深化改革背景下全國性單項協會外部治理機制現狀、問題及對策

徐成龍，陳帥源

（1.上海體育學院 經濟管理學院，上海200438；2.上海市青浦區少年業余體育學校，上海201799）

黨的十九屆三中全會指出，要加快推進國家治理體系和治理能力現代化，推進社會組織改革，激發群團組織和社會組織活力，為新時代我國社會組織的改革與發展指明了方向［1］。國務院辦公廳印發的《體育強國建設綱要》要求，穩步推進各級運動項目協會與行政機關脫鉤等改革，探索建立完善權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構，按照章程加強協會內部管理，依法依規開展體育活動。全國性單項協會作為體育社會組織的重要組成部分，近年來通過探索實施管辦分離、項目協會實體化等發展路徑，已取得了顯著的改革成效［2］。但也應該看到，隨著體育改革不斷的深入，如何完善全國性單項協會治理機制已成為協會實體化改革進程中面臨的課題［3］。全國性單項協會治理機制不僅需要單項協會加強自身建設，完善內部治理結構，健全內部治理機制，而且還需要建立健全符合協會實體化改革與發展需要的外部治理機制。本研究通過深入了解全國性單項協會外部治理機制建設的現狀與問題，探討完善我國全國性單項協會外部治理機制的改革路徑，為相關部門進一步推動全國性單項協會改革提供決策參考。

1 研究方法

1.1 走訪調查法

課題組在北京開展了4次調研工作，分別對9家全國性單項協會（以下簡稱協會）的負責人進行了訪談（表1），了解目前協會的基本情況以及在改革進程中遇到的困難與問題。參加了國家體育總局有關部門組織召開的協會改革相關座談會，聽取了國家體育總局有關部門負責人、各協會負責人在協會治理、監管以及體育社團管理辦法的修訂意見。

表1 走訪調研的協會名單

1.2 問卷調查法

在查閱了大量關于全國性單項協會資料的基礎上，結合調研情況，并充分征求國家體育總局有關職能部門意見的情況下設計和完成了調查問卷，對協會的治理機制進行全面了解和深入調查。調查時間為2018年7月～2018年11月，以全國性單項協會為對象，共發放問卷27份，最終17家協會完成了問卷，問卷回收率為62.96%。

1.3 數理統計法

在對全國性單項協會信息公開現狀的研究方面，參考已有信息公開評價維度［4-6］，并結合我國全國性單項協會實際，采用了對44家全國性奧項協會官方網站（訪問截止日期：2018年10月10日）及微信公眾號（訪問截止日期：2019年1月28日）的開設情況、更新頻率以及內容建設情況等進行統計及分析的方法，統計分析維度如表2所示。

表2 協會官方網站與官方微信公眾號統計與分析維度

2 相關概念界定

在我國，治理通常是指公司治理（corporate governance），即探討公司應當如何治理的問題［7］。隨著社會的不斷發展，治理理論逐漸被應用到社會組織、協會等領域。在治理的各種定義中，全球治理委員會的表述具有很大的代表性和權威性，該委員會認為：治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程［8］。Gies和Shafritz認為治理是一種監督與管理的功能［9］。Mirian等則進一步將治理概念擴展為高級管理層、董事會與各利益相關者的協同治理（governance-by-stakeholders），所有組織，尤其是社會組織日益以來于各利益相關者所構成的動態環境［10］。張明［11］、彭軼［6］等認為治理機制即組織中的個人和機構在對組織中各構成要素之間相互聯系和作用的關系和功能分析的基礎上管理組織事務的諸多方式的總和。徐家良［12］、龐湃［13］、徐虹［14］、彭軼［15］等認為治理機制分為內部治理機制和外部治理機制兩大部分，內部治理機制偏向于法人治理的結構和機制。外部治理機制，則是指當組織出現錯誤決策或者經營，在內部治理機制又無法進行對應控制時，可以通過運用外部的壓力，從而實現對組織管理者的約束。利益相關者共同參與的外部治理機制可以彌補內部治理的不足［16］。在外部治理機制的治理主體方面，徐家良［10］、劉春湘［17］、李利利［18］、李丹［19］等諸多學者 對其進行了 界定。在體育領域，戴紅磊［20］、程晶晶［7］、陳叢刊［21］等人對體育組織或單項協會的外部治理機制進行了闡述。

本文綜合各方觀點，并結合全國性單項協會的自身特點，認為全國性單項協會外部治理機制是一種外在的制度安排，旨在構造一個客觀的適應協會發展的環境，建立充分的信息公開機制，借助各種可供利用的制度和組織形態，實現協會外部的有效監督，切實維護利益相關者的權益，確保協會不偏離組織目標和宗旨。良好的外部治理機制，能夠為單項協會創造有彈性的自主發展空間，能夠推動單項協會內部治理結構的完善。協會的外部治理主體主要包括政府、社會以及會員。其中作為業務指導單位的國家體育總局對全國性單項協會的治理主要分為法律環境、管理方式以及政社關系3個方面，社會對全國性單項協會的治理主體主要包含媒體、社會公眾以及第三方評估機構（圖1）。

圖1 全國性單項協會外部治理機制框架圖

3 全國性單項協會治理機制現狀分析

3.1 協會內部治理機制現狀

通過對單項協會的問卷調查以及實地訪談，以及前期研究成果［22］得知，目前全國性單項協會內部治理機制的現狀為以下3點。

首先，決策機制方面。大多數協會的決策機構繁多，此種現象可能會導致各決策機構之間的決策沖突。在理事產生方式上，仍有近三分之一的協會理事由推薦產生，這可能會導致理事會被個別領導人控制的現象，不利于協會的法人治理。

其次，激勵機制方面。協會缺乏形式多樣的激勵手段，并且沒有很好的利用僅有的薪酬激勵、培訓激勵等方式。例如近兩成的協會未與專職工作人員簽訂勞動合同；超過四分之三的協會負責人未在協會領取薪酬；有四分之一的協會沒有對員工開展過培訓，這些現象可能會打擊員工的積極性，難以激發協會活力，提高協會運作效力。

最后，監督機制方面。由于絕大多數協會未設監事會或監事，也就相應的缺失協會內部監督機制，這無疑會給項目運作、領導行為預留了隱蔽的放任空間。

3.2 協會外部治理機制現狀

3.2.1 政府對全國性單項協會的治理現狀

我國現行對社會組織的政府監管包括民政部門的登記監管及相關部門的業務管理和監督，即實行雙重負責制［23］。全國性單項協會的登記監管部門為國家民政部，業務主管部門為國家體育總局。

1）民政部

民政部是全國性單項協會的登記監管部門，根據訪談了解到，目前各協會和民政部的關系主要為登記、年檢、審計報告以及重要事宜的審核與上網公示。協會如要對章程等重要文件進行修改，則必須交由民政部專門的部門審核。

2）國家體育總局

通過對協會與運動項目管理中心當前的職能劃分等相關情況的問卷統計顯示，絕大多數協會表示已經與中心的職能劃分較清晰或者很清晰；絕大多數協會與中心的溝通較順暢或很順暢，絕大多數協會表示中心對本協會較支持或很支持（詳見表3）。具體來講，通過與多家全國性單項協會負責人的調研得知，絕大多數協會與運動項目管理中心的聯系主要還存在于黨務與財務。但也有部分協會希望項管中心對協會“脫鉤不脫離”，希望中心給予協會一些支持。例如需要進一步明確項管中心與協會的職責范圍，需要總局進一步幫助解決資產的劃分、人員的社保銜接等問題。

國家體育總局目前對全國性單項協會的管理方式主要從對協會負責人的管理以及經費管理2個方面展開。在對協會負責人的管理方面。通過本研究發放的問卷顯示，目前，全國性單項協會負責人的選聘主體基本為協會本身，通過會員（代表）大會選舉產生，但協會負責人候選人建議人選的推薦和醞釀還是由國家體育總局提出。在對協會經費管理方面。通過表4得知，目前全國性單項協會的主要資金來源還是政府渠道。接近70%（68.75%）的協會的資金來源包含政府直接撥款，25%的協會的資金來源中包含政府購買公共服務。

除對資金來源的比例進行調查外，本研究對這些資金渠道獲得的資金占協會總資金的比例進行了調研。從這些渠道的資金占比看，在接受政府直接撥款的社團中，政府直接撥款的資金占協會總資金的平均比例達到72.82%，是所有渠道資金中占比最高的。這表明在政府直接撥款不僅是大部分協會的資金來源渠道，更是這些協會主要的資金收入。

3.2.2 單項體育協會政策法規建設現狀

目前政府針對全國性單項協會出臺過的政策法規主要為2001年9月24日發布的《全國性體育社會團體管理暫行辦法》。通過訪談以及參加體育總局相關會議得知，體育總局已對《全國性體育社會團體管理辦法》進行了修訂，并已發布《關于體育總局事業單位工作人員專職到實體化改革奧運項目協會工作相關事宜的通知》，并出臺了《全國性體育社會團體負責人任職管理辦法》以及《全國性體育社會團體人力資源管理辦法》。

表3 協會與運動項目管理中心的關系

表4 協會資金來源

3.2.3 社會對全國性單項協會的監督

1）新聞媒體對全國性單項協會的監督

在全國性單項協會出現一些重大事件時，新聞媒體往往第一時間將事件曝光給社會。如新聞媒體曝光中國足協的管理黑幕，曝光舉重協會的興奮劑事件等，而新聞媒體曝光以后，部分協會沒有及時公正地給大眾一個明確的解釋來及時還原真相，可能會造成公眾的誤解和各種不實解讀。

2）社會公眾對全國性單項協會的監督

全國性單項協會作為非營利社會組織，有義務向社會公眾公開其財務、活動、管理等方面的信息，需要對相關的利益人有交代。社會公眾主要通過新聞媒體的報道以及各全國性單項協會的官網、微信公眾號等渠道獲取全國性單項協會的信息，只有充分了解協會的動態，才能對協會開展監督工作。通過對44家全國性奧項協會官方網站的訪問得知，有4家協會目前沒有官方網站，有1家協會有官網但無法打開。在可正常訪問其官方網站的協會中，有近六成（56.41%）的協會及時更新網站內容，但仍有12.8%的協會已經有一年以上沒有更新其官網信息。在對協會官網上披露的內容來看，國外單項協會的官網基本都會有每年的財務報表、協會年報等信息供社會公眾查看，而我國全國性單項協會在官網公布的內容基本上以公告通知以及新聞動態為主，還未有協會在官網上發布其財務報表、年報等信息。在協會微信公眾號的開設情況上，截止至2019年2月，44家全國性奧項協會有19家（占比43%）未開設官方微信公眾號。開設有微信公眾號的協會中，有4家協會的微信已超過1個月未更新內容。在發布的內容主題上，主要以新聞動態為主，無發布財務報表、年報等信息。

3）會員對全國性單項協會的監督

完善的會員體系是全國性單項協會工作開展和推行的保障，也是充分發揮會員監督機制的重要組成部分。調查發現，團體會員是現階段我國全國性單項協會會員體系的核心組成部分，超過三分之二（69%）的協會現階段擁有團體會員，僅有不到三分之一（31%）的協會在擁有團體會員的同時擁有個人會員。多數全國性單項協會與省一級協會之間不存在上下級之間的關系，雙方聯系較少，多為業務之間的關聯。

目前單項協會給予會員的服務主要包括：組織單項比賽、培訓關聯人員、組織社會公益活動、運動員/教練員級/段位考核等，如表5所示。

通過訪談得知，目前中國足球協會已開展了向會員公開財務信息的工作，其他大部分全國性單項協會還未開展此項工作。

4）第三方評估機構對全國性單項協會的監督

第三方評估機構所進行的評估往往比政府對協會日常性管理的內容更豐富，更客觀，可以彌補政府監督機制的不足，優化政府對協會的引導和管理［24］。從西方發達國家的情況來看，一些專業性的獨立于政府和非營利組織之外的評估機構在非營利組織的監督中發揮了重要的作用，且更具有公正和公平性［12］。通過對協會負責人的訪談了解到，目前還未有協會開展第三方評估工作。

表5 單項協會為會員提供的服務（N=16）

4 全國性單項協會外部治理機制存在的問題

4.1 未形成完善的全國性單項協會政策法規體系

政府對協會管理的相關政策法規不健全。國家體育總局與協會之間的權責劃分尚不明確，亟需通過政策法規的形式將責權利進行劃分。國家體育總局還缺乏對協會具體事務的管理規定，例如全國性單項協會主要負責人的任職條件和任用程序；協會的人力資源管理；政府購買協會服務的資金和行為；對協會的審計監督；協會的收費和價格行為；協會的固定資產管理等方面還處于缺位狀態。

4.2 政府未充分發揮對單項體育協會的調控作用

政府缺乏多樣且科學有效的管理與監督方式。目前，協會負責人的選聘實際上還是由體育總局預先選定，從本質上來看仍然沒有擺脫行政任命的傳統。這種方式選拔出的協會負責人的決策往往受制于業務指導部門，不利于協會的自主、獨立發展。政府對協會的撥款一定程度上削弱了全國性單項協會的經濟獨立性，容易導致協會過分依賴政府，一方面使得協會在日常事務的管理中缺少發言權；另一方面可能導致協會缺乏為社會提供公共服務的動力。此外，政府還缺乏多樣且科學有效的管理與監督方式。

4.3 社會未有效發揮對全國性單項協會的監督作用

首先，新聞媒體對協會產生社會廣泛關注的報道多為一些負面新聞，缺乏對協會正面新聞的報道，且協會對處置負面新聞的方式和手段欠缺，導致單項協會的公眾形象受損。

其次，協會的信息披露機制不健全。披露渠道不暢通，披露內容不完整。

再次，會員缺乏對協會的有效監督。會員體系極其不健全。受訪協會主要依賴團體會員，俱樂部及個人會員十分缺乏；地方協會建構極其不全，很多項目省級協會幾乎缺席，且脫鉤后全國性單項協會與地方協會的關系有待于培養和協調。會員服務內容有待豐富與優化?，F階段所提供的會員服務皆是過往的常規內容，新時代新形勢下須不斷豐富和優化會員服務內容，并堅持提高和改善會員服務品質。

最后，缺乏完善的第三方評估。目前還未有全國性單項協會開展第三方評估工作，而且由于全國性單項協會產出的無形性、滯后性和服務的間接性導致相關信息獲取的困難，無法對其數量尤其是品質進行準確評估，一定程度上也加大了第三方機構對協會開展評估的難度。

4.4 協會自身缺乏有效的內部治理機制

首先，全國單項協會未建立完善的內部治理結構。全國性單項協會法人治理機構中普遍存在機構設置缺失、機構運行不合理以及負責人空缺或為兼職狀態等現象。

其次，未理順清晰的內部治理機制。決策機制的職能劃分不清晰，激勵機制的運用不合理，監督機制的運行不完善［22］。

5 對策與建議

5.1 政府健全協會監管機制

5.1.1 政府部門應健全全國性單項協會的政策法規

修訂完善《全國性體育社會團體管理暫行辦法》，使之成為國家體育總局指導全國性單項協會工作的綱領性文件，并在文件中明確政府與協會之間的分工。根據實際工作的需要，制定針對協會具體事務的管理辦法，建議出臺《全國性單項協會負責人任職管理辦法》《全國性單項協會人力資源管理管理辦法》《全國性單項協會固定資產管理辦法》《政府購買全國性單項協會服務管理辦法》以及《全國性單項協會審計監督管理辦法》等。

5.1.2 政府應豐富并合理利用多種監管方式

首先，放松對全國性單項協會人事任免的管制。隨著改革的持續深入推進，應進一步鞏固協會對其負責人選聘的主體地位，給予更多自主權。業務主管部門要在放下選聘權力的基礎上，逐步轉變為通過負責人資格審查、業務能力指導、任職管理和監督等動態方式來培養、甄別、遴選負責人和淘汰不合格負責人。

其次，轉變對協會資金投入的支持方式。由于全國性單項協會承擔著國家隊管理等公共職能，短時間要改變政府資金投入的結構較為困難。因此，建議在現有政府資金投入為主的現狀下，加強對政府渠道撥付資金的管理。由政府直接撥款改為以政府購買公共服務為主。同時，將財務管理的規范性作為政府購買公共服務績效考核的核心內容，項目預算管理、決算管理，項目資金使用憑證完整性等均作為政府購買公共服務中財務管理考核的內容。對于財務管理不合格的協會采用一票否決制度。

最后，合理利用豐富多樣、有效的管理方式。建立統一的全國性單項協會信用體系。開展全國性單項協會信用記錄工作，建立協會的信用評級制度，建立信用信息動態記錄、社會評價、誠信公示、失信懲戒和“黑名單”等信用管理制度。建立全國性單項協會信息平臺，搭建社會公眾公益參與、慈善捐贈、投訴舉報、多元監督網絡，實現信息共享和社會監督。建立完善的全國性單項協會第三方評估體系。建議政府創造條件推動第三方評估機構進入對協會的評估，協會為第三方評估機構的工作提供便利。通過評估不僅可以將全國性單項協會所從事的工作、所取得的成就展示出來，而且還可以增強全國性單項協會的綜合競爭力，促進自我管理和自我完善，提高協會工作的透明度。推進第三方評估信息的公開和結果運用，建議把評估結果作為單項協會承接政府轉移職能、接受政府購買服務、享受稅收優惠、參與協商民主、優化年檢程序、參加表彰獎勵的參考條件，并建議把評估結果作為全國性單項協會信用體系建設的重要內容。

5.2 媒體應積極對協會進行監督

首先，強化全國性單項協會與媒體的定期披露合作機制，通過媒體曝光影響公眾的態度和行為，對協會形成巨大輿論壓力，促進單項協會的善治。其次，協會應積極與媒體合作，加大對協會的性質、宗旨、工作目標的宣傳，以提高協會的社會認知度，樹立和提升協會正面形象。

5.3 協會應積極建立完善的會員體系

全國性單項協會應積極主動構建完善的會員體系，積極吸納俱樂部級個人會員，培養和協調各省市級會員協會。豐富和優化會員服務內容，提高和改善會員服務品質，維護會員權益，加強互相監督。

5.4 協會應積極建立完善的內部治理機制

首先，協會應建立和完善權責明確、運轉協調、制衡有效的，以會員（代表）大會、理事會、監事會、秘書處等為主要內容的法人治理機構。

其次，協會應理順治理關系，建立完善決策機制。明確會員（代表）大會及理事會作為主要決策機構，明確各自的職權范圍，明晰各自的決策內容。建立健全激勵機制。應充分發揮協會薪酬激勵及培訓激勵等激勵方式的作用［22］。

最后，推進單項協會信息披露機制，將協會章程、各項支出、各項收入、年度工作報告、組織開展活動的相關計劃等未涉及國家機密的內容及時公布于眾，保障公眾的知情權。充分利用現代網絡通訊方式，拓寬公眾與協會溝通的渠道，建立官網、微信等多種信息披露渠道。擴大全國性單項協會的披露范圍。協會資金的來源、資金使用情況、內部管理人員的組成、管理運作的程序、項目運作情況、協會工作年度計劃及計劃的進展情況等社會公眾關心的內容都應向社會公眾做最大限度的信息披露。同時，還應派出專人負責與公眾進行交流互動，對公眾提出的疑問或不解要及時的予以解答和引導，避免誤會的加深和矛盾的深化。公眾也需要學會對全國性單項協會的信用要求，主動、積極地維護自己的合法權益，從而形成廣泛參與的社會監督機制［21］。