損害擔責原則與垃圾分類關系淺析

楊琳

摘要：損害擔責原則作為新《環保法》確立下來的五大原則之一，其發展歷程完善已經在環保相關法律中得到了一定的細化，然而其理念在民眾當中的影響程度仍然有待繼續發揮，而垃圾強制分類是近幾年熱門的與民眾生活貼近的事件，要想使民眾的垃圾分類意識能夠落實到底，必須將垃圾分類制度的性質提高到損害擔責原則細化的高度，從而提升民眾自覺分類垃圾的積極性，并通過該原則解決民眾垃圾分類中存在的相關問題，以期早日落實居民垃圾分類制度。

關鍵詞：損害擔責原則;垃圾分類;標準制定;分類積極性

引言

損害擔責原則作為新《環保法》確立的五大原則之一，一出臺就受到各界的關注，追溯其發展歷程能夠為當下如火如荼開展的垃圾分類行動提供詳細的法律依據，并通過法律原則的內涵為垃圾分類存在的有關問題提出建議。

一、損害擔責原則的演進

1.損害擔責原則的雛形

損害擔責原則作為新《環保法》的原則，其發展歷程較為豐富。損害擔責原則首先以書面形式出現并不是在環境法的領域當中，而是在經貿領域。上世紀工業發達的70年代企業對環境的不斷索取和無節制的排污遠遠超出了環境的承載力，不僅損害了生態環境而且對周邊居民的人身和財產也產生一定的影響。在這種極端局面下一些政府出面動用公共資金來修復企業造成的環境損害，雖然環境得到了一定的修復，但企業卻并未承擔相應的責任，使得這些企業的產品在市場上的價格難以反映其真實成本，大大增加了企業在市場上的競爭力。這種補貼政策不僅引起國內民眾的不滿，認為政府“花著納稅人的錢來補企業的窟窿”，同時也不利于公平競爭，引起其他貿易主體的憤懣。因此，經濟合作與發展組織（OECD）在1972年通過書面形式對成員國政府的補貼做出了規定：“成員國的企業在國際投資和貿易中的貨物成本應當包含企業治污的成本，不得損害公平競爭原則”。1974年更是通過《關于實施污染者負擔原則的建議》確立了污染者負擔原則的指導地位。自此，損害擔責的雛形被廣泛應用到貿易當中。

雖然該原則體現了一定的環保理念，但究其根本仍然是一項貿易政策。隨著該項規定在貿易領域的成熟應用，各國政府逐漸認識到通過污染者負擔原則能夠籌集到穩定的資金用于環保修復和周邊居民的侵權賠償，也能夠使污染者對排污行為更加慎重，這種雙贏局面讓政府開始將污染者負擔原則應用到環境治理當中，以期保持良好的生態環境，貫徹可持續發展理念。

2.損害擔責原則在我國的發展歷程

隨著上世紀70年代我們國家頻繁參與國際活動以來，可持續發展成為我國制定政策的指導思想，也是在這一時期污染者負擔原則的理念內涵傳入中國，逐漸體現在國內的一系列法律法規當中，并在2014年新《環保法》中以“損害擔責原則”的表述被正式確立下來。

（1）誰污染誰治理

1979年《環保法（試行）》第六條第2款對“誰污染誰治理”進行了具體的描述，除了規定污染者要對造成的污染進行治理外，《環保法（試行）》還要求污染者對造成嚴重后果的應當承擔刑事責任。該原則的制定表明了國家對環境治理方式由政府一手承辦到污染者自己承擔的轉變，體現了我國環境治理理念的進步，但這種治理偏向于先污染后治理的末端控制，加之當時經濟先行的大背景下，環境污染并未得到有效控制。

（2）污染者付費

上世紀八十年代隨著環境立法實踐的不斷發展，立法部門看到了“誰污染誰治理”的不足之處并做出了污染者付費的規定。《水污染防治法》和《大氣污染防治法》中均規定了污染者在排放污染物時需要繳納排污費并且引入了污染者的民事侵權責任。1989年《環境保護法》（舊環保法）中為了落實這一原則的實效性，增加了環境影響評價制度。繳納排污費體現了這一時期政策制定者開始意識到末端治理的弊端，并開始積極探索環境保護領域的預防功能，同時引入的民事侵權責任也彌補了“誰污染誰治理”中對于承擔個人人身和財產損失責任的空白。雖然“污染者付費”有一定的進步之處，但也存在缺陷。首先，“污染者付費”著重強調污染者對污染的經濟責任，容易使污染者陷入只要繳納一定的費用就可以進行排污的誤區。其次，該項原則只要求污染者必須有治污的行為，至于治污的能力和效果則沒有太多關注，容易導致排污者的治污行為流于表面。

（3）誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰利用誰補償

隨著對生態環境的不斷了解，人們開始意識到造成環境問題的產生不僅包括企業的排污行為，更有在資源開發利用環節中對生態環境的破壞。因此在1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》中首次提出了“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰利用誰補償”的原則，拓展了環境保護的廣度和深度。隨后在一系列國家政策中實行的清潔生產制度、循環經濟以及環境友好型消費方式均有體現對這一原則的細化。這一時期的環境原則將目光關注到環境治理的中上游，開始規制資源開發利用中對環境造成的問題，豐富了污染者負擔的內涵，使得我們國家環境治理的范圍越來越全面。

（4）損害擔責原則

2014年號稱“史上最嚴格環境法”出臺，新《環保法》在第五條就公開宣示了“損害擔責”原則，同時為了不讓損害擔責原則流于形式，環保法在隨后的分章中對這一原則進行了鞏固，例如第二十條規定的區域聯防聯控制度、第三十一條重點污染物排放總量控制制度、第六十五條連帶責任制度等。在環保法的指導下，《大氣污染防治法》、《土壤污染防治法》均在細則中規定了有關損害擔責原則的內容。新環保法規定的損害擔責原則不僅體現了我國政策制定的與時俱進性，同時還彌補了以往相關原則的不足，對其主體范圍和責任形式進行了擴充，更符合當下我國環境保護的要求。

二、損害擔責原則與強制垃圾分類的關系

目前我國城市生活垃圾處理方式主要是衛生填埋和集中焚燒，衛生填埋技術處理的是不再有發熱、堆肥等利用價值的垃圾。垃圾焚燒技術主要是利用具有發熱價值的垃圾焚燒發電來支持資源能耗類工作的正常運轉。當下城市生活垃圾混裝現象嚴重，其中54%為含水量較大的廚余垃圾，如果不將其分揀進行堆肥處理無論是填埋還是焚燒都不能將其剩余價值最大利用化，因此垃圾分類的強制化勢在必行。2019年1月31日，上海市通過了《上海市生活垃圾管理條例》，對城市居民、企業以及公共場所生產、生活以及其他活動造成的垃圾進行分別類處理。隨著上海垃圾治理的順利推進，全國的垃圾分類進程也在如火如荼的開展。目前國內的垃圾分類主要是采用了“四分法”，例如西安就將生活垃圾分為可回收垃圾、不可回收垃圾、廚余垃圾和有害垃圾。垃圾回收利用率的提升離不開合理的分類以及有效的執行力，而究其根本要使得民眾將垃圾分類重要性的理念上升到與環境保護相同的高度還需要探究其法律基礎。通過上述對損害擔責原則演進歷程來看，損害擔責原則是指對生態環境造成損害或者有造成損害危險的公民、法人或其他組織通過治理污染、修復生態以及支付相關費用等途徑盡可能恢復生態環境的環境法原則。而垃圾分類正是將環境保護的工作落實到污染產生的源頭階段，居民在享受各種優質環境利益的同時還需承擔相應的環境義務，即居民要想獲得沒有被污染的土壤和新鮮的空氣，從自身角度來看就應當履行起垃圾分類的義務，如果該部分義務缺失，就要承擔造成各種環境要素損害的責任。目前各個城市主要采取警告、罰款的行政責任。損害擔責原則作為新環保法的五大原則之一，足以凸顯出其對環境保護相關法律法規的指導作用，即任何與環境保護相違背的行為都應當承擔責任，居民無序的垃圾投放更是如此，雖然目前我國沒有專門針對垃圾分類處罰的法律法規，但如若制定相應的條款其依據應當是損害擔責原則。

據此，垃圾分類與損害擔責原則的關系可以表述為“環境義務——強制垃圾分類——無序分類——損害擔責”。

三、通過損害擔責原則構建垃圾分類強制化

我國早在2000年左右就先后在幾個發達城市進行了城市居民生活垃圾分類回收試點，但當時都沒有取得太大的實際效果。“垃圾強制分類”一詞在我國首次以規范性文件的形式出現是在2016年發改委聯合其他部門印發的《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》，其后習近平總書記更是在多次談話中對垃圾分類作出指示，垃圾分類的強制性受到越來越多的重視。但由于起步較晚，我國在強制性分類方面害還存在不足。主要表現為：

（一）分類標準不夠細致

要想取得較好的成果，從源頭上來說離不開法律政策的制定，無論是執法環節還是守法環節只有出臺明確細致的法律政策才能保證執法的嚴格性和守法的有效性。目前我國對城市垃圾分類做出的規定多是一些部門規章或者地方性法規，這些法律文件由于層級較低在實效方面還存在一定的局限性。近年來由于國家對環境保護工作的重視，諸如《環境保護法》、《固體廢物污染防治法》等法律中已經有涉及到垃圾強制分類的條款，但綜合來看仍沒有一部國家層面的專門就垃圾分類而制定的法律。因此從國家層面出臺就城市居民垃圾分類的權利義務、種類標準、激勵機制以及后果責任的專門性法律成為亟需。

（二）居民配合度不高

不僅政府需要重視垃圾分類，作為受益者的公民同樣需要積極參與其中，否則垃圾分類很難取得效果。然而目前我國居民垃圾分類意識較弱，認為環境保護是“高大上”的東西，不太能理解垃圾分類和環境保護之間的關聯性。很多居民為了方便混裝所有生活垃圾，并未承擔起垃圾分類的責任。通過一些走訪調查能夠發現，隨著環境保護宣傳的深入，一些居民雖有分類的意識但垃圾分類如何進行具體操作、如何正確投放仍然一知半解。此外，在促使居民積極進行垃圾分類的前期一些激勵手段以及強制性的懲罰措施并不到位，有些地方雖然規定了相應的責任，但并未得到良好的落實。

如前文所述，生活垃圾分類是居民應盡的義務和責任，那么我們不僅需要梳理垃圾分類中存在的問題，同時還需要為這些問題的解決提出建議措施，只有這樣我們的垃圾分類才不會只是紙上談兵。

（三）在國家層面制定相應法律

由于層級較低的法律文件對垃圾分類的影響有限，因此制定一部國家層面的細致的垃圾分類法律合理且迫切。在法律的制定過程中要讓相關法律主體充分認識到“有行為就有后果”建立指導原則模型，其次應當明確積極應對垃圾分類既是權利又是義務，同時還應當賦予公民對垃圾分類投放不規范的舉報義務，接著要實踐中對垃圾分類標準進行充分細化。在此方面我們可以向日本學習，日本的城市垃圾分類標準多達十幾種，涵蓋了生活中遇到的各種垃圾，除了標準的細化我們還需對垃圾受容器的顏色大小、垃圾袋的制造標準都進行細化，盡量使居民在翻閱法條時明了不同垃圾使用垃圾袋和投放垃圾桶的不同。在對垃圾分類的內容進行細化之后，還需制定一些激勵和懲罰措施。激勵措施包括口頭嘉獎、綠色積分、少量金錢鼓勵等，懲罰措施則是公民在不遵守垃圾分類義務時應當承擔的責任，例如：警告、罰款等，同時如果該行為對環境造成了較為嚴重的后果還應該承當一定的刑事責任。

（四）提高居民的配合度

任何法律的出臺都不只是為了制定而制定，因此在詳細的法律出臺后還需要關注關注居民的接受程度以及實施效果。由于目前居民垃圾分類意識較差或者雖有意識但不知如何操作，就需要借助社區或者環保團體對該垃圾分類的專門性法律通過講座、演講、實際操作等形式進行普及，同時還需要向居民強調做好垃圾分類能夠得到的獎勵，并視情況首先對一批垃圾分類合格的家庭組織頒獎儀式，以促進更多家庭的加入。另外懲罰措施也必不可少，必須讓居民了解到垃圾分類是一項應盡的義務，另外還需理解損害擔責原則的內涵，如果居民垃圾分類不到位或者沒有進行垃圾分類勢必會對環境造成損害，那么就應當承擔警告、罰款或者其他一些法律責任。此外還可以借鑒日本的相關經驗，設立專門的環保團體對城區居民垃圾分類的進展進行監督，使居民充分認識到垃圾分類已經成為一種必然趨勢，提高其配合度。

結語

通過梳理損害擔責原則的法律演進，能夠看出該原則在發展過程中存在的問題被后續的新原則不斷改進最終趨于完善，正是這樣較為完善的法律原則才能夠更好指導垃圾分類行動，為其提供法律依據，并在分類標準和提高居民積極性方面提出相應的法律建議，不斷促進垃圾分類制度的成熟和落實。

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