流域生態環境協同治理的困境與對策

摘要：在我國流域生態環境的治理工作中，由于受到地方保護主義、部門本位主義等相關因素的影響，造成了流域生態環境存在碎片化和整體治理效率低下等方面的問題，直接影響到了流域生態環境的治理工作質量。本文重點針對流域生態環境協同治理工作存在的問題展開了分析和研究，并且提出了相應的解決策略，有效推動流域生態環境治理工作的高質量開展。

關鍵詞：流域生態環境;協同治理;對策

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）09-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.09.108

Dilemma and countermeasures of cooperative management of river basin ecological environment

Zhou Ting

（Jiangsu Xinhailian Water Co.，Ltd.，Lianyungang Jiangsu 222002，China）

Abstract：In Chinas watershed ecological environment governance， due to the influence of local protectionism， departmentalism and other related factors， it has caused problems such as fragmentation of the watershed ecological environment and low overall governance efficiency， which directly affected the watershed ecology.The quality of environmental governance.This article focuses on the analysis and research of the existing problems in the collaborative management of the ecological environment of the river basin，and puts forward corresponding solutions to solve them， effectively promoting the high-quality development of the ecological environment management of the river basin.

Key words：Watershed ecological environment;Collaborative management;Countermeasures

在我國國民經濟與社會發展的第十三個個五年規劃綱要當中明確指出，要大力推行全流域全跨區聯防的城鄉協同化治理工作模式，并且在2017年當中，我國中共中央全面深化和改革了相關工作，指導建議建立起了改革領導工作小組，并且在二十三次會議開展過程中，審議和通過了關于按流域設置環境監管以及行政執法機構試點工作方案，將流域生態環境協同治理工作作為其中的重點工作內容，并且有效統籌上下游、左右岸，優化流域環境監管工作，并且對行政執法職能進行科學化配置。

1 流域生態環境協同治理的困境問題

1.1區域管理碎片化問題

流域生態環境是地面水體資源與地下水體資源自然匯集的重點區域，同時也是相關資源和功能的重要構成載體，流域生態環境的治理工作，主要指的是將流域作為一個基礎工程單元，以流域生態系統的承載能力作為約束條件，科學合理的開展流域開發和應用。通過污染防治以及生態保護等相關工作開展，有效推動流域生態環境治理工作的可持續性發展，建立起流域生態文明環境。現階段，我國在流域生態環境的治理工作中已經取得了明顯的成績，但是在具體的工作開展過程中，仍然存在一定的碎片化問題。流域的上下游左右岸歸屬于不同的行政管理區域，水體資源水環境以及水生態歸屬于不同的工作單位來進行管理，使得流域生態環境的治理工作呈現出了條塊結合以塊為主，縱向分離以及橫向分散等碎片化特點，整體的管理工作效果相對較低，并且整個流域生態環境的治理工作缺乏系統性[1]。

1.2 流域生態環境單位和行政管理單位的矛盾問題

在實現工作過程中自然分布的流域經常會受到人為因素的影響而產生分割，依照行政區域的規劃和管理，我國在跨省區域的河流分布相對較多，長江干流區域經過了11個省級的行政區，黃河干流經過了9個省級行政區，海河干流經過了7個省級行政區。在2019年7月我國生態環境保護工作單位正式成立，起了關于7個流域生態環境的監督管理工作小組，直接負責長江流域黃河流域淮河流域以及海河流域等重點海域的生態環境監管工作，其中具體涵蓋了流域生態環境的規劃編制，水功能區域的劃分以及關于生態環境保護與補償工作方案，重點提出了流域區域范圍內的納污能力以及限制排污的總量，有效實施流域生態環境的執法工作，對于一些突發性水體污染事件，必須要做出緊急的工作應對方案。當前我國在流域生態環境的管理和行政區域管理工作之間還存在一定的矛盾問題，二者之間在工作管理層面上存在主體和附體之間的權責關系，同時還受到中央政府以及地方管理工作單位的制約，造成了具體的管理工作權限劃分不明等相關問題。

1.3 立法層面的協同不足

當前我國已經存在的《水法》和《水污染防治法》等十多部和流域生態環境相關的法律條例，但是其中并沒有針對大型流域專門建立起的綜合性立法條例，流域管理的法律規范不能形成一個完整的體系，環境立法和資源立法出現分離的情況。針對水體資源的開發和使用以及水體污染的防治工作分別進行立法，這個問題會直接造成局部地區的地方保護主義與部門本位主義所產生的干擾問題。每一部法律都限于保護流域的某一項功能，而對其他的功能卻沒有加以涵蓋，嚴重缺乏流域多元化的系統協調效果，流域生態環境治理相關的法律法規以及配套的規章制度細則還存在一定的漏洞，比如，應對流域特有的防洪減災風險水體節約以及配置調度等工作仍然存在諸多管理問題。

2 流域生態環境協同治理問題的解決策略

2.1 促進協同決策

流域協同管理工作對策是實現權威性、協調性以及高效化流域協同管理工作的重要保障，對此需要進行流域的整體性和綜合性立法工作，一個流域成立一部管理法律已經成為國際上流域立法的重要方式。世界范圍內很多國家針對河流的保護都成立了專門的法律條例，因此，我國在該項工作的開展過程中，需要從流域生態系統的整體角度上出發，充分考慮到流域上下游左右岸的協同性發展工作，并且針對一些綜合性的流域分別進行立法，各流域的立法工作需要充分遵循生態系統的綜合性發展原則，在流域范圍內需要統籌和協調多元化的環境要素，將水體資源進行合理應用，通過水體污染防治、漁業、防洪、交通景觀等多方面工作綜合一體來加以考慮，建立起流域統一和綜合化的監管工作制度。一個流域立法工作作為依據，流于各級政府及其相關職能工作單位，需要對流域上下游的重點干流支流，左右岸等行政區界限來加以確認，建立起協同化治理工作機制，有效形成 “共抓大保護，不搞大開發”的工作發展格局[2]。

2.2 創新協同執法

依照布雷頓的最優區域配置工作理論，在流域生態環境的協同治理工作中，內部影響因素最為明顯的是水體污染問題，這一問題需要通過更高級別的管理工作單位來加以管理和監督。理想條件下到水質管理工作單位在具體的工作過程中，需要將水的自然單元作為一個控制的整體，可以有效實現整個流域水質的高質量管理，不會受到地方政府因素的干擾，有效保證天然水體化學物理性質以及生物性質的完整性。因此，針對這一問題建議將《水法》確立的流域生態環境管理和行政管理工作體制進行轉變，將行政區域的治理服從流域治理，生態環境體制進行進一步完善。比如，有效整合長江水利委員會與長江流域生態監管工作單位，作為長江流域的綜合管理工作單位，在具體工作過程中主要的工作職能不單純局限在水體環境的治理，或者是水環境的保護工作方面，而是需要將管理工作范圍有效拓展到流域生態環境的綜合管理層面上。通過多部門分散化的執法工作方式，對流域委員會的工作模式以及工作方法進行集中，并且長江流域委員會需要具有一定的行政處罰權利，結束流域生態環境監管單位和區域監管工作單位的分割狀況，統一形成一站式的管理工作模式。

2.3 完善流域生態環境治理跨部門聯合執法機制

在各流域的立法工作過程中，建立起流域生態環境治理單位，充分明確聯合執法的工作模式，將聯合執法工作過程中的各個環節程序，結果處理事項等加以明確，形成一種聯合執法的長效工作機制。聯合執法的方式重點包含了聯合巡查、專項檢查、抽樣調查以及聯合監測等各環節工作。各流域管理工作單位需要依照自身的工作職責來進行合理的分工，充分明確自身的巡查工作范圍，工作重點以及工作責任等。針對流域水域岸線和周圍的重力區域進行日常監察，通過定期或者不定期的巡查方式，對最終的檢查結果進行登記和報告，以此來方便相關工作單位及時掌握流域生態環境的具體狀況，對水體資源進行科學化管理，同時實現了水體污染的防治和保護工作[3]。

3 結束語

在黨的十九大工作報告當中明確指出，要不斷加快水體污染的防治工作，有效實施流域環境和近岸海域的綜合治理。在此發展背景下，如何有效打破傳統工作過程中流域生態環境治理存在的碎片分割問題，建立起一個長久穩定的生態環境協同治理工作策略，是相關工作單位所需要研究的一個重要課題內容。

參考文獻

[1]王樹義，趙小姣.長江流域生態環境協商共治模式初探[J].中國人口·資源與環境，2019，29（08）：31-39.

[2]湯學兵.跨區域生態環境治理聯動共生體系與改革路徑[J].甘肅社會科學，2019（01）：147-153.

[3]史玉成.流域水環境治理“河長制”模式的規范建構——基于法律和政治系統的雙重視角[J].現代法學，2018，40（06）：95-109.

[4]邱川.淺談環境監測在生態環境保護中的作用及發展措施[J].農家參謀，2020（10）：198.

收稿日期：2020-07-11

作者簡介：周婷（1984-），女，漢族，碩士學歷，工程師，研究方向為市政水處理。