縣級PPP項目運行實踐及思考建議

周衍梅

摘 要：近年來，PPP項目運行模式得到了廣泛的應用，并取得了良好的效果。在文中，主要結合地區實際情況，對縣級PPP項目運行實踐進行了介紹，并對其進行了思考，在此基礎上提出了改善的建議。

關鍵詞：PPP模式 ?運行實踐 ?縣域

近年來，某縣積極運用PPP模式參與公共服務供給，提升城市基礎設施建設水平，增強公共服務保障能力。截至目前，已落地實施的PPP項目12個，概算投資62.5億元，已累計完成投資41.3億元。項目范圍涵蓋文化旅游、教育、河道治理、污水處理、道路建設、市政建設、產業園區建設等。其中已有2個項目進入運營期，6個項目2020年將進入運營期，其他項目正平穩有序推進。

一、主要做法

（1）建立PPP工作機制。縣委、縣政府高度重視PPP工作，為了提升駕馭PPP模式的能力，加快推廣運用步伐，縣政府成立了由縣長任組長、副縣長任副組長、有關部門主要負責人任成員的全縣政府與社會資本合作（PPP）項目推進工作領導小組，下設辦公室在縣財政局。

（2）加強PPP政策、知識的培訓。PPP工作業務新，涉及多個部門的配合，為提高相關部門對PPP的政策把握和實務操作能力，縣政府多次組織PPP學習培訓，財政、發改、住建、交通等部門負責人及有關工作人員參加了培訓會，認真學習研究PPP政策精神文件，并組織到泰安市寧陽縣等地學習PPP先進經驗。

（3）建立PPP項目咨詢機構庫。按照政府購買服務的采購程序，向社會公開征集符合條件的專業咨詢服務機構，經專家評審，確定了中國投資咨詢有限公司等10家機構入庫，咨詢機構庫在PPP項目評估、方案設計、合作方招標、合同制定和談判等方面發揮了重要作用，在為PPP項目規范實施提供了專業保障。

（4）積極推進抓落實。財政部門及時會同項目實施機構和咨詢服務機構科學擬定項目合作期限、付費方式、資本金年化收益率、融資利率等核心條款，為項目順利落地奠定基礎。

（5）規范項目實施。一是嚴守財政支出責任10%的“紅線”， 嚴格落實新簽約項目建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，對于新簽約項目制定明確可行的績效目標，經縣政府批復后，在PPP合同中予以明確。二是規范操作流程，做好相關的立項審批，配合項目實施機構做好實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證的評審，采取競爭性方式選擇社會資本方。三是及時做好項目信息公開，對于已入庫的項目，依托PPP綜合信息系統，對項目立項、兩評一案、采購等信息資料進行全面、規范上傳，及時、充分披露項目信息。

二、存在的問題

（1）有的部門對PPP模式認識不足。目前，在經濟走勢下行、財政增收放緩和地方債務管理規范背景下，一些部門把PPP模式片面地視為一種新型融資工具，對PPP模式的認識存在偏差。

（2）缺乏明確的財政風險控制指標。目前政策尚未建立PPP項目全生命周期的財政風險監管體系，風險管控層次較低，有關政策文件要求加強財政風險防范，但沒有不同階段估測風險程度、控制風險的定性、定量指標和模型，以及失控懲處的措施等統一的指導性規定。各地自行探索，效果不佳。

（3）運營績效評價開展的質量不高。目前績效評價體系還不完善，績效管理面臨許多挑戰， PPP項目的績效評價目標、評價標準和指標體系認定等尚待規范統一，PPP模式實施的項目涉及范圍廣泛，復雜性高，目前評價機構專業人才存在不足現象，導致評價的科學性、權威性不夠，難以科學反映PPP項目的真實運營效益，運營績效評價質量有待提高。

（4）項目公司融資難。在當前融資難大的金融背景下，采用PPP模式實施的項目，社會資本方融資面臨著融資難的相同遭遇。項目運作年限與融資年限不匹配， PPP項目合作年限普遍較長，有的合作期為20年，銀行很難提供這種長期貸款，可能會導致項目前期收費不足以還本付息，增加了運營難度。

三、思考和建議

（1）做好項目識別論證。做好PPP項目的篩選工作，聚焦重點領域，優先支持民生需求高、價格調整機制相對靈活、市場化程度較高的項目。科學合理地在進行物有所值和財政承受能力論證，建議國家出臺更加成熟的物有所值計量模型和評價標準，各地依據客觀需要，充分合理地開展物有所值評價，減低未來建設和運用成本，避免項目失敗。

（2）建立財政風險監管技術和方法體系。一是以物有所值和財政可承受為目標，在項目識別論證階段建立以定量為主，定性為輔的財政風險評價模型;二以選擇有實力、具備專業技術水平和管理經驗豐富的優秀社會資本方為目標，在項目采購、合同簽訂階段，建立項目合同財政風險評價指標;三是以項目順利實施，達到預期產出和運營效果為目標，在運營階段建立財政風險動態監管模型、項目回購財政風險監管模型，有效化解財政風險。

（3）加強全生命周期績效管理。把績效管理嵌入PPP工作各環節。建議國家層面盡快出臺PPP項目績效管理操作指引，明確項目參與各方的職責、操作流程和管理的方法等，逐步建立分行業的項目績效考核目標、考核標準和具體指標體系。加強和第三方專業咨詢機構的合作，擇優選聘第三方評價機構對PPP項目建設期及運營期開展績效評價工作。要注重績效評價結果的應用，項目實施機構、項目公司建立績效評價結果反饋機制和績效問題整改機制，形成反饋、整改、提升績效的良性循環。財政部門要把績效評價結果與財政付費相掛鉤，做到花錢必問效。

（4）保障貸款資金的風控要求。一是探索拓寬增信渠道，可以借力第三方機構對社會資本方進行審查和認證，強化對社會資本方專業能力和管理經驗的考量，弱化對其社會背景的選擇;二是探索引入中長期金融工具，比如將保險資金、社保資金等長線資金引與到PPP項目中，解決商業銀行融資期限和PPP項目建設期限的錯配問題。三是保障PPP項目運作規范，減少商業銀行對合作期可能發生政府違約、社會資本違約、政策性風險等因素而導致無法按期收回本息的擔憂。

參考文獻

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