“整體政府”概念下的環境保護稅征管

張學

摘要：“整體政府”在國外研究的時間比較早，并將理論運用于社會治理和社會服務實踐的各個方面。在國內學術界對此研究的還比較少，本文通過對環境保護稅的征管進行研究，探究立法和實踐中對整體政府理念的運用。

關鍵詞：整體政府;環境保護稅;征管

一、整體政府的內涵

對于“整體政府”，目前學界還沒有形成統一的理論體系。在公共管理理論發展的過程中，產生了如協同政府、橫向治理等與“整體政府”這一涵蓋性術語相關的多種表述。英國學者佩里·希克斯在整理和總結相關研究的基礎上，認為“整體政府”是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式。

“整體政府”與新公共管理理論相比，在主體、合作形式、結構形態和目標取向都提出了新的觀點。首先，在合作的主體方面，后者的范圍更加廣泛，不僅僅包括政府組織內部的行政部門，還包括一些非政府組織，如個人、公司和社會組織等。通過不同主體之間的競爭，推動服務水平的提升。其次，在合作形式方面，基于主體關系多樣性的原因，各主體之間合作的方式也有所不同。從橫向上看，政府組織的合作形式主要體現在內外兩個維度：一方面，政府組織內部通過交流學習，進行信息的傳遞與共享;另一方面，政府不同組織之間進行合作，以聯合或合并的方式進行聯系。從縱向上看，主要體現在上下兩個維度：一方面，在政府組織上下級之間，上級組織對下級組織進行自上而下的領導和管理，下級組織自下而上服從上級組織的管理;另一方面，政府組織以向社會和公眾提供優質的服務為目標，不斷提高行政效率，促進社會公平。然后，在組織結構方面也更為復雜，突破了以往的功能性組織模型的限制，在網絡管理和公私合作的共同作用下，機械的組織結構得到改善，部門間的協作能力得以提升。最后，在目標取向上，通過改革的不斷深入，政府和公民以共同的目標進行合作，政府部門的權力和職責更加明晰，提高了相互之間的協調能力，一定程度上減少了“部門主義”思維的產生，信息交流也更加通暢。

二、國外對整體政府的實踐及經驗分析

“整體政府”這一概念由英國學者率先提出，將其在實踐中予以運用最早也是英國政府。隨后，世界上的其他發達國家如美國、澳大利亞等在經濟全球化、信息化的背景下，相繼開展了與新公共管理運動相類似的改革運動。這不僅是一個理論，也是各國政府在提供公共服務的過程中不斷創新的重要實踐。

從英國的協同政府實踐來看，英國政府為了保持和社會公眾對政策目標實現的一致性，在制定和實施政策時主張“以結果為導向”。根據前期積累的改革經驗對政府組織進行整合，加強政府部門間的聯系與信息交流、共享，同時又注重對政府部門的監督，對政策的制定和規劃做出了具體的規定，旨在提高政府的社會服務能力和服務水平。

從美國的網絡政府實踐來看，經濟、科技等領域的發展都處于世界領先地位的美國將互聯網等信息技術運用于社會治理與服務的各個方面，不僅僅是在安全領域。基于雄厚的科技基礎，美國的信息系統發展得也比較完善，政府部門可以通過網絡系統辦公和交流，提高了政府的行政效率，有助于社會矛盾的解決。

另外，澳大利亞管理咨詢委員會認為：整體政府是指公共服務機構為了共同目標而采取跨越組織間的合作方式，以整體政府的姿態回應所面對的各種特殊問題，可以采取正式也可以是非正式的形式，其主要關注政策的開發、項目的管理以及服務的提供。

三、 “整體政府”概念在環境保護稅征管中的體現

不同部門之間的協作正是構建整體性政府的主要特征，因為要實現公共政策目標，部門之間相互分離會與政府的整體公共服務目標背道而馳，但設立一個新的“超級部門”又不切實際，最具可操作性的方案就是以既定服務目標為中心，在不變更部門邊界的前提下進行跨部門協作。

根據我國《環境保護稅法》第15條第1款和第3款的規定，環保部門和稅務機關應當建立涉稅共享平臺和工作配合機制，同時也需要定期將一些環境保護稅的涉稅信息交送環保部門，譬如納稅人的納稅申報、稅款入庫、減免稅額、欠繳稅款以及風險疑點等。第20條又規定，當稅務機關通過數據比對后發現納稅人提供的納稅數據資料異常或未按規定期限進行納稅申報時，還可以提請環保部門進行復核，從而進行更加精準的環境保護稅征收，保障稅款足額入庫。

雖然環保部門不再享有征收的權力，但在協作征管的機制內，其仍然在征管實踐中扮演著重要的角色，處于協作的地位，發揮的作用也不容小覷。根據《環境保護稅法》第14條第2款的規定，環保部門依法對應稅污染物進行監測管理，并對此事項負責。又根據第15條第1款的規定，與稅務機關共同建設涉稅信息平臺和工作配合機制，第2款規定了環保部門也需要定期將相關的環境保護信息交送稅務機關，譬如排污單位的排污許可、污染物排放數據、環境違法和受行政處罰情況等。此外，由于第20條第2款的規定，對于稅務機關提出的數據資料異常申請復核時，也需要在法定時間內向其出具復核意見。

根據《環境保護稅法》第14條第3款的規定，縣級以上的各級政府需要統籌協調涉稅各方，組織建立涉稅各單位的工作配合機制，用抽象的方式表達則是起了一種類似于紐帶的作用，串聯起了每個相關的涉稅主體。

由此可見，稅務機關、環保部門、縣級以上各級政府以及有關單位，在環境保護稅協作征管這一機制下，各個主體既是獨立的部門單位，各司其職，同時又是相互聯系的，相互合作，相輔相成，共同組成一個龐大的系統致力于環境保護稅的征管。

參考文獻

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