大城市周邊小城鎮(zhèn)公共服務設施優(yōu)化對策探究
——以南寧市金陵鎮(zhèn)為例

劉雅玲，李升松，謝 華

（廣西大學土木建筑工程學院，廣西 南寧 530004）

0 引言

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》提出“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，并指出“大城市周邊的重點鎮(zhèn)，要加強與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能配套，逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城”[1]。《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》提出基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等[2]。大城市周邊的小城鎮(zhèn)是中心城功能轉(zhuǎn)移的重要承接點，受大城市的輻射影響最大。在基本公共服務均等化的發(fā)展目標下，公共服務設施建設水平應達到城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務大體均衡。當前，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，南寧市市域城鄉(xiāng)建設發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)差距進一步縮減，但城鄉(xiāng)公共服務的差距依舊顯著。金陵鎮(zhèn)作為南寧市周邊的重點鎮(zhèn)與衛(wèi)星城，提高其小城鎮(zhèn)的公共服務水平，以達到南寧區(qū)域公共服務均衡化發(fā)展是目前的主要任務。

1 大城市周邊小城鎮(zhèn)公共服務設施影響因素

1.1 區(qū)位和交通條件直接影響公共服務設施建設發(fā)展水平

地理區(qū)位和交通條件是小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的必要條件，直接影響其公共服務設施建設發(fā)展水平。區(qū)位和交通特點甚至可以決定小城鎮(zhèn)公共服務設施的發(fā)展方向和建設水準[3]。大城市周邊的小城鎮(zhèn)雖然同處城市邊緣區(qū)，但其公共服務設施的建設發(fā)展是受到大城市輻射效應的推動作用還是虹吸效應的制約作用，取決于其地理區(qū)位上是處于內(nèi)緣區(qū)還是外緣區(qū)；交通上是否有城際快（高）路、城際鐵路和水運航線等水陸路交通樞紐。一般而言，離城市中心區(qū)越近，交通條件越便利，其公共服務設施配置水平越高，輻射能力和共享可能性越大。

1.2 制度與政策因素間接影響公共服務設施建設發(fā)展環(huán)境

小城鎮(zhèn)的建設發(fā)展會受到制度和政策的直接影響，制度和政策的調(diào)整變動會在小城鎮(zhèn)的各個層面引起波動和調(diào)整[3]。包括：改革開放初期，在農(nóng)村工業(yè)化的制度創(chuàng)新和政策激勵的驅(qū)動及外資企業(yè)的引進使一大批小城鎮(zhèn)崛起和繁興[4]，但長期的“城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)”卻拉大了城鄉(xiāng)差距。此外，土地制度、人口制度、“城鄉(xiāng)一體化”政策和“新型城鎮(zhèn)化”政策也促進小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，而等級化的城鎮(zhèn)垂直結(jié)構(gòu)體系與行政體系及不合理的投融資制度卻制約小城鎮(zhèn)發(fā)展[5]。公共服務設施作為小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的重要內(nèi)容之一，其建設發(fā)展環(huán)境與小城鎮(zhèn)發(fā)展建設呈正相關。

1.3 小城鎮(zhèn)發(fā)展定位決定公共服務設施服務對象與服務程度

小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位會吸引不同的人群集聚規(guī)模，其公共服務設施的服務對象和服務程度因而不同。比如：農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn)的服務對象主要是本地居民，其公共服務設施只要滿足本地居民日常的使用需求即可；工貿(mào)型小城鎮(zhèn)的服務對象是本地居民和外來務工人員，由于服務對象的構(gòu)成長期是比較穩(wěn)定的，則其公共服務設施需要“常態(tài)化”服務這兩類人群；而旅游型小城鎮(zhèn)的服務對象是本地居民和外來游客，雖然本地居民的數(shù)量會比較穩(wěn)定，但外來游客數(shù)量卻會因旅游的旺季、淡季波動很大，因此公共服務設施要具備游客高峰期大量集聚所致的“非常態(tài)”服務程度。

2 金陵鎮(zhèn)公共服務設施現(xiàn)狀及存在問題

2.1 金陵鎮(zhèn)基本概況

金陵鎮(zhèn)位于南寧市西部，距市區(qū)16 km，處于中心城區(qū)的50 km 影響圈層內(nèi)，南寧市市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的次要發(fā)展軸上（見圖1），區(qū)位優(yōu)勢突出。右江縱貫全境，南百二級公路（324 國道）、南昆鐵路和南百高速公路橫貫鎮(zhèn)域，水陸路交通條件便利。并于1999 年—2010 年間先后被評為廣西壯族自治區(qū)第二批小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)、自治區(qū)重點鎮(zhèn)和南寧市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試點鎮(zhèn)。優(yōu)越的區(qū)位交通和政策紅利給金陵鎮(zhèn)發(fā)展建設帶來機遇。公共服務設施作為國土空間規(guī)劃的重要組成部分，關系居民生活質(zhì)量，是空間規(guī)劃改革背景下小城鎮(zhèn)發(fā)展水平的重要衡量指標。在此基礎上推進金陵鎮(zhèn)公共服務設施建設有利于為居民提供更好的公共服務，滿足居民對美好生活的需要。

由于行政區(qū)劃的調(diào)整，那龍鎮(zhèn)撤銷并入金陵鎮(zhèn)，興賢村劃歸金陵鎮(zhèn)。截至2016 年，金陵鎮(zhèn)下轄金城社區(qū)和那龍社區(qū)2 個社區(qū)和14 個行政村，其中鎮(zhèn)政府駐地在金城社區(qū)。鎮(zhèn)域內(nèi)有3 片城鎮(zhèn)建成區(qū)，分別位于金城社區(qū)、那龍社區(qū)和興賢村（見圖2），鎮(zhèn)域總?cè)丝跒?.65 萬人。

2.2 研究對象的界定

《城市公共服務設施規(guī)劃標準》（2018 年征求意見稿）中將城市公共服務設施定義為：為城市或一定范圍內(nèi)的居民提供基本的公共文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會福利等服務的、不以營利為目的公益性公共設施。本文根據(jù)小城鎮(zhèn)實際情況，研究的是為金陵鎮(zhèn)鎮(zhèn)域內(nèi)居民提供基本公共服務而建設的不以營利為目的公益性公共服務設施——基礎教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施、文化體育設施及養(yǎng)老設施。

2.3 金陵鎮(zhèn)公共服務設施現(xiàn)狀及問題

2.3.1 設施配置效率低，難以滿足居民需求

金陵鎮(zhèn)公共服務設施的配置主要由政府部門作為主體自上而下進行決策，缺乏公眾參與。單一化的供給方式造成公共服務設施配置效率低，服務質(zhì)量差距明顯，而在基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生及養(yǎng)老層面表現(xiàn)得尤為突出。

在基礎教育層面，金陵鎮(zhèn)鎮(zhèn)域現(xiàn)有小學（包括小學教學點）共21 所，初中2 所，共有學生8 815人，其中小學生 5 240 人，初中生 3 575 人（見表 1）。對比《廣西壯族自治區(qū)建設用地控制指標(修訂稿)》中廣西教育系統(tǒng)建設用地控制指標(2015 年修訂)里的相關標準發(fā)現(xiàn)：2 所中學的規(guī)模基本滿足服務全鎮(zhèn)初中生就學需要。在小學方面：鎮(zhèn)區(qū)及周邊村的小學因?qū)W生多而導致生均校園用地不足；而一般的行政村和自然村的小學（小學教學點）卻因?qū)W生少，學校呈空心化趨勢，導致生均用地面積大大超過標準，造成公共設施配置效率低，鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村的教育資源配置差距較大，小學存在“量充足，質(zhì)不均”的問題，“城鎮(zhèn)擠，鄉(xiāng)村弱”的現(xiàn)象突出，與城鄉(xiāng)居民基本教育均等化的要求相差甚遠。

表1 金陵鎮(zhèn)中小學校情況統(tǒng)計表

在醫(yī)療衛(wèi)生層面，金陵鎮(zhèn)有2 個衛(wèi)生院（見表2），下轄14 個行政村均有村級衛(wèi)生室。但鎮(zhèn)域居民千人床位數(shù)僅為1.03 張，每千人醫(yī)技人員數(shù)僅為1.06 張，遠低于同期廣西全區(qū)及南寧市的平均水平（見表3），衛(wèi)生院服務能力不強，標準化建設相對滯后，衛(wèi)生人才不足。而居民選擇醫(yī)療設施時又更關注醫(yī)療水平，為了追求更好的醫(yī)療質(zhì)量，居民舍近求遠選擇更高一級的醫(yī)療設施，不僅增加居民就醫(yī)的時間成本和經(jīng)濟成本，還導致鎮(zhèn)級醫(yī)療設施配置低效。

2.3.2 設施空間布局集中，服務半徑欠佳

金陵鎮(zhèn)的公共服務設施主要布局集中在鎮(zhèn)區(qū)和行政村村委會所在地。布置在鎮(zhèn)區(qū)的中學、衛(wèi)生院、敬老院、鎮(zhèn)級活動中心及鎮(zhèn)級圖書館等服務于整個鎮(zhèn)域，但由于服務半徑的緣故，實際上鎮(zhèn)區(qū)及周邊居民對其利用率較高，而偏遠村居民的使用效率較低。同理，布置在行政村村委會所在地的村衛(wèi)生室、村級公共服務中心（配建文化綜合樓、戲臺、籃球場各1 個）、村級文化室及村級舞臺等服務于整個村域。但實際使用者主要是村委會所在地及周邊居民點的居民，不利于較偏遠的自然村居民點居民的日常使用，無法達到基本公共服務均等化的預期效果。

表2 金陵鎮(zhèn)基層衛(wèi)生院基本情況

表3 金陵鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生水平對比表

2.3.3 配置標準不統(tǒng)一，設施水平差距大

目前，南寧市甚至廣西壯族自治區(qū)均沒有制定針對小城鎮(zhèn)公共服務設施規(guī)劃的地方性標準。因此，金陵鎮(zhèn)在公共服務設施規(guī)劃實施方面沒有統(tǒng)一的配置標準，可參照的主要是《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》GB 50188—2007 和《鄉(xiāng)村公共服務設施規(guī)劃標準》CECS 354—2013，但前者由于出臺時間較久遠，部分標準已經(jīng)比較滯后，不適合現(xiàn)實需求，在實際規(guī)劃時該標準的執(zhí)行力度比較弱。此外還可參考《南寧市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定（2014 年版）》及《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》GB 50180—2018，但金陵鎮(zhèn)無論是在社會經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚程度上都遠不及城市，因此不能盲目套用其量化標準。同時可參考的還有《南寧市鎮(zhèn)(鄉(xiāng))規(guī)劃技術導則（2013）》和《廣西壯族自治區(qū)村莊規(guī)劃編制技術導則 (試行）》（2019）。由于金陵鎮(zhèn)公共服務設施規(guī)劃涉及的規(guī)范標準分散于各處，缺少統(tǒng)籌性，導致其各類設施之間的配置水平差距較大。例如，金陵鎮(zhèn)在文化設施上配置了1 個鎮(zhèn)級圖書館、16 個村級文化室、16 個農(nóng)家書屋及12 個村級公共服務中心里配建的文化綜合樓和戲臺；而體育設施除了鎮(zhèn)級活動中心及12個村級公共服務中心里配建的籃球場外鮮有其他配置，兩者之間差距較大。

3 大城市周邊小城鎮(zhèn)公共服務設施優(yōu)化對策

3.1 綜合居民需求，完善實施制度，優(yōu)化公共服務設施配置

在進行公共服務設施規(guī)劃時，引入公眾參與，堅持“以人為本”的理念，綜合考慮居民的多樣化需求、便捷性需求、品質(zhì)需求、共性需求與個性需求，彈性需求與剛性需求[6]，合理配置公共服務設施。以居民需求為導向，以基本公共服務均等化為目標，針對不同區(qū)域、不同年齡段、不同收入水平的人群優(yōu)化公共服務設施布局，提升公共服務設施效率。

公共服務設施本質(zhì)上是公共產(chǎn)品和公共服務，不能完全由市場配置，但可以明確政府和市場的邊界，政府積極引導社會資本參與公共服務設施的投資、建設和運營[7]。因此，可以推廣“PPP”模式（Public-Private-Partnership，公共私營合作模式），鼓勵社會資本與政府進行合作，既有利于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，又能使公共服務設施的供給主體多樣化。政府不再“壟斷”公共服務設施，而是在私營企業(yè)和公眾利益之間起監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用。“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合有利于提高公共服務設施的效率，同時又有效解決政府財政資金短缺和后期運營管理低效的情況。

3.2 分級分區(qū)差異化配置，優(yōu)化公共服務設施布局

在鎮(zhèn)域?qū)用妫捎诮?jīng)濟水平、交通條件和人口規(guī)模等差異，可構(gòu)建“中心鎮(zhèn)區(qū)——鎮(zhèn)區(qū)——中心村——基層村”多層級生活圈，合理調(diào)配公共服務資源，優(yōu)化公共服務設施空間布局，將公共服務設施分層級按需配置，滿足當?shù)鼐用袢粘Ｉ钚枰龠M社會融合。

在鎮(zhèn)區(qū)層面，鎮(zhèn)區(qū)的公共服務設施配置不僅要考慮鎮(zhèn)區(qū)居民的生活需要，還要考慮全鎮(zhèn)域居民的使用。中心鎮(zhèn)區(qū)用地局促，建設條件有限；而鎮(zhèn)區(qū)外拓的新區(qū)用地充足，建設條件較好，可以滿足規(guī)劃先行。因此，中心鎮(zhèn)區(qū)的新舊區(qū)之間可將公共服務設施差異化布局，提高公共服務設施的供給程度及服務水平。

3.3 制定有針對性的、剛性彈性結(jié)合的小城鎮(zhèn)公共服務設施規(guī)劃導則

整合分散的小城鎮(zhèn)公共服務設施規(guī)劃建設標準，根據(jù)小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位、服務對象、居民需求等確定公共服務設施建設的具體內(nèi)容，根據(jù)小城鎮(zhèn)的空間規(guī)模和人居集聚等確定公共服務設施配置的量化指標，形成獨立的有針對性的小城鎮(zhèn)公共服務設施規(guī)劃導則。此外，根據(jù)小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模、鎮(zhèn)村結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等發(fā)展趨勢，制定剛性與彈性相結(jié)合的小城鎮(zhèn)公共服務設施規(guī)劃導則，以均衡各類公共服務設施的配置水平。

4 結(jié)論

基本公共服務均等化是促進社會公平、保障民生的重要手段。公共服務設施的建設發(fā)展是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務均等化的重要途徑。大城市周邊的小城鎮(zhèn)因其獨特的區(qū)位優(yōu)勢，其公共服務設施建設既存在著重大機遇也面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，探究其公共服務設施的優(yōu)化對策有利于解決規(guī)劃實施中存在的各種問題。針對南寧市周邊金陵鎮(zhèn)的公共服務設施提出如下優(yōu)化對策。

1）以居民當前需求為導向，完善金陵鎮(zhèn)公共服務設施市場準入制度。通過引入社會資本，促進金陵鎮(zhèn)公共服務設施的發(fā)展與運營管理。

2）將金陵鎮(zhèn)劃分為“中心鎮(zhèn)區(qū)——鎮(zhèn)區(qū)——中心村——基層村”四層級生活圈，以生活圈層級確定公共服務設施的配置。

3）制定符合金陵鎮(zhèn)實際的公共服務設施規(guī)劃技術導則，并在控規(guī)層面落實，切實優(yōu)化其公共服務設施。