監(jiān)察法中政務(wù)處分制度研究

黃羽霞

摘? 要：政務(wù)處分在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)過(guò)程中首次出現(xiàn)，并取代了原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)適用的“政紀(jì)處分”，適用于違法的公職人員的懲戒措施。監(jiān)察法中建立政務(wù)處分制度具有重要的意義，它是完善我國(guó)公職人員責(zé)任追究機(jī)制的重要制度，但是政務(wù)處分制度在實(shí)踐適用中存在著很大的問(wèn)題。這迫切需要我們從理論層面對(duì)政務(wù)處分的性質(zhì)、政務(wù)處分制度存在的問(wèn)題以及怎樣完善政務(wù)處分制度做出深刻的探討，為政務(wù)處分制度的實(shí)施提供實(shí)踐指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：政務(wù)處分;性質(zhì);意義;問(wèn)題;完善

一、政務(wù)處分及其法律性質(zhì)

（一）政務(wù)處分

政務(wù)處分是國(guó)家各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)公務(wù)人員的實(shí)體違法行為做出的法律責(zé)任而非紀(jì)律責(zé)任。1政務(wù)處分與行政處分不同，兩者具有明顯的區(qū)別，政務(wù)處分是違法失職的公職人員承擔(dān)的一種法律責(zé)任，行政處分是違法失職的公務(wù)人員所承擔(dān)的紀(jì)律責(zé)任。政務(wù)處分與行政處分之間的關(guān)系是共存與互補(bǔ)關(guān)系。二者雖然不同，但是政務(wù)處分在本質(zhì)上仍然是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律處分，是各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)違法失職的公職人員依據(jù)國(guó)家監(jiān)察法的規(guī)定而給予的一種懲戒措施。受政務(wù)處分的公職人員可以依法行使申訴權(quán)，要求作出處分的決定機(jī)關(guān)復(fù)審，對(duì)復(fù)審不服的還可以向作出處分決定的上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)核。政務(wù)處分制度成為監(jiān)察機(jī)關(guān)追究公職人員職務(wù)違法責(zé)任的行政懲戒措施，是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察職能的體現(xiàn)。

（二）政務(wù)處分對(duì)象的范圍

有關(guān)政務(wù)處分對(duì)象的確定在理論上存在較大爭(zhēng)議，有三種主要觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政務(wù)處分的對(duì)象是《監(jiān)察法》上的監(jiān)察對(duì)象。2第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，政務(wù)處分的對(duì)象是違法違規(guī)的公職人員。3第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，政務(wù)處分的對(duì)象是監(jiān)察對(duì)象，但僅限《監(jiān)察法》第 15 條規(guī)定的公職人員，并不包括“有關(guān)人員”。根據(jù)《監(jiān)察法》以及《暫行規(guī)定》，政務(wù)處分的對(duì)象限于公職人員中具有特定身份的管理人員，包括《監(jiān)察法》第 15 條第 1 款列舉的國(guó)家機(jī)關(guān)任命的領(lǐng)導(dǎo)人員以及列入國(guó)家機(jī)關(guān)編制的管理人員;公辦教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員;法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中列入國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員編制的公務(wù)人員。

（三）政務(wù)處分的性質(zhì)厘定

我國(guó)《監(jiān)察法》45條第2款規(guī)定“政務(wù)處分決定分為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除六種。”政務(wù)處分是監(jiān)察體制改革中剛剛設(shè)立的制度，對(duì)于其性質(zhì)的認(rèn)定，在學(xué)術(shù)界和理論界都沒(méi)有公認(rèn)的看法。參考有關(guān)資料，大致形成了一下三種觀點(diǎn)：

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員采取的外部法律制裁措施。4第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，政務(wù)處分是對(duì)公職人員采取的外部紀(jì)律懲戒措施。5第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員采取的內(nèi)部法律懲戒措施。6筆者認(rèn)為第三種觀點(diǎn)關(guān)于政務(wù)處分性質(zhì)的看法比較合理，原因有二：一是政務(wù)處分的依據(jù)是《中國(guó)人民共和國(guó)監(jiān)察法》所以政務(wù)處分是一種法律責(zé)任，這也使得其與行政處分相區(qū)別;二是政務(wù)處分的被懲戒人員的救濟(jì)方式（復(fù)審和復(fù)核），說(shuō)明其是一種內(nèi)部懲戒措施。

二、政務(wù)處分制度的意義

（一）政務(wù)處分建立了符合中國(guó)國(guó)情的權(quán)力監(jiān)督與制約體系，是中國(guó)特色監(jiān)察制度和監(jiān)察立法的體現(xiàn)。

政務(wù)處分制度產(chǎn)生并不是行政處分的簡(jiǎn)單取代或者升級(jí)并由一套符合中國(guó)憲制的權(quán)力配置理論支撐，形成符合中國(guó)權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的法理。政務(wù)處分制度的從無(wú)到有，對(duì)于完善我國(guó)的監(jiān)察監(jiān)督體制和監(jiān)察立法具有重要的意義。

（二）政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的重要手段，具有適用范圍廣、懲戒程度適當(dāng)、教育作用明顯的特征。

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員主要有監(jiān)督、調(diào)查和處置三種職能，監(jiān)督是第一位的也是最主要的職能，而處置是監(jiān)督和調(diào)查的最終結(jié)果。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與處置職能應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)察法學(xué)研究的重要內(nèi)容。政務(wù)處分在監(jiān)察處置措施中占十分重要的地位，它不僅與黨紀(jì)處分銜接，而且與行政處分并存。

（三）政務(wù)處分實(shí)現(xiàn)了處分與黨紀(jì)、國(guó)法的有效銜接。

政務(wù)處分法草案將國(guó)家監(jiān)察法的原則規(guī)定具體化，明確政務(wù)處分的種類和適用、主體及權(quán)限、程序和救濟(jì)途徑等要素，為政務(wù)處分的實(shí)施提供了一整套完整的方案，使得其實(shí)現(xiàn)了處分與黨紀(jì)、國(guó)法的有效銜接。

（四）政務(wù)處分將“違法的公職人員”全面納入處分體系之內(nèi)，具有補(bǔ)充漏洞的作用。

政務(wù)處分將包括公務(wù)員，國(guó)企管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員和其他依法履行公職的人員納入懲戒范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了公職人員監(jiān)察監(jiān)督的全覆蓋。

三、政務(wù)處分制度存在的問(wèn)題

（一）政務(wù)處分存在適用對(duì)象錯(cuò)誤以及適用原則模糊的現(xiàn)象

一方面政務(wù)處分的法律、法規(guī)及規(guī)章對(duì)政務(wù)處分行為的性質(zhì)、內(nèi)容、效力等缺乏具體規(guī)定。另一方面學(xué)術(shù)界也缺乏研究，既有政務(wù)處分理論難以為監(jiān)察實(shí)踐提供指導(dǎo)，迫切需要從理論層面對(duì)政務(wù)處分的性質(zhì)、適用對(duì)象確定的標(biāo)準(zhǔn)、適用依據(jù)以及適用規(guī)則進(jìn)行深入探討。

（二）政務(wù)處分適用的情形規(guī)定過(guò)于原則

《監(jiān)察法》第 11 條和第 45 條均規(guī)定，政務(wù)處分適用于違法的公職人員。《暫行規(guī)定》第 2條也規(guī)定，公職人員有違法違規(guī)行為的應(yīng)當(dāng)受到政務(wù)處分。但由于違法這一概念比較宏觀和抽象，在理論和實(shí)踐中難以掌握。需要從監(jiān)察制度的基本原理和法理出發(fā)，結(jié)合《監(jiān)察法》的規(guī)定，確定《監(jiān)察法》上違法的涵義。

（三）政務(wù)處分的規(guī)范依據(jù)具有多樣性，增加適用難度。

監(jiān)察法對(duì)政務(wù)處分適用的依據(jù)、條件以及如何適用沒(méi)有做出明確的規(guī)定，導(dǎo)致政務(wù)處分的規(guī)范依據(jù)具有多樣性。在加上我國(guó)公務(wù)員人數(shù)眾多，不同性質(zhì)的機(jī)關(guān)和單位對(duì)公務(wù)員紀(jì)律要求存在很大差別。

四、建立完備的政務(wù)處分制度的構(gòu)想

（一）制定針對(duì)公職人員違法行為的政務(wù)處分法

《監(jiān)察法》是一部對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律，而《政務(wù)處分法》則是一部規(guī)范政務(wù)處分權(quán)和政務(wù)處分工作的專門立法。因?yàn)楦鶕?jù)《立法法》關(guān)于法律適用的規(guī)定，在適用法律時(shí)需要循“上位法優(yōu)于下位法”“特別法優(yōu)于一般法”以及“新法優(yōu)于舊法”等技術(shù)性的規(guī)則。假如《監(jiān)察法》與《政務(wù)處分法》是一般法與特法的關(guān)系，政務(wù)工作領(lǐng)域自然優(yōu)先適用《政務(wù)處分法法規(guī)定》，而認(rèn)為《監(jiān)察法》與《政務(wù)處分法》是上位法與下位法的關(guān)系，那么，在制定《政務(wù)處分法》時(shí)便應(yīng)以《監(jiān)察法》為立法依據(jù)，且不可與《監(jiān)察法》的規(guī)定有任何抵觸。不可否認(rèn)，政務(wù)處分法的立法目的乃是落實(shí)《監(jiān)察法》政務(wù)處分的規(guī)定，故監(jiān)察法是《政務(wù)處分法》的立法依據(jù)。《政務(wù)處分法》雖然在《監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行 補(bǔ)充和完善，但不可違背監(jiān)察法中已經(jīng)明確的規(guī)定，比如政務(wù)處分的事由應(yīng)為違法行為，政務(wù)處分對(duì)象應(yīng)為公職人員。

（二）政務(wù)處分應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察的貫通。黨員公職人員的黨紀(jì)處分與政務(wù)處分應(yīng)當(dāng)匹配。實(shí)踐中必須遵循相當(dāng)性原則，防止兩種紀(jì)律處分畸輕畸重，保障黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督銜接貫通。

（三）實(shí)現(xiàn)司法、行政執(zhí)法與監(jiān)察工作的銜接

監(jiān)察機(jī)關(guān)在給予公職人員政務(wù)處分時(shí)，事實(shí)依據(jù)既有監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)果（主要是職務(wù)違法行為），亦有其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公職人員違法行為的認(rèn)定結(jié)果，比如行政處罰決定書、司法裁判文書等。如此一來(lái)，為使監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠及時(shí)對(duì)違法的公職人員給予政務(wù)處分，便需要實(shí)現(xiàn)司法、行政執(zhí)法與監(jiān)察工作的銜接，主要是行政機(jī)關(guān)在給予具有公職人員身份的行政相對(duì)人行政處罰之后;檢察院因公職人員的犯罪行為情節(jié)輕微，作出不起訴決定之后;以及法院對(duì)公職人員的犯罪行為作出判決裁定之后，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)違法事實(shí)及證據(jù)材料移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，以便監(jiān)察機(jī)關(guān)據(jù)此對(duì)公職人員作出政務(wù)處分決定。

總之，政務(wù)處分制度的確立體現(xiàn)了我國(guó)監(jiān)察制度和監(jiān)察立法的完善，標(biāo)志著中國(guó)特色的監(jiān)察制度逐級(jí)趨于成熟。但是政務(wù)處分制度在實(shí)踐適用中仍然存在很多問(wèn)題，尤其是其與行政處分之間的關(guān)系，對(duì)于正確適用政務(wù)處分制度具有重要的意義，需要自實(shí)踐和理論上做出進(jìn)一步的探討。

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