我國地方政府合作治理研究現(xiàn)狀梳理

南洋

摘要：為回應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域公共事務(wù)協(xié)作治理現(xiàn)實(shí)需求，國內(nèi)學(xué)者掀起了地方政府合作治理研究浪潮，而對現(xiàn)有成果的梳理、歸納與提煉則成為現(xiàn)階段研究的重要任務(wù)，其關(guān)系到未來研究品質(zhì)的提升。

關(guān)鍵詞：地方政府;合作治理;治理路徑

一、我國地方政府合作治理研究現(xiàn)狀

如圖1所示，我國對于“地方政府合作治理”的研究熱度不減。根據(jù)圖1，本文將國內(nèi)地方合作治理研究發(fā)展分為三個階段：一是初步發(fā)展階段（2005-2011年），在此階段相關(guān)研究文章逐漸增多，但增幅相對較低;二是快速發(fā)展階段（2012-2016年），在經(jīng)歷過兩年后的沉寂后，地方政府合作治理的主題文章呈現(xiàn)出“井噴式”的增長，并在2016年達(dá)到峰值（72篇）;三是內(nèi)涵式發(fā)展階段（2017-至今），面對眾多的期刊文章，國內(nèi)學(xué)者轉(zhuǎn)入內(nèi)涵式發(fā)展，探尋當(dāng)前中國地方政府合作治理的內(nèi)在邏輯，追求研究品質(zhì)的提升。

二、我國以區(qū)域公共事物為邏輯起點(diǎn)的區(qū)域合作治理研究梳理

20世紀(jì)90年代，治理危機(jī)（crisis in governance）在全球范圍傳播開來，面對錯綜復(fù)雜的社會環(huán)境，現(xiàn)有市場機(jī)制或等級制的國家機(jī)構(gòu)均難以招架，而強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)作的治理（governance）模式似乎成為了“靈丹妙藥”，引發(fā)研究熱潮。如羅西瑙認(rèn)為，治理不同于統(tǒng)治，是一種由共同的目標(biāo)支持的活動管理主體未必是政府，也無須依靠國家強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn);羅伯特﹒羅茨認(rèn)為：治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式;格里﹒斯托克則對流行的治理概念提煉出五個論點(diǎn)。[1]此后，治理理論運(yùn)用于社會各領(lǐng)域，其中區(qū)域公共事務(wù)合作治理研究就是最新的研究熱點(diǎn)，由此歐美學(xué)界逐漸形成了較為成熟的大都市區(qū)（圈）治理（metropolitan area governance）理論體系。而國內(nèi)學(xué)者也立足國情，圍繞區(qū)域合作治理緣起、治理的困境以及解決的路徑等方面開展研究，構(gòu)建起了具有本土生命力的知識體系。

首先在區(qū)域合作治理何以興起這一問題上，張成福等人將區(qū)域治理緣由歸為資源稀缺性和組織依賴性、公共議題跨域性、公共物品外溢性、城市群發(fā)展內(nèi)需等八個方面。[2]魏向前認(rèn)為跨越協(xié)同治理是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的訴求、服務(wù)型政府建設(shè)的需要、公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)和公共事物外部性的治理等因素的共同作用。[3]鎖利銘等人則認(rèn)為，區(qū)域合作治理實(shí)質(zhì)就是個體理性的地方政府為克服交易成本障礙而自行組建起的集體行動框架，從而實(shí)現(xiàn)公共事物的有效治理。[4]此外，還有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域合作治理是因外部環(huán)境的結(jié)構(gòu)性變遷而產(chǎn)生。由此可見，國內(nèi)學(xué)者對于區(qū)域合作治理的緣起之問存在內(nèi)生動力與外部環(huán)境兩種不同解釋路徑。其中內(nèi)生動力解釋路徑又分為公共物品的外溢性和資源依賴性;外部性環(huán)境具體分為經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和社會環(huán)境。區(qū)域合作治理正是在這些因素共同作用下所產(chǎn)生的。

區(qū)域合作治理是典型的集體行動，構(gòu)建良好的協(xié)調(diào)合作機(jī)制是行動的基石。其中制度性集體行動（institutional collective action）理論成為國內(nèi)學(xué)者普遍采用的理論工具，該理論借鑒了經(jīng)濟(jì)學(xué)成本-收益等知識，強(qiáng)調(diào)作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的地方政府在面對成本、收益、風(fēng)險等因素下進(jìn)行理性抉擇、實(shí)現(xiàn)集體行動。如鎖利銘認(rèn)為交易成本的存在阻礙了區(qū)域合作，提出構(gòu)建政治協(xié)調(diào)機(jī)制來降低交易成本的治理路徑[5];邢華認(rèn)為我國區(qū)域合作治理面臨地方橫向協(xié)調(diào)不足、縱向政府介入不足、社會組織力量薄弱等問題，為降低交易成本，提出縱向嵌入式治理機(jī)制。 [6]對此，有學(xué)者則認(rèn)為在既有合作制度和平臺基礎(chǔ)上，應(yīng)著力拓展內(nèi)源式的橫向政府間合作，形成以共同利益為紐帶、自發(fā)合作的新型政府間關(guān)系。[7]除了制度性集體行動理論，也有學(xué)者另辟蹊徑，以政府間信任機(jī)制為切口觀察政府合作整體性治理，認(rèn)為信任是區(qū)域合作治理的前提、基礎(chǔ)和保障，要加強(qiáng)地方政府信任度建設(shè)、管理和評價。[8]對此，楊龍等也持有同樣觀點(diǎn)，我國地方政府間沒有隸屬關(guān)系，不同政府間的溝通、合作取決于是否有足夠的信任。[9]

在構(gòu)建區(qū)域合作治理路徑中，國內(nèi)學(xué)者產(chǎn)生了一些分歧，形成了制度主義和結(jié)構(gòu)-過程主義兩種不同的研究路徑。[11]遵循制度主義研究路徑的學(xué)者們一致認(rèn)為，作為一項(xiàng)集體行動區(qū)域合作治理總是存在著“搭便車”現(xiàn)象，除非通過外在的強(qiáng)制性措施否則難以實(shí)現(xiàn)集體的有效行動，其中制度建設(shè)尤為關(guān)鍵。例如，周偉就強(qiáng)調(diào)制度權(quán)威在區(qū)域合作治理中的重要性，有助于規(guī)范合作秩序、降低交易成本、整合要素資源的從而實(shí)現(xiàn)地方政府間區(qū)域合作的可持續(xù)化;[11]方雷認(rèn)為區(qū)域合作治理的關(guān)鍵是如何突破行政區(qū)劃的界限，因此要構(gòu)建新型區(qū)域合作治理的行政制度，強(qiáng)化合作動力，實(shí)現(xiàn)地方政府間合作治理;[12]此外，還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新和變遷，針對區(qū)域合作治理的選擇、實(shí)現(xiàn)和協(xié)調(diào)三個階段進(jìn)行制度創(chuàng)新以便降低成本、強(qiáng)化合作、提升合作績效。[13]而結(jié)構(gòu)-過程主義研究路徑將區(qū)域合作治理視為動態(tài)變化的過程，既強(qiáng)調(diào)行為主體受到的制約因素，同時也強(qiáng)調(diào)行為主體的能動性[14]。金太軍和汪波就論證了我國城市群擺脫“囚徒困境”的動力因素，認(rèn)為理性經(jīng)濟(jì)人的城市政府將會突破制約因素，圍繞合作利益進(jìn)行無限重復(fù)博弈以實(shí)現(xiàn)合作治理。[15]

參考文獻(xiàn)

[1] 俞可平主編.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000（09）：1、34、86.

[2] 張成福，李昊城，邊曉慧.跨域治理：模式、機(jī)制與困境[J].中國行政管理，2012（03）：102-109.

[3] 魏向前.跨域協(xié)同治理：內(nèi)生動力、制度困境與機(jī)制創(chuàng)新[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2016（05）：20-22.

[4] 鎖利銘，楊峰，劉俊.跨界政策網(wǎng)絡(luò)與區(qū)域治理：我國地方政府合作實(shí)踐分析[J].中國行政管理，2013（01）：39-43.

[5] 鎖利銘.地方政府區(qū)域治理邊界與合作協(xié)調(diào)機(jī)制[J].社會科學(xué)研究，2014（04）：47-53.

[6] 邢華.我國區(qū)域合作治理困境與縱向嵌入式治理機(jī)制選擇[J].政治學(xué)研究，2014（05）：37-50.

[7] 朱成燕.內(nèi)源式政府間合作機(jī)制的構(gòu)建與區(qū)域治理[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2016（08）：55-62.

[8] 高建華.論區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的政府信任機(jī)制構(gòu)建[J].商業(yè)時代，2010（31）：119-120.

[9] 楊龍，楊杰.中國府際合作中的信任[J].理論探討，2015（06）：134-138.