關于鄉村規劃中若干法律問題的研究

黃邦琴

摘 要：現階段，隨著社會的發展，我國的鄉村規劃問題的發展也有了進步。鄉村規劃指對鄉村建設在用地布局、建設要求等方面的部署與安排。其對規范農村土地利用，提高鄉村建設質量以及統籌城鄉協調發展具有重要意義。對鄉村規劃的法律規范體系則是指國家現行的有關鄉村規劃的制度，實施以及修改等方面的法律規范的總稱。只有全面地把握鄉村規劃制度，明確鄉村規劃與其他規劃制度的聯系與區別，在憲法、法律、法規以及規章等層面上加以規范，從而推動我國鄉村規劃制度的發展與完善。

關鍵詞：鄉村規劃;若干法律問題;研究

1引言

改革開放開始，我國城鎮化發展不斷提速，與此同時，原本就存在的城鄉二元化體制強化了城鄉二元結構，阻礙了城鎮化，特別是偏遠地區的農村發展。自2008年頒布了《城鄉規劃法》后，更加強調了城鄉的協同發展，并且城鄉協同發展不是抹殺城鄉差異，而是盡可能縮小城鄉發展差距。因此，在原有的法規中，用城鄉把原來的城市進行替換，同時用城鄉統籌的法律體系代替原有的城市和鄉村二元結構的法律體系，在城市穩步發展的同時，更加注重農村地區的發展。目前鄉村建設正處在“生產發展，生活富裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主”的全新時代，新時代的鄉村規劃目的是滿足鄉村多元化發展的需求。

2鄉村規劃的法律性質

鄉村規劃（含鄉村振興規劃）都包含農村地域的空間結構、鄉村建設在用地布局、建設要求等方面的部署與安排，旨在規范農村土地利用布局結構，提高鄉村建設質量，統籌城鄉協調發展。鄉村規劃的法律規范體系則是指國家現行的有關鄉村規劃的制度，實施以及修改等方面的法律規范的總稱，其法律性質涉及行為和結果兩個層面的法律意義。

首先是鄉村規劃的編制、確定過程。我國《城鄉規劃法》第二十二條規定鄉村規劃的組織編制機關為鄉鎮人民政府，并由鄉鎮人民政府的上一級政府審批確定。可見，我國鄉村規劃采用政府部門組織編制、審批確定的模式，是政府部門的職權之一。因此，鄉村規劃的編制、確定過程屬于抽象行政行為，即行政機關制定和發布普遍性行為規范的行為。

其次是鄉村規劃的實施過程。《城鄉規劃法》第四十一條第一款規定在鄉村規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設的，由建設單位或個人提出申請，并由市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證。通過頒發許可證的方式賦予相對人在規劃區內使用土地或進行建設的行為屬于行政許可行為。此外，鄉村規劃的實施還包括對違反鄉村規劃的，有權行政部門可以采取行政處罰及行政強制等具體行政行為。因此，鄉村規劃的實施過程實際上是政府行使職權從事具體行政行為的過程。

3鄉村規劃中的若干法律問題優化措施

3.1鄉村規劃法律規范體系的形成脈絡

高起點定位鄉村振興規劃的法律地位，才能更好地統籌配置各類要素資源，協調激發各部門的能動性，調動地方政府推進鄉村振興事業的積極性，增強鄉村振興投資者和參與者的信心。首先，制定鄉村振興戰略實施法案，將鄉村振興戰略上升到法律層面，明確各級政府、企業和農民在鄉村振興中的責任與權力;其次，改革和完善支持鄉村振興的制度政策，如農業補貼制度、宅基地退出、財政轉移支付以及農村基層管理等;最后建立和完善鄉村振興規劃的管理與協調機制，統籌協調不同部門、不同層級政府鄉村振興要素投入和支持政策，形成鄉村振興發展的合力。

首先是憲法層面上，《憲法》第十六條第五款規定：“一切使用土地的組織和個人必須合理的利用土地。”第八十九條關于國務院行使的職權中規定：“領導和管理經濟工作和城鄉建設。”第一百零七條規定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域的……城鄉建設事業……等行政工作……”憲法的這些規定提出了公民合理利用土地的義務，并且授予政府管理城鄉建設的權力，也構成鄉村規劃對公民使用土地進行建設加以限制的憲法依據。

其次是法律層面上，《城鄉規劃法》系統規定了鄉村規劃的制定、實施、修改程序，并明確了相應的法律責任，構成鄉村規劃制度的主要法律依據。《土地管理法》第三章“土地利用總體規劃”以及第五章“建設用地”對鄉村規劃的建設用地規劃和用地程序做出了限定。這些規定與《城鄉規劃法》中有關鄉村規劃的內容共同構成法律層面上的鄉村規劃體系。

再次是行政法規與部門規章層面上，《城鄉規劃法》頒布后，《村莊和集鎮規劃建設管理條例》并未廢止，依舊具有效力。在鄉村規劃領域，《城鄉規劃法》未加以規定的則適用《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。2008年1月30日建設部關于貫徹實施《城鄉規劃法》的指導意見作為部門規章構成鄉村規劃法律規范體系的內容。

最后是地方性法規和地方政府規章層面上，如各地城鄉規劃條例以及實施城鄉規劃法辦法、實施《村莊和集鎮規劃建設管理條例》辦法等。

3.2 重建村規民約

將村莊規劃內化為村規民約，將村莊規劃的成果轉化為村民的自治規范，保證村民積極行駛村莊規劃參與權，有效地推進村莊規劃成果的實施。實現村莊規劃向村規民約轉化的路徑主要包括：（1）利用鄉村血緣傳統約束力，將村莊規劃轉換成家族事務，增強村民實施村莊規劃的責任感;（2）發揮村委會的自治效能，從村委會法定職能入手，發揮村委組織的領導帶頭作用，推進農村的法制化建設;（3）將村莊規劃的實施與村集體經濟組織收益綁定，充分調動村民實施村莊規劃的積極性;（4）發揮農村杰出人物的治理效能，即發揮農村權威人物的個人威信力及其道德模范作用，促進村莊規劃建設內化為全體村民的共同使命。

3.3建立村莊規劃“三方制衡”的主體權能分配結構

城鄉規劃作為協調多方權利的國家公共政策，在協調公共利益過程中應遵守權利制衡原則，即若公共利益的實現途徑受到現有權力結構的制約，為了實現公共利益的平衡分享，政府應采取放權、還權或是集權、分權的方式推進相應的改革。基于該理論提出“三方制衡”的權能分配結構。“三方制衡”的權能分配實際上是在現有的村莊規劃法規基礎上解決村莊規劃管理權與村民自治權相互制約的問題。通過合理分配權能，明確界定各主體的職能范圍。其中，保留地方政府對村莊規劃最終審批與監督的權利，將其原有的組織編制權利還權于村民自治組織，部分決策權下放至村委會，這樣可形成村民自治組織、地方政府和建設投資組織三方權力制衡。按該結構進行權能分配，將有效防止在村莊規劃編制實施過程中地方政府公權力使用過度及建設投資組織過度追求投資收益而損害公眾利益的現象發生。村莊規劃涉及的權利主體是指從規劃編制到規劃實施及評估的全流程或直接或間接參與的個人、團體、組織。村莊規劃涉及的權利主體包括：代表國家利益的地方政府，代表村民利益的村民自治組織，代表市場利益的建設投資組織，具備專業規劃技能的村莊規劃師。“三方制衡”的權能分配即是地方政府、村民自治組織和建設投資組織三方的權責制衡。地方政府作為審批、管理與監督主體，負責把握農村總體發展方向，把控村莊開發建設底線，負責村莊規劃的審批并監督其實施效果;村民自治組織作為村莊規劃決策、審議主體，負責村莊規劃組織編制、審議和決策;建設投資組織作為村莊規劃的實施主體，承擔村莊開發建設的資金投入和具體實施的職能，在建設項目選址、開發強度等方面擁有發言權;村莊規劃師作為三方權利主體的協調者，負責在具體的村莊規劃建設過程中協調多方利益，化解各方矛盾并促成村莊規劃的編制和實施。

結語

鄉村規劃文本的法律性質是指其屬于何種性質的文件，具有怎樣的法律效力。結合規定，因為鄉村規劃由縣級人民政府批準確定的，這就排除了其成為地方性法規和地方政府規章的可能性。但是依據《城鄉規劃法》第七條與第九條，鄉村規劃一經批準公布，則成為鄉村建設和規劃管理的依據，任何單位都應當服從規劃的管理。因此，鄉村規劃文本屬于沒有立法權的行政機關制定的行政規范性文件，即行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的具有普遍約束力的規范性文件。

參考文獻

[1] 唐任伍.新時代鄉村振興戰略實施的路徑[J].經濟研究參考，2018（12）.

[2] 陳龍.新時代中國特色鄉村振興戰略探究[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2018（3）.