居民參與城市社區治理的組織化問題初探

張若寒

摘要：從1949年至今，我國城市基層社會的組織形式走過了幾個階段。從單位制與街居制并存，到單位制逐漸讓位于街居制，再到社區制的興起，居民在其中扮演的角色也有所不同。在社區制的背景下，居民是否應該以組織的形式參與社區治理，應該以什么形式的組織參與社區治理，成為當下亟需討論的話題。

關鍵詞：社區治理;居民參與;組織化

在社區治理中，原子化的居民個體往往可能存在利益表達低組織化或無組織化的問題，使他們的利益訴求得不到有效回應和解決。其惡果將會在兩個方向體現出來：一是因訴求失敗導致居民懶于進行利益表達，使其參與社區治理的積極性受到打擊;二是無有效回應的訴求逐步積累，形成民怨，居民再采用不合理的表達方式表達意愿，致使社區氛圍失去和諧。通過組織化的方式建構以共同目標和分工協作為基礎的居民參與的社區治理模式是我國當下城市基層治理必須研究的重要話題。

一、社區居民的組織化

關于什么是“社區居民的組織化”，學界從不同角度進行了研究，含義大致相近，但具體闡述不盡相同。

從過程的角度，有學者認為社會的組織化是一個社會中的不同群體基于特定目標組織起來，共同解決社會問題或創造社會福利的持續性過程_[1]。社區組織化過程是利益相關者基于各自的動機選擇行動策略，通過協商討論實現對社區公共事務的治理，達致社區發展，在這個過程中，利益相關者自組織或被組織起來_[2]。基于過程的組織化是一個在自組織和他組織互相作用下，把成員的社會活動囊括進一定的組織體系中，按一定的社會秩序加以實現的過程_[3]。

從功能的角度，有學者認為社區組織化就是要將分散的成員個體通過社區內的正式組織或非正式組織進行吸納整合，進行公共需求的表達，實現公共利益_[4]。新社會階層的再組織化就是通過各種社會組織搭建交流平臺，從而將“原子化”狀態的新社會階層群體有機結合起來，在平臺上滿足他們社會參與的需要_[5]。

綜合以上兩種角度的研究，本文認為社區居民組織化的含義是社區居民基于特定的目標和利益，主動或被動地組織起來，實現共同行動，表達公共需求，參與治理社區公共事務。

二、我國城市基層管理中的居民組織形式變化

新中國建立之后，在國家的城市基層社會管理制度中，按居民組織形式經歷了前后相繼又各不相同的發展階段。

（一）單位制與街居制并存時期（1949年—1978年）

1949年新中國成立后，國家采取了高度集中的社會資源和權力管理制度。在城市居民的組織上，這種制度體現為單位制和街居制_[6]。

單位制作為與計劃經濟制度相匹配的社會管理制度和居民組織形式，其最大特點就是生活空間和生產空間的重疊_[4]。職工在單位中從事穩定的工作，職工及其家屬通過單位進行社會交往、建立聯系。單位制將職工及家屬組織集合起來，提供全面的福利和保障，包括住房、醫療、教育、治安等生活的各個方面。

在這個階段，是政府通過對單位組織進行指揮、傳達和分配資源等方式管理社會_[7]。國家并不直接管理社會成員，而是管理作為城市細分組織的單位。而單位作為“政府責任代理”，不再是單純的經濟組織，它同時扮演著社會組織和政治組織的角色，承擔著經濟發展、社會控制、福利保障、政治動員和行政管理_[8]等多重功能。

在政府、單位和個人這一鏈條中，作為職工的個人通過單位組織起來，依附于單位的資源，各個單位又依附于政府的資源分配，形成自下而上的雙重依附。同時，通過對資源的分配和控制，國家對單位、單位對個人又形成從上而下的雙重控制_[7]。

單位制將單位職工及其家屬組織起來，街居制則將那些不屬于任何單位的社會閑散人員、社會優撫對象、民政救濟對象等組織起來，由街道辦事處和居委會進行“準單位化”的管理和服務_[9]。

（二）單位制讓位于街居制（1978年—2000年）

單位制在計劃經濟時期發揮其動員和控制的作用的同時，也帶來一些后果，有學者將其總結為“總體性社會”和“依賴性人格”。

“總體性社會”是指社會呈現的高度組織化但結構分化程度很低的狀態。在總體性社會中，國家的政治中心、經濟中心和意識形態中心高度重疊，國家對社會實行全方位控制_[10]，導致國家功能不斷膨脹，社會功能不斷萎縮，社會生活具有明顯的政治化和行政化傾向。在經濟層面，單位制又存在平均主義的傾向，社會生產和生活缺乏活力_[11]。同時，在單位制從上而下的雙重控制和自下而上的雙重依附的鏈條中，由于同一單位的職工集中生活和工作，社會化過程相似度高，國家意志能通過單位組織的管理控制得到很好的體現。但自下而上的利益表達過程卻很難實現，個人特質和需求也不被考慮，整體呈現為去個人的組織化_[12]。

“依賴性人格”是指單位制通過壟斷資源和封閉空間，使得單位成員高度依附于單位，塑造了單位成員依賴性的人格_[13]，缺乏自主性和自治意識。在計劃經濟時期，單位是單位成員獲取經濟資源、政治資源和社會資源的唯一來源，離開單位就幾乎等于失去一切。因此當單位成員遇到難以解決的困難，他們的第一想法就是求助于單位。同時，單位成員的社會流動被嚴格控制，社會空間的封閉性也導致了單位成員只能依附于單位，缺乏自主性。

1978年12月十一屆三中全會召開，我國開始進行改革開放。在這一階段，出于解放生產力的需要，國家進行社會管理的思路發生了變化，逐漸放松了對個體的控制，轉為維穩和服務_[14]。

隨著企業改革、農村改革、戶籍制度改革等的推進，社會流動加劇，城市中出現了大量的下崗工人，大量農民涌入城市，對社會管理提出了挑戰。住房私有化進程的開始意味著曾經在單位中緊密聯系、同質化程度很高的社會成員如今分散在不同的住房單元。屬于同一街道和居委會下的成員呈現多元化、異質性、流動性強的特點，成員之間的緊密聯系大打折扣，個人與公共世界也漸行漸遠。

作為國家管控個人、個人依附國家這兩條單向鏈條的中介的單位組織由于改革發生巨大變化，國家與個人之間的聯系隨之近乎斷裂。過去行之有效進行社會管理的單位制失去了其存在的組織基礎，也就逐漸解體。大量社會管理和公共服務的功能就從單位轉移到了作為城市基層的街道和居委會以及市場。但市場只能提供部分公共服務，卻無法起到組織管理社會成員的作用，只能由街道辦事處和居委會將社會成員組織起來。

1979年通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》 重新確認了街道辦事處作為市轄區、不設區的市的人民政府的派出機關的地位。1980年，重新被確認有效的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居委會組織條例》也意味著在文革中被破壞的街居制得到了恢復。

（三）社區制逐漸興起（2000年至今）

從街道辦事處和居委會被規定的功能來看，二者本應是基層政府和基層社會進行溝通和協作的平臺，但在實際操作中，由于單位職能的外移、城市非單位人口的增加，街居體系要承擔的職能已經超過了原本規定的任務范圍。但街道辦事處和居委會的權力卻十分有限，街道辦事處沒有獨立的行政執法權和完全的行政管理權，往往扮演行政職能傳遞者的角色。街道辦事處反應居民意見和要求的職能得不到體現，居民委員會也實際上變成執行各級政府工作的工具，自治的特點得不到體現。

市場經濟培育出的社會成員具有更強的自主性和獨立意志，利益、需求出現分化。而街道和居委會之間基層政府和基層社會的溝通協作異化為了指揮管理，個體利益得不到充分表達，居委會作為單純的居民自治組織也難以滿足個體的多元需求。傳統街居制實際上已經很難實現對個體的有效組織。

在此背景下，2000年，中共中央國務院、辦公廳聯合轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，標志著社區制將正式在全國進行全面推廣_[15]。

三、社區制模式下的居民再組織化

（一）明確再組織化的必要性

1.需通過再組織解決居民不愿參與和無法參與的問題

目前，在實際的社區治理中，常常出現“看得見的管不了”的問題。比如由于停車位的短缺，社區內的街道邊通常停滿了私家車，影響居民正常出行。但是街道社區沒有權力開違章罰單，只能通知交警部門，交警部門到達現場進行處罰后，違章停車現象會暫時減少。但當交警離開，路邊又停滿了車。社區權力的部分缺失導致有的社區問題長期懸而未決。

由于單位制的長期影響，居民還不習慣于通過集體行動來滿足自身需求，一遇到問題首先想到的還是找政府解決，社區層面的利益表達呈現出低組織化或無組織化的狀態。而零散的利益表達在高度組織化的行政組織面前往往難以引起注意，會被強大的組織力量壓制或忽視，居民的需求也就得不到滿足，問題得不到解決。

同時，市場經濟培育出的社會成員具有越來越高的個人理性。或出于即使我不做也會有其他人做、我可以不付出成本就享有成果的“搭便車”心理，或出于對權力機關的恐懼和回避，居民往往缺乏參加社區自治組織或社會組織的積極性，也懶于進行利益表達。

2.需通過居民的再組織化建設解決治理能力失衡的問題

目前，在社區治理主體中，行政組織力量明顯強于其他主體，社區自治組織行政化情況嚴重，社區社會組織力量薄弱，三者之間力量不平衡，沒有起到相互制約的作用。

（1）行政化問題的困擾與居民自治組織的變異

在實際操作中，居民委員會很難體現出自身的獨立性。從人員角度看，社區兩委成員雖然是選舉產生，但選舉過程也受街道辦的影響，并且受街道的管理、監督和考核。從經費角度看，社區居委會沒有獨立支配財務的權力，工作經費主要來自財政撥款，工作人員收入也來自政府補貼。社區居委會在人員、經費、資源都被上級政府所領導和控制的情況下，自然也就難以保證自身工作時的獨立性和自主性。

同時，在管理重心下移的背景下，很多行政任務往往也被安排到社區來執行，社區居委會的工作重心轉移成完成街道辦事處分配的任務。而居委會在執行過程中為了保持任務的完成和政策的執行，往往又簡單粗暴以行政管理的方式布置任務_[15]，缺乏民主程序，可能侵犯居民權益。這樣的居民自治組織自然也得不到居民的認可和積極參與。

原本是自我服務、自我管理、自我教育、表達利益訴求的居民自治組織，被上級行政組織吸納，異化成為延伸到社區的執行上級政府命令的行政機構的“觸角”，具有“準政府”的性質。

（2）社區社會組織的能力缺失與結構失衡

目前社區治理的實際操作中，多元主體參與并沒有完全實現，社區社會組織參與不足。

我國社會組織興起時間較晚，但在國家政策鼓勵下，近年來社會組織的數量出現大幅增長。根據民政部在2018年全國社區社會組織改革發展經驗交流暨工作推進會上對25個省份書面材料的不完全統計，社區社會組織數量已達39.3萬個，其中在民政部門依法登記注冊的社區社會組織有6.6萬個，由街道（鄉鎮）和社區備案管理的社區社會組織32.7萬個，同時還存在7000余家以社區居民為主要服務對象的民辦社會工作服務機構_[16]。但社區社會組織數量的大幅增長并沒有明顯提高其在社區治理中的有效參與。

社區社會組織根據組織目標可分為三類_[17]：具有娛樂性質的文體活動類組織，如舞蹈隊、合唱隊;基于公益精神的志愿服務類組織，如治安巡邏隊;和維護居民權益的利益代表型組織，如老年人協會等。在這些組織中，文體活動類組織數量最多，發展繁榮，而志愿服務類組織和利益代表型組織則相對薄弱。

因為文體活動類組織從單位制時期就普遍存在，有著廣泛的社會認同度，這種單純基于興趣、不涉及居民核心利益的組織也更容易獲得居民的信任和參與。文體活動的確可以增加居民之間的接觸和聯系，但有興趣和有時間參與這類組織的人員以老年人為主，居民互動也是基于活動本身，活動結束居民之間的聯系又恢復疏遠。文體活動類組織對居民的組織范圍和組織作用十分有限和松散。而組織范圍更大的志愿服務類組織和利益代表型組織又因為單位制以來居民長久養成了依賴性人格而缺乏居民的廣泛參與。而且與文體活動類組織相比，利益代表型組織和志愿服務類組織還不具備成熟穩定可供廣泛借鑒的運作模式，組織的運作的合法化機制也還不完善_[17]。最終形成了社區社會組織結構失衡的局面，社區居民的組織化呈現結構松散、浮于表面、娛樂化的情況，無法實現對居民的多層次、全方位有效組織。

要解決以上問題，達到國家治理體系和治理能力現代化的目的，真正實現多元主體參與管理社區公共事務、集中利益表達、重塑公共精神，可以通過對社區居民進行新一輪的再組織化實現。

（二）再組織的優化路徑

1.減輕居民自治組織的行政化傾向

政府在社區治理多元主體中必然占有一席之地，為社區治理提供必要的資源、服務、指導和制度支持。但政府組織伸向社區的觸角必須收回，為其他組織的生存發展預留空間，居民自治組織應當保持自主性，減輕行政化傾向。

賦予社區更多自主空間，減輕居民對政府的依賴，政府應重新認識居民自治組織和社區社會組織在社區治理中扮演的角色和功能。不應把居民自治組織和社區社會組織看作行政組織的附庸，是承接政府工作的下級，而應看作具有獨立性的組織。不應對利益表達行為進行壓制和回避，應該認識到組織化的利益表達有助于社會矛盾以程序化、和緩的方式得到解決，有的社區矛盾在社區層面得到調解和解決也會減輕政府的負擔。

2.鼓勵居民進行自我組織

針對目前處于原子化的、利益分散的、參與社區治理意愿低的社區居民，應鼓勵他們基于與個體化并存的共同利益和需求進行自組織。

政府應通過制定政策和完善制度，鼓勵社區中不同利益群體基于自身需求建立組織并參與到社區治理中，同時對社會組織的組織結構、運行過程、管理體制進行指導和監督，但不要越俎代庖，變指導為控制。

在居民自組織過程中，基于實際的共同利益和行動的需要的自組織，比由政府引導、過度依賴政府資源的社會組織或僅限于娛樂層面的社會組織，更能吸引原子化的個體參與。

社區社會組織之間的結構失衡也需要進行矯正，要針對不同社區社會組織的特點采取有針對性的激勵措施。比如文體活動類組織的需求主要集中在器材和場地上，利益代表型組織需要寬松的政策和制度環境，志愿服務類組織的需求則主要是針對積極分子的榮譽和表彰，政府應根據各類組織不同的需求進行不一樣的激勵_[17]。

結論

目前的社區制仍然存在著作為居民自治組織的居委會行政化傾向嚴重和社區社會組織發育不良、結構失衡的問題，仍有大量居民在社區處于無組織的原子化狀態，公共精神缺失，個體化的利益表達得不到重視，社區內部存在一些難以自我調解的矛盾。通過對居民進行重新再組織可以改善現狀，但再組織化的方式和程度還需進一步討論和研究。

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