題則是由此進一步加劇了區(qū)域內(nèi)部的不平衡和不協(xié)調(diào)。因此，在2005年7月21日召開的城市總體規(guī)劃修編工作座談會上，時任建設部部長汪光燾就以全國183個城市提出建立“現(xiàn)代化國際大都市”為對象，嚴厲批評有關城市在城市定位上不切實際、盲目追求高速度和高標準。《新民晚報：183個“現(xiàn)代化國際大都市”是否太多》，人民網(wǎng)，http：//www.people.com.cn/GB/news/37454/37461/3169959.html， 2005年2月5日。此后，很多以“國際大都市”為目標的城市紛紛改弦更張，轉(zhuǎn)而建設“宜居城市”“生態(tài)城市”“文化城市”等。這可以看作是中國政府對城市過度集聚發(fā)展的一種警覺，以及通過政策手段改變其規(guī)劃建設趨勢的一次規(guī)范行為。

2014年3月頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出“把城市群作為主體形態(tài)”。在某種意義上，這既可以看作是從以“大都市”為中心轉(zhuǎn)向以“城市群”為中心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，同時也可以理解為從城市規(guī)劃的“集中主義”向“分散主義”的一次讓渡。這是因為，如果說高度發(fā)達的現(xiàn)代化大都市是城市“集中”本質(zhì)的體現(xiàn)，是城市“極化”發(fā)展的代表，那么也可以說，城市群意味著合理的城市層級關系和良好的分工體系，本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種“分散主義”的發(fā)展模式。

現(xiàn)代城市化主要分為兩種方式，一種是單體式的，一種是組團式的。前者的目標是建成在空間、交通、人口、經(jīng)濟、金融、文化等方面具有“寡頭”性質(zhì)的“大都市”。后者的目的是在區(qū)域內(nèi)建成形態(tài)清晰、功能協(xié)調(diào)、“一榮俱榮、一損俱損”的“城市共同體”。它們表現(xiàn)出很不相同的城市精神和性格。“大都市”很像“他人即是地獄”的“現(xiàn)代主義者”，它自己的發(fā)展常常建立在對周邊城市、鄉(xiāng)村的榨取和剝奪上，“終身只恨聚無多”，并因此與其他城市經(jīng)常處于緊張的矛盾和對立狀態(tài)。而“城市群”則像以“去中心化”為理念的“后現(xiàn)代主義者”，它們的原則更加靈活，標準更加多樣，“和氣生財”，因而就可以和其他城市結成各種伙伴關系。與孤獨發(fā)展的“大都市”相比，城市群按照合理層級和分工體系，既可以防止“過度集中”，也可以防止“絕對不足”，是“城市分散主義”在當今世界最重要的應用模式。這是城市發(fā)展的更高境界，如同一個完成了“社會化”、到了懂事年紀的孩子。進一步說，“大都市”的理念和模式是“集中”，而“城市群”則是“分散”。但由于“大都市”自身“貪得無厭”的本性，要產(chǎn)生這種“思想上的覺悟”并不容易。中國從2005年開始就正式把“城市群”寫入《國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》，但直到今天，一些省會城市不管自身的交通已經(jīng)如何擁堵、房價已經(jīng)如何高昂、環(huán)境污染已到何種程度，受集中主義規(guī)劃理念的影響并被由此產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和人口紅利所誘惑，還在規(guī)劃中反復強調(diào)要提高城市的首位度，而不愿把“多吃多占”的人口和資源“均攤”出去。這不僅是對城市“分散”規(guī)律的麻木不仁，其實踐后果也將是十分可怕的。

總之，新城和城市群是城市“分散”發(fā)展的代表。這是西方城市化走過的道路，也是中國新型城鎮(zhèn)化正在走的道路。這不是說干什么都要學習西方，而是基于城市化的基本原理：人口和空間是城市發(fā)展的兩大問題，不管是經(jīng)濟建設還是社會治理，如果不能很好地處理這一對矛盾，城市就會因為人口和資源過度集中、經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展而身染沉疴甚至是出現(xiàn)危機。城市是一個容器，也是一個有機體，一旦“裝的東西過多”，超出了空間和人自身的承受極限，不管是在西方還是中國，這樣的城市都會毀于自己的貪欲。

四、 以“唯務折衷”的態(tài)度對待“集中”和“分散”

我們在此推舉城市規(guī)劃的“分散主義”，并不是要否定“集中主義”。在理論上，即使在西方，也有人不贊成“分散主義”。如柯布西耶就認為城市的生命力在于集聚功能。在實踐上，在中國城鎮(zhèn)化水平較低的中西部，仍需要通過一些集中和集聚的方式，以形成和進一步提升其增長極和動力軸的功能。也就是說，“集中”和“分散”各有各的合理性。沒有“集中”就沒有城市，而沒有“分散”，就沒有健康的城市。在容易走極端、非此即彼的時代，對此有必要持一種持平之論。

“集中主義”巨大的合理性，是“點軸系統(tǒng)”成為中國區(qū)域和城市規(guī)劃主流理論的重要根源。它最大的優(yōu)勢是充分利用了環(huán)境、技術和經(jīng)濟的綜合優(yōu)勢，降低發(fā)展成本，不僅在過去符合中國城市化的整體需要，今天仍是欠發(fā)達地區(qū)需要重點遵從的城市發(fā)展規(guī)律之一。以作為“集中”最高代表的“大都市”為例，盡管導致了不平衡、不協(xié)調(diào)和兩極化等問題，激化了城市與城市、城市與鄉(xiāng)村之間的矛盾，但也因此刺激、帶動了中小城市和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的升級換代和生活方式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換。一份關于中國新農(nóng)村建設的研究報告顯示，建設得最好的新農(nóng)村，都無一例外地分布在北京、上海等大都市的周邊，而在排名上最落后的，則分布在城市化水平較低的貴州、西藏等地。《新農(nóng)村建設起點排名發(fā)布 滬京津居前三位》，載《第一財經(jīng)日報》，2006年9月11日。從中國區(qū)域發(fā)展的具體情況看，在中西部地區(qū)，人口和資源的集聚化水平總體偏低，是這些地區(qū)發(fā)展緩慢和缺乏動力的主要原因，需要通過進一步的集聚形成發(fā)展的骨架并獲取發(fā)展的動力。如目前一些缺乏產(chǎn)業(yè)與人口支撐的“鬼城”，大多數(shù)分布在中西部或東部偏遠的小縣鎮(zhèn)。在這些地區(qū)繼續(xù)運用“點軸系統(tǒng)”發(fā)展的理念和模式，在有限的特定區(qū)域形成一些發(fā)展的“點”和“極”，有助于吸引人口、資源和投資，以增加這些地區(qū)和城市經(jīng)濟社會發(fā)展的活力，同時還可以避免那種“普遍撒網(wǎng)”式的城市建設，減少對本就比較脆弱的自然生態(tài)環(huán)境的破壞。

關于“分散主義”積極的合理性，主要是針對“點軸系統(tǒng)”理論的局限性和“無限度的擴張”而來。快速和高度集聚是城市“極化”發(fā)展的結果，不僅給自身帶來嚴重的城市病，也抽空了周邊和中西部地區(qū)的人口和資源。目前，中西部、農(nóng)村地區(qū)、大都市郊區(qū)的很多經(jīng)濟社會問題都與一段時期以來以“都市化”為基本特征的“集中”發(fā)展直接相關。以上海為例，以往的“四個中心”建設已產(chǎn)生了很好的集聚效應，圍繞著國際貿(mào)易、經(jīng)濟、金融、航運等形成了單項功能高度發(fā)達的新空間和新功能，包括在文化大都市戰(zhàn)略下形成的一批文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、在科技中心戰(zhàn)略下建設的張江等科技園區(qū);但同時還要看到，這種“極化”發(fā)展是不穩(wěn)定和不可持續(xù)的，造成了目前上海人口密度過高、人口總量過大、建設用地緊缺、房價飆升、交通擁堵、公共服務下降等突出問題。就此而言，以“分散”為理念的城市規(guī)劃新思路，目前應主要運用于東部地區(qū)和中西部中心城市。同時，鑒于中國城鎮(zhèn)化持續(xù)加快，城市病出現(xiàn)從東部向中西部、從大城市向中小城市蔓延的趨勢，有必要未雨綢繆地推行“分散主義”的規(guī)劃理念和模式，避免再一次陷入“先污染后治理”的尷尬和被動局面。

所謂“此一時也，彼一時也”。如果說，在過去要改變中國城市普遍的貧困和不發(fā)達狀態(tài)，選擇和強調(diào)“集中”式城市化，讓一部分區(qū)域和城市“先冒尖”，打破中國城市在低層次上的“和諧”具有歷史的合理性;那么，在今天看來，要實現(xiàn)協(xié)調(diào)和共享發(fā)展，要解決區(qū)域和城鄉(xiāng)之間、城市各城區(qū)之間的不協(xié)調(diào)、不平衡問題，就需要從扭轉(zhuǎn)“集中主義”城市化的“霸權話語”、引入和適度強調(diào)“分散主義”的規(guī)劃理念和模式開始。當然，這也不可從一個極端走向另一個極端。從總體上看，中國城市規(guī)劃的理念和模式，既不應一味堅持“點軸系統(tǒng)”理論，也不能不加區(qū)別地追捧“分散主義”，而是宜采取一種“集中+分散”的基本思路，努力使“集中”和“分散”形成良性循環(huán)和有機互動。只有把“分散”和“集中”的關系協(xié)調(diào)好，才能使城市規(guī)劃更符合中國城鎮(zhèn)化的國情和需要。

從促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這個戰(zhàn)略高度看，此前就有專家提出過“分散主義”的重要作用。早在2006年，在談到預防“城市首位度”過高的問題時，仇保興先生就提出“建設資源節(jié)約型城鎮(zhèn)”，他的第一條對策是“優(yōu)化大城市與超大城市的空間結構”，認為“人口在200萬以上的城市都應采取有機疏散的發(fā)展模式，而不能‘攤大餅”。王麗娟：《城鎮(zhèn)化防止“城市首位度”誤導》，載《中國改革報》，2006年8月15日。其中就合理吸收了沙里寧的“有機疏散論”。同時，盡管不是非常地自覺，但在實踐中業(yè)界已經(jīng)意識到“分散主義”城市規(guī)劃的重要性，同時也肯定了其對中國城鎮(zhèn)化建設治理具有很強的針對性。“比如當區(qū)域中心城市過于臃腫時，其功能和人口可以向中等城市和小城市轉(zhuǎn)移。大城市功能的分散，有利于緩解城市中水資源、電力、煤炭、石油等資源壓力;在中小城市推行工業(yè)向工業(yè)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中，也有利于集約利用資源，特別是寶貴的土地資源。”張玉玲：《大城市：欲“國際化”先要“國內(nèi)化”——訪劉維新》，載《光明日報》，2006年8月17日。總之，過度的分散與過度的集中，都不是城市理想的空間形態(tài)。

從未來的發(fā)展看，為應對中國城市化的復雜性和城市病的挑戰(zhàn)，中國需要有更靈活和更富彈性的城市規(guī)劃理論和模式。其基本原則是“該集聚時集聚，該分散時分散”，至于具體以哪一方面為主，則應結合國情、區(qū)域發(fā)展實際和城市建設的具體需要來定。樹立這一城市規(guī)劃理論很有必要。比如一些人一直不理解，為什么在國家大力破除戶籍制度的同時，還會允許京滬等大城市的限制人口政策存在。因為這完全符合“該集聚時集聚，該分散時分散”的基本原則，中國城市的現(xiàn)實是：大都市需要疏解人口治理城市病，而中小城市則需要吸納人口以充實自己。所以說，城市分散主義不是全盤否定“點軸系統(tǒng)”理論，而是根據(jù)中國區(qū)域發(fā)展和城鎮(zhèn)化的新特點、新需求，對這個理論進行必要的修正和補充。從歷史上看，在中國城鎮(zhèn)化水平較低、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展落后的20世紀80年代，以“點軸系統(tǒng)”為核心的“集中主義”規(guī)劃理念和模式，極大提升了區(qū)域和城市在人力、資本、技術等方面的集聚程度，其歷史地位和重要作用無可置疑。但在中國已進入“城市病”集中爆發(fā)的當下，適時放棄以集聚、集中、極化、中心化為目標的城市規(guī)劃和建設理念，更多地考慮人口、資源的多點、多線、多面式布局，對新型城鎮(zhèn)化開啟高質(zhì)量發(fā)展的新征程同樣是非常重要和緊迫的。

A Reflective Study on the Chinese Urban Planning Concept：

Transcending “Centralism” and “Decentralism”

LIU Shilin

Institute of Urban Science， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200240， China

Centralization is the basic feature of the urban planning in China. Since the reform and opening?up， the Chinese concept and mode of urban planning has mainly followed the law of “centralization”. Centralization， intensification， densification and axis?band distribution have become the basic characteristics of urban planning and construction. Their common theoretical source is the “point?axis system” theory. The biggest advantage of the theory is to make full use of the comprehensive advantages of environment， technology and economy， thus reducing the development cost. It not only meets the overall needs of Chinas urbanization in the past， but also becomes one of the urban development rules that need to be followed in the underdeveloped areas today. At present， the new idea of decentralized urban planning should be mainly applied to the eastern regions， metropolises and central cities in the central and western China. In the future， the Chinese concept and mode of urban planning should neither adhere to the “point?axis system” theory， nor pursue “decentralism” indiscriminately. The better option should facilitate “centralism” and “decentralism” to form a sound cycle and organic interaction based on the idea of “centralization plus decentralization”. Only when the relationship between decentralism and centralism is well coordinated， can urban planning better meet the national conditions and needs of Chinas urbanization.

centralism;?decentralism;?point?axis system