“放管服”背景下地方政府行政審批制度改革研究

劉婭楠

摘要：“放管服”在全面深化改革、推動政府職能轉變中起著關鍵性作用，行政審批行為是政府效率和服務質量的集中體現，著力將行政審批制度改革推向縱深發展，在整個“放管服”改革中起著“先手棋”和“當頭炮”的作用。在“放管服”改革背景下，B市積極開展行政審批制度改革，在這之中取得了一定效果：全面梳理行政審批事項、簡化辦事流程，優化服務質量、創新技術支持。但也存在著諸如部門利益壁壘、網絡“一站式”辦公中“信息孤島”等問題，針對改革現狀，本文提出了完善組織架構和工作機制、完善事中事后監管體系、優化審批流程政務服務、提升網上審批的應用層次的路徑，以期為B市當前深化行政審批制度改革提供參考。

關鍵詞：“放管服”;地方政府;行政審批

引言

2013年以來，黨中央和國務院全面深化改革、加快轉變政府職能，大力推進“放管服”等簡政放權改革，2017年政府工作報告中提到，“放管服”改革是“政府自身的一場深刻革命”，2018年政府工作報告強調要毫不動搖的推進這一項任務，不斷深化“放管服”改革。由此可見，放管服改革所具有的鮮明時代性和重要性。2011年起，中央就在政務服務方面出臺《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于深化政務公開加強政務服務的意見》（中辦發〔2011〕22 號），提出各地因地制宜逐步實行一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費”的服務模式，規范和發展各級各類服務中心。行政審批行為是政府效率和服務質量的集中體現，其改革進程對于實現轉變政府職能，建立服務型政府具有深遠意義，近年來，從中央政府到地方政府，持續深入推進以簡政放權為核心的行政審批制度改革，這在整個“放管服”改革中起到“先手棋”和“當頭炮”的作用。

內蒙古B市處于“呼包銀榆”經濟區，作為西部大開發、“一帶一路”重點交匯城市，正邁入經濟轉型、新興發展的新常態軌道，作為地方政府不斷深化行政審批制度改革的一個縮影，B市積極響應中央、自治區關于持續推進行政審批制度改革的號召，持續深入推進行政審批制度改革，通過“放管服”激發社會創造力，促進政府職能優化，提高政府治理能力，但在這之中也存在著諸如部門利益壁壘、電子化建設滯后等制約改革和持續深化推進的“堵點”亟需疏通。因此，本文以“放管服”為背景，通過對內蒙古B市地方政府行政審批制度改革的實踐研究，分析其存在的問題，進而提出合理、有效的對策建議，以期深化地方政府行政審批制度改革，落實“放管服”改革。

一、核心概念及研究縱覽

（一）“放管服”改革

所謂“放管服”改革，即“簡政放權、放管結合、優化服務”，“放”即“簡政放權”，即政府減少沒有法律依據、未經授權的行政權，將權力下放給市場和社會;“管”即公正監管，加強政府部門的監管作用，做到權責分明、定職定責;“服”即構建服務型政府，通過優化、再造行政審批流程為民眾提供高效服務。其中，“放”起著根基作用，“管”和“服”分別為手段和目的，著力打造一服務于民眾的高效廉潔的政府。

（二）行政審批制度改革

2001 年，《國務院批轉關于行政審批制度改革工作實施意見的通知》中首次提出了“行政審批制度改革”一詞，有學者認為這標志著行政審批制度改革的正式啟動。簡單來說，行政審批就是政府機構（包括具有審批權限的機關或組織），對企業法人、社會組織或公民的申請進行核查批準的行為。作為行政管理體制改革的重要內容之一，行政審批制度改革主要從放松監管、減少審批、優化流程等方面入手，是行政管理體制改革的重要內容，其目的在于提高相關服務的高效性和便利性，同時為人民群眾降低辦事成本，節約辦事時間，不斷增強人民群眾幸福感，也是規范政府權力和行為、規范和治理權力尋租行為的手段。

（三）文獻綜述

國內學者借鑒西方新公共管理的理論，在中國語境下對中國行政審批制度及改革進行研究，從不同角度進行研究，主要集中在行政審批與法治政府建設、轉變政府職能，優化服務、提高政府行政審批改革的管理規范、權利清單的設置的方面，并且當前學者對于行政審批制度改革的不同模式總結、問題癥結分析、優化思路和方向等方面值得借鑒。對于不同改革模式的分析，艾琳、王剛（2016）對行政審批改革中出現的“亞歷山大繩結”現象進行探索，通過研究分析天津濱海新區、銀川市等地“一顆印章管審批”的破局實踐，突出改革需要放在政府整體的層面來認識和把握，認為改革起到撬桿作用以撬動政府走向現代化治理_[2];賈義猛（2015）通過分析“行政審批局”模式的改革的優點以及其存在的問題，認為其能夠進一步推動政府轉變職能，優化結構和流程再造_[3]。其二，關于行政審批制度改革問題癥結的歸納，崔運武、李玫（2019）從深化行政審批改革入手“放管服”改革，認為當前地方政府改革在“放”的基礎上面臨著做好“管服”的挑戰面_[4];蔡小慎、牟春雪（2015）通過歸納地方政府行政審批制度改革所涉及的5個核心利益相關主體_[5]，尋找不同主體在追求各自利益最大化進行博弈時對地方政府行政審批改革成效和進程所存在的影響和制約。在行政審批制度改革方向的相關研究方面，張定安（2014）提出地方政府在推進簡政放權和深化行政審批改革中要因地制宜進行整體設計，把地方政務服務平臺建設作為改革著力點，在做好“放”和“管”同時兼顧“接”與“改”，更要做好“領”與“評_[6]”;潘媛（2016）提出以法治化路徑尋求解決行政審批制度改革問題的良方_[7];陳東平_[8]（2015）、崔運武（2019）、宋林霖，何成祥_[9]（2018）等學者不約而同的提出“互聯網+”、大數據等技術在政務服務中的廣泛運用，探索構建政府審批與政務服務的新范式。

綜上可知，國內學者對我國行政審批改革的研究取得了較為豐富的成果，但是對于行政審批改革這一具有極強操作性的行政系統任務，需要積累大量實踐經驗以補充和驗證理論研究，但國內理論界對基于“放管服”改革背景下對某一地區深化行政審批制度改革的直接研究成果不夠豐富，有深入剖析和研究的價值。故本文以“放管服”為切入點，對內蒙古B市進行深入研究，以期能夠給當地今后改革發展提出相應的建議構思。

二、放管服背景下B市行政審批制度改革現狀分析

自2013年以來，黨中央和國務院全面深化改革、加快轉變政府職能，大力推進“放管服”等簡政放權改革，自治區也出臺《內蒙古自治區人民政府關于取消和下放行政審批事項的意見》（內政發〔2013〕103 號）大力推進簡政放權，加強行政審批標準化建設。在此背景之下，作為經濟并不發達甚至處于內蒙古自治區城市排名尾部的B市，通過建立政務大廳，于2002年啟動了政務改革，逐步加大改革力度，2016年推行行政審批相對集中改革，拓展審批公開的范圍和途徑。2018年B市“放管服”改革走在全區前列，營商環境評價全區排名第一。此后，B市結合地區實際于2019年出臺《B市行政審批“綜合受理、集成服務”改革方案》，從行政審批事項的具體落實、創新審批服務模式、全面梳理權責清單、標準化審批流程等四大方面對深化行政審批制度改革的內容和責任進行進一步明確。

（一）調整權責清單，全面梳理行政審批事項 行政審批作為政府實施行政管理的重要手段，改革的關鍵在于政府職能的轉變和權責的厘清，B市基于自治區政府網站公布的“八張清單”范式，對清單中所涉及到的權責、行政審批服務、收費等事項結合本市實際，按要求將同質同類權責事項盡量統一，做好自治區下放權責的承接工作，做好市本級權責的取消及下放的銜接工作。2015年，B市確認、公布了包括行政許可、處罰、強制、征收以及獎勵等10大類的市本級行政權力事項5650項，初步實現一個清單管權力。2016年，將權力清單與責任清單合并為權責清單，對全市54個市直部門和單位的行政權力進行梳理，確保權責清單科學、合法、規范。同時，根據各部門職能職責變動、法律依據修訂等情況，在原有權責清單的基礎之上，新增權責事項274項。

（二）簡化辦事環節和流程，優化提升服務質量和實效 ?B市積極借鑒包頭市的行政審批改革，將“流程最短，效率最高”作為行政審批事項程序、流程再造的原則性要求，通過對涉及程序、方式以及運行過程等方面工作規范的不斷健全和完善，有95%的審批程序流程優化精簡到了“受理、審批、辦結”三個環節。積極構建“一窗受理、一網辦理、一次辦成、一號響應”的“四個一”審批服務機制，著力打造“好又快、不見面、創一流、心貼心”的工作模式。根據“兩集中、兩到位”的管理原則要求，B市、旗（縣）兩級行政許可事項90%進駐了市、旗（縣）同級服務中心或大廳辦理，將與老百姓生活密切相關的政務服務內容都統一納入政務服務機構，95%的行政許可事項實現現場辦結，82.74%的政務服務事項能實現網上辦理。全力壓縮審批流程，縮短辦理時長，提升服務質量。

（三）創新技術支持，建立部門間信息網絡 ?B市積極探索“互聯網+”的信息化手段與行政審批權力運行二者間的有效結合，啟動實施“互聯網+政務服務”工程，建立了網上辦事全流程一體化服務體系，建成協同審批、事項管理等13個系統，已具備網上在線查詢、預審、受理、辦結、全程電子監察等功能。并且開發了互聯網端、手機APP端、智慧政務服務終端訪問“網上辦事大廳”，開通了快遞寄送等便民功能，通過網上辦事平臺，有效實現了“數據多跑腿、群眾少跑路”。網絡時代背景下的“一站式”辦公。

三、“放管服”改革背景下B市深化行政審批改革的問題簡析和優化路徑探索

（一）健全完善組織架構和工作機制

因改革中存在著需多口審批的行政事項，但現階段對于各級業務主管部門和審批口的權力和職責沒有明確的界定，出現推諉扯皮的現象。在管理機構、行政審批辦公室和政府部門之間，尚缺乏經常性的互動協調，也沒有實施科學的跨部門流程再造，當前跨領域、跨部門、跨層級協同架構尚未完全建成，辦事流程中部門之間協同責任和整體責任缺失。可見，“放管服”改革背景下，B市行政審批制度改革取得了較大程度的發展，但是對于內部組織結構以及工作機制的配套設置仍需進一步加強。在組織架構方面，在行政審批改革中職能并聯的各部門應優化責任分工，實現牽頭部門以及協同部門的責任精細化。各部門統籌兼顧，提高對改革的重要性的認識，在思想觀念上要達成有效共識，面對改革過程中遇到的技術性、事務性困難，克服畏難情緒。在明確組織結構基礎之上，建立并健全三項機制：改革統籌協調機制、審批服務工作保障機制、科學可行的績效評估機制。三項機制聯合聯動，推動改革的深化。

（二）持續完善事中事后監管制度

從嚴落實好已出臺的政策措施，按照自治區政府網站公布的“八張清單”權力劃分標準，堅持“責任健全、責任法定”，進一步明晰責任邊界，通過清單嚴格落實監管責任，制定雙隨機實施細則的“一單、兩庫、一細則”監管模式。健全完善事中事后監管關鍵環節，對審批權力及事項的下放和精簡，不能等同于對某項或某類審批事項在行政管理上撒手不管。按照“寬進嚴管”的原則，政府要對審批權力下放有正確的認識，不斷創新事中事后監督管理方式，強化事中事后監督管理手段，進一步加強對企業和市場的活動監管力度，提高事中事后監督管理的有效性和針對性_[12]。做好B市行政審批制度改革事中事后監管，要進一步轉變政府部門“重審輕管”“以審代管”的傳統管理理念，進一步本部門本系統內的行政審批及服務事項進行縱向清單、辦事指南、審查工作細則等內容的統一部署和落實。進一步完善“互聯網+制度”措施，加強審批事項全程信息化監察，強化線上線下一體化監管。打造市、旗（縣）、鎮（街道）、村（社區）縱橫互聯的監管機制，實現政府部門間監管信息互通共享。定期開展行政審批領域不正之風和腐敗問題專項整治，扎緊制約和監督審批權力運行的制度籠子。

（三）持續推動審批流程優化和服務標準化

首先，進一步優化審批服務流程，開展B市行政審批項目審批效率專項整治工作，更加注重服務流程的再造重構、精簡優化，針對市、區、街道、社區、旗縣的審批服務效率開展專題整改工作，進一步降低制度運行成本，提高服務效能和效率。提高首辦部門綜合統籌協調能力，明確首辦部門、協辦部門具體職能、權力及責任，強化過程監管意識，盡量讓審批環節在部門間運轉，避免服務對象在兩個甚至多個部門間“跑趟趟”。

機構重組同優化行政審批工作人員隊伍結構的結合不夠緊密，人員與業務之間存在“脫節”，缺乏標準化、規范化的流程示范，服務效能難以提高。因此，應進一步提升服務標準化水平。按照精簡整潔和高效便捷的標準化要求，進一步加大對政務服務大廳軟硬件標準化基礎設施建設投入力度，合理布局窗口，完善政務服務干部隊伍學習培訓監察，強化大廳電子自助服務，一體化功能。健全電子監控屏、自助打印復印傳真設備，對窗口導視系統和會議室進行標準化改造。增設便民綜合服務區，為辦事群眾提供讀物、茶水等服務，賦予看護老人、兒童的功能，也可提供便民醫療服務，同時，制定標準化的服務準則，按照服務行業禮儀要求，制定服務用語、人員著裝、政務接待、問詢答復等禮儀服務方面的標準。

（四）提升網上行政審批的授用層次

雖然B市網上申報、跨區轉辦、上報審批、并聯審批四級聯動政務服務體系已基本構建，但是在數據、信息的共享方面，整合能力弱，部門間通過網絡還無法全面實現信息有效對接，部門間仍存在“信息孤島”的現象。B市現階段的行政審批服務得益于電子政務系統的普及，網絡化“一站式”辦公模式使得行政審批改革有計劃、有效率的進行。其一，加強網上行政審批所需的頂層涉及，對于信息資源、網絡安全、部門績效等技術層的內容進行總體、全面的布局。其二，不斷優化電子政務網上審批流程，進行流程再造，以老百姓為中心，涉及不同職能部門，通過并聯部門審批職責優化審批過程，建立結果導向的部門集成化、信息化的審批流程。

參考文獻

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[3]賈義猛.優勢與限度：“行政審批局”改革模式論析[J].新視野，2015（05）：20-25.

[4]崔運武，李玫.論我國地方政府“放管服”改革的挑戰與應對——基于政策有效執行和整體性治理的分析[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2019，43（02）：13-20.

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[8]陳東平.打造基于“統一協同平臺”的無縫隙政府——深圳市試點行政審批與公共服務新范式的實踐與思考[J].社會治理，2015（03）：73-83.

[9]宋林霖，何成祥.大數據技術在行政審批制度改革中的應用分析[J].上海行政學院學報，2018，19（01）：72-80.