財(cái)政縱向失衡、公共支出結(jié)構(gòu)偏向與收入不平等

李 加 吳 瓊

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

一、引言

收入分配不平等一直是社會(huì)關(guān)切的焦點(diǎn)話題。雖然我國(guó)基尼系數(shù)自2008年來(lái)經(jīng)歷“八連降”，從0.491降到0.462，但在2016年后又迎來(lái)小幅上升，到2017年已上漲到0.467①。我國(guó)基尼系數(shù)始終高于國(guó)際警戒值0.4，居民收入分配不公現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。十八屆三中全會(huì)指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，構(gòu)建科學(xué)的財(cái)稅體制是促進(jìn)社會(huì)公平的制度保障。政府部門應(yīng)發(fā)揮收入再分配職能，重構(gòu)收入分配調(diào)節(jié)機(jī)制和渠道，深化財(cái)政體制改革[1]（高培勇，2010），努力降低收入分配不平等，促進(jìn)社會(huì)公平。

財(cái)政分權(quán)理論指出，對(duì)地方政府應(yīng)給予其相應(yīng)地職責(zé)和財(cái)力，因?yàn)樗哂蝎@取本轄區(qū)居民需求偏好的信息優(yōu)勢(shì)。對(duì)受益范圍僅局限于本地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，由當(dāng)?shù)卣┙o將有利于經(jīng)濟(jì)效率和民生福祉的提高。然而在實(shí)踐中，中央政府出于政治或經(jīng)濟(jì)等因素，財(cái)政分權(quán)多出現(xiàn)“財(cái)權(quán)上收、支出責(zé)任下解”現(xiàn)象，造成了中央和地方間財(cái)政收支錯(cuò)配，即中央政府的財(cái)力超出支出責(zé)任，地方政府財(cái)力不滿足支出責(zé)任。Massimo et al.（2015）指出當(dāng)?shù)胤秸闹С鲐?zé)任與財(cái)力不匹配時(shí)，財(cái)政縱向失衡（Vertical Fiscal Imbalance）也就應(yīng)運(yùn)而生[2]。關(guān)于財(cái)政縱向失衡影響收入分配的效應(yīng)，目前理論界看法并不一致。從傳統(tǒng)分權(quán)理論開(kāi)始，Musgrave和Shoup（1959）認(rèn)為地方政府具有更了解轄區(qū)居民需求偏好的信息優(yōu)勢(shì)，隨著財(cái)政自主權(quán)的提高，能更好的履行公共支出責(zé)任，從總體來(lái)說(shuō)有利于改善收入分配[3]。而Oates（1972）從效率的角度，認(rèn)為應(yīng)該由中央政府履行調(diào)節(jié)收入分配的職責(zé)，地方政府的收入調(diào)節(jié)政策并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果[4]。Beramendi（2003）指出伴隨地方政府財(cái)政自主權(quán)的提高，政府越容易出現(xiàn)行為扭曲和效率低下現(xiàn)象，從而會(huì)加劇收入不平等[5]。國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)財(cái)政縱向失衡和收入不平等問(wèn)題進(jìn)行了有益研究。賀俊、吳照（2013）認(rèn)為地方財(cái)政分權(quán)越高，政府公共支出越容易傾向能快速創(chuàng)造GDP的城市地區(qū)，進(jìn)而加劇居民收入分配不平等[6]。鄭尚植（2016）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)與收入分配間并不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，而具有顯著的非線性關(guān)系，影響效應(yīng)取決于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)[7]。韓一多、付文林（2019）也指出了收入分配和垂直財(cái)政不對(duì)稱之間的非線性影響效應(yīng)：當(dāng)依賴中央轉(zhuǎn)移支付程度較低時(shí)，垂直財(cái)政不對(duì)稱的提升有利于縮短收入分配差距；當(dāng)轉(zhuǎn)移支付依賴較高時(shí)，影響效果發(fā)生逆轉(zhuǎn)[8]。

一般而言，公共支出中的民生性支出不僅是提供具有民生屬性公共產(chǎn)品的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是發(fā)揮財(cái)政收入再分配功能的有效手段[9]（李普亮等，2018）。洪源等（2014）從收入和支出兩個(gè)層面詮釋了民生財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民收入差距的作用機(jī)制，實(shí)證分析結(jié)果表明：加大民生支出，特別是加大農(nóng)村地區(qū)民生資金投入，有助于縮短城鄉(xiāng)居民之間的收入分配差距[10]。余菊（2015）運(yùn)用1978至2012年的數(shù)據(jù)構(gòu)建實(shí)證模式，估計(jì)結(jié)果顯示1978年后我國(guó)民生支出對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響效應(yīng)呈“V”型，且影響效應(yīng)具有結(jié)構(gòu)差異，即相對(duì)于轉(zhuǎn)移性民生支出，投資性民生支出更有利于降低城鄉(xiāng)收入差距[11]。孫正（2014）的研究表明地方政府非生產(chǎn)性支出能顯著的降低居民收入分配不公，而生產(chǎn)性支出加劇了城鄉(xiāng)居民間收入差距[12]。

在政治集權(quán)這一約束前提下，我國(guó)財(cái)政縱向失衡還會(huì)助推公共支出結(jié)構(gòu)偏向[13][14]，進(jìn)而對(duì)居民收入分配產(chǎn)生更深層次的影響，但鮮有文獻(xiàn)統(tǒng)籌研究這三者間的關(guān)系。綜上所述，深入探究財(cái)政縱向失衡和公共支出結(jié)構(gòu)偏向?qū)用袷杖敕峙洳黄降鹊挠绊懶?yīng)是一個(gè)相對(duì)較新穎且有現(xiàn)實(shí)意義的課題，可對(duì)降低收入分配不公和為新一輪財(cái)政體制改革提供一些依據(jù)和參考。

二、理論機(jī)制詮釋

財(cái)政分權(quán)理論指出，對(duì)地方政府應(yīng)給予其相應(yīng)地職責(zé)和財(cái)力，因?yàn)樗哂蝎@取本轄區(qū)居民需求偏好的信息優(yōu)勢(shì)。對(duì)受益范圍僅局限于本地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，由當(dāng)?shù)卣┙o將有利于經(jīng)濟(jì)效率和民生福祉的提高。但隨著地方政府的財(cái)政自主權(quán)不斷加大，其易借助“攝取之手”來(lái)擴(kuò)張自身財(cái)力，導(dǎo)致中央政府的宏觀調(diào)控能力弱化。在這種情形下，中央政府上收部分財(cái)權(quán)可以增強(qiáng)對(duì)地方的實(shí)質(zhì)管控，同時(shí)也有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中央政府的治理意圖。換句話說(shuō)，從國(guó)家治理的角度看，適當(dāng)?shù)呢?cái)政縱向失衡是合理的。中央政府通過(guò)加強(qiáng)對(duì)地方政府的管控來(lái)有效修正地方政府行為，有利于地方政府調(diào)節(jié)公平與效率。而轉(zhuǎn)移支付制度，不僅彌補(bǔ)了地方政府的財(cái)政收入和支出不匹配造成的缺口，同時(shí)也促進(jìn)了生產(chǎn)要素的流動(dòng)，降低了區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)所形成的資源配置扭曲效應(yīng)，更進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了財(cái)政資金分配的區(qū)域間差異，從而有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政的收入再分配功能。然而，財(cái)政縱向失衡下的地方政府過(guò)度依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政兜底政策時(shí)，其極易陷入“激勵(lì)陷阱”，導(dǎo)致地方政府行為異化，如放松財(cái)政預(yù)算軟約束、財(cái)政投資與支出風(fēng)險(xiǎn)偏好類型改變以及稅收努力程度降低。這不僅會(huì)影響地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而且還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生福祉形成負(fù)面影響。雖然Robin Boadway（2004）認(rèn)為適度財(cái)政縱向失衡是必然而合理的，這將有助于地方政府公共支出結(jié)構(gòu)更趨于最優(yōu)水平，有助于公平和效應(yīng)的調(diào)節(jié)[15]。但我國(guó)財(cái)政分權(quán)面臨政治集權(quán)這一前提約束，在“自上而下”的任命制與“唯GDP”的考核機(jī)制下，地方政府官員注重追求本轄區(qū)GDP最大化。這就促使地方政府官員在有限任期和晉升機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下將更多的財(cái)政資源用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而對(duì)有利于民生福祉增進(jìn)的民生性支出重視程度不夠。傅勇、張晏（2007）就指出政治集權(quán)約束下中國(guó)式分權(quán)是助推公共支出結(jié)構(gòu)偏向的根源。

一般而言，公共支出中的民生性支出不僅是提供具有民生屬性公共產(chǎn)品的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是發(fā)揮財(cái)政的收入再分配功能的有效手段。一方面，民生支出中的教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出是提升勞動(dòng)者生產(chǎn)能力和素質(zhì)、提高人力資本的基本手段和重要保障，而人力資本對(duì)調(diào)節(jié)居民收入分配不公具有重要作用。另一方面，民生支出通過(guò)降低公共服務(wù)支付價(jià)格影響收入不平等。以醫(yī)療衛(wèi)生支出為例，通過(guò)報(bào)銷患者部分醫(yī)療費(fèi)用，降低看病成本，節(jié)省了人們的可支配收入，有利于解決“因病致貧”問(wèn)題，有助于縮短人們因負(fù)擔(dān)較高所帶來(lái)的收入差距。然而，地方政府因財(cái)政縱向失衡傾向于能直接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，而相對(duì)忽視提升民生福祉的民生性支出，從而不利于財(cái)政發(fā)揮收入再分配職能。

三、變量說(shuō)明、數(shù)據(jù)來(lái)源與統(tǒng)計(jì)特征

（一）變量說(shuō)明

1.收入不平等

衡量收入不平等的指標(biāo)一般有城鄉(xiāng)收入比、基尼系數(shù)及泰爾指數(shù)等。但城鄉(xiāng)收入比沒(méi)有考慮到人口結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)的影響作用，無(wú)法準(zhǔn)確體現(xiàn)居民收入不平等程度?；嵯禂?shù)在實(shí)踐中很難找到統(tǒng)一口徑進(jìn)行衡量，同時(shí)由于部分省份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失，導(dǎo)致無(wú)法測(cè)算出我國(guó)所有省份的基尼系數(shù)，進(jìn)而會(huì)影響到實(shí)證分析的科學(xué)性和可信性。而泰爾指數(shù)不僅考慮了人口因素的影響，而且對(duì)高收入階層和低收入階層的變動(dòng)比較敏感。相較于基尼系數(shù)，泰爾指數(shù)更體現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)的影響作用，更清晰說(shuō)明收入不平等的變動(dòng)由什么因素引起。綜上分析，本文選取泰爾指數(shù)來(lái)衡量居民間收入不平等。

其中，Theil為度量居民間收入不平等的泰爾指數(shù)；P為總?cè)丝跀?shù)；Y為總收入。

總體而言，泰爾指數(shù)的數(shù)值越小，居民間收入差異也就越小，收入分配也就越公平。如果收入比重/人口比重=1，即權(quán)重為0，泰爾指數(shù)也為0，此時(shí)收入分配完全公平。

2.財(cái)政縱向失衡

本文引用 Luc Eyraud和 Lusine Lusinyan（2013）[16]的度量方法來(lái)測(cè)度財(cái)政縱向失衡，即財(cái)政縱向失衡。具體測(cè)度公式為其中，VFI為財(cái)政縱向失衡，F(xiàn)R為地方政府財(cái)政收入，F(xiàn)S為地方政府財(cái)政支出。

3.公共支出結(jié)構(gòu)偏向

十九大報(bào)告指出，要多謀民生之利、多解民生之憂，并將“在發(fā)展中保障和改善民生”列為中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略之一。十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出“增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求”。而地方政府貫徹中央意愿、增進(jìn)人民福祉的實(shí)現(xiàn)與否可由其公共支出中民生性支出的占比來(lái)集中體現(xiàn)。因此，本文借鑒儲(chǔ)德銀，邵嬌（2018）的研究思路，運(yùn)用公共支出中民生性支出的比重來(lái)測(cè)度公共支出結(jié)構(gòu)偏向程度。即公共其中，地方政府民生性財(cái)政支出包含教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生及住房保障等方面支出。一般而言，若Fstr的值越大，即民生性支出占公共總支出的比例越大，則說(shuō)明地方政府公共支出行為越趨向 “增進(jìn)人民福祉、執(zhí)政為民”的愿景，公共支出結(jié)構(gòu)偏向程度越低，公共支出結(jié)構(gòu)越合理。

4.控制變量

本文根據(jù)相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論和國(guó)內(nèi)學(xué)者的已有研究，在實(shí)證模型中引入下列控制變量。

一是用GDP增長(zhǎng)率來(lái)表示各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（GDP-growth）；

二是用平均受教育年限衡量人力資本（Education）。本文借鑒前人的研究思路，根據(jù)“沒(méi)上過(guò)學(xué)、小學(xué)、初中、高中、大專及以上”現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)年鑒分類標(biāo)準(zhǔn)，按各層次人口比重加權(quán)計(jì)算各地區(qū)的平均受教育年限；

三是用各地區(qū)的人口自然增長(zhǎng)率代表各地區(qū)人口結(jié)構(gòu)（Person）。現(xiàn)有研究文獻(xiàn)認(rèn)為人口過(guò)快增長(zhǎng)會(huì)加劇收入不平等程度，同時(shí)隨著我國(guó)二胎政策的實(shí)施，納入這一指標(biāo)進(jìn)行實(shí)證分析具有一定的實(shí)踐意義。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源與統(tǒng)計(jì)特征

本文所用原始數(shù)據(jù)來(lái)源于 《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)財(cái)政年鑒》及各省統(tǒng)計(jì)年鑒。因我國(guó)在2007年對(duì)政府收支分類標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行了改革，同時(shí)由于西藏地區(qū)部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失，為保證實(shí)證分析的科學(xué)性和可信性，本文最終選取的樣本為我國(guó)30個(gè)省或直轄市（不含西藏、港澳臺(tái)）2007至2017年的數(shù)據(jù)。所有變量的均值、標(biāo)準(zhǔn)差等統(tǒng)計(jì)特征值如表1所示。

表1 各變量描述性統(tǒng)計(jì)特征

四、實(shí)證估計(jì)及結(jié)果分析

（一）模型構(gòu)建

為全面考量財(cái)政縱向失衡、公共支出結(jié)構(gòu)偏向?qū)用袷杖氩黄降鹊挠绊?，本文借鑒前人的研究思路，構(gòu)建如下面板模型：

其中，i代表地區(qū)，t代表時(shí)間。泰爾指數(shù)（Theilit）為被解釋變量，衡量居民收入不平等程度，公共支出結(jié)構(gòu)偏向（Fstrit）和財(cái)政縱向失衡（VFIit）為核心解釋變量，GDP-growthit、Educationit和 Personit為控制變量，α0為截距項(xiàng)，μit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

（二）實(shí)證估計(jì)結(jié)果及分析

實(shí)證估計(jì)結(jié)果如表2所示。核心解釋變量財(cái)政縱向失衡和公共支出結(jié)構(gòu)偏向回歸系數(shù)的符號(hào)都保持不變，且均通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明模型實(shí)證估計(jì)結(jié)果具有較高的穩(wěn)健性和可信性。

首先，財(cái)政縱向失衡和收入不平等間正相關(guān)，并在1%的顯著性水平上通過(guò)了t檢驗(yàn)。這表明財(cái)政縱向失衡程度的提升會(huì)助推居民收入分配不平等。正如前文理論分析，地方政府因財(cái)政縱向失衡傾向于能直接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，而相對(duì)忽視提升民生福祉的民生性支出，從而不利于財(cái)政發(fā)揮收入再分配職能。同時(shí)，財(cái)政縱向失衡下的地方政府過(guò)度依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政兜底政策時(shí)，其極易陷入“激勵(lì)陷阱”，導(dǎo)致地方政府行為異化，如放松財(cái)政預(yù)算軟約束、財(cái)政投資與支出風(fēng)險(xiǎn)偏好類型改變以及稅收努力程度降低，進(jìn)而不利于增進(jìn)民生福祉。

表2 財(cái)政縱向失衡、公共支出結(jié)構(gòu)偏向影響收入不平等的實(shí)證估計(jì)結(jié)果

其次，公共支出結(jié)構(gòu)偏向和收入不平等間負(fù)相關(guān)，并在5%的顯著性水平上通過(guò)了t檢驗(yàn)。即公共支出結(jié)構(gòu)偏向程度越低，居民間收入分配越公平。這也意味著增加民生性資金投入有助于降低收入分配不公。這是因?yàn)?，一方面加大民生投入?huì)提升勞動(dòng)者生產(chǎn)能力與效率，提升人力資本質(zhì)量，縮小不同勞動(dòng)者間的生產(chǎn)效率差距，提高低生產(chǎn)能力者獲得高收入工作機(jī)會(huì)，縮短人力資本薪酬差距；另一方面，通過(guò)不斷健全的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和政策補(bǔ)貼等制度，對(duì)不同的群體提供相應(yīng)程度的保障，特別是給予生活困難的弱勢(shì)群體必要的保障，有利于提升他們的收入水平，縮短與高收入群體間的差距，進(jìn)而有助于居民間收入分配公平。同時(shí)，加大民生性支出還會(huì)降低居民消費(fèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的支付價(jià)格，從而縮小居民因負(fù)擔(dān)過(guò)高引起的收入差距。

再次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與收入不平等顯著正相關(guān)，即伴隨GDP增長(zhǎng)率的增長(zhǎng)，居民間收入分配差距也會(huì)加大，這與賀俊、吳照（2013）的研究結(jié)論相一致。本文認(rèn)為這可能與我國(guó)的基本國(guó)情有關(guān)，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量?jī)H次于美國(guó)，但約占全球人口1/5的人口數(shù)量，使得我國(guó)人均GDP排名并不靠前，且我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)差異明顯，導(dǎo)致地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情形下仍然需要注重生產(chǎn)建設(shè)性投入，也就說(shuō)GDP增長(zhǎng)率的提升會(huì)導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)偏向（儲(chǔ)德銀、邵嬌，2018），從而加劇收入間分配差距。

最后，人力資本和人口結(jié)構(gòu)對(duì)收入不平等的影響具有區(qū)域差異性。具體而言，在全國(guó)范圍和中西部地區(qū)，伴隨受教育年限和人口自然增長(zhǎng)率的增長(zhǎng)，居民間收入分配差距縮短；而對(duì)東部地區(qū)的居民來(lái)說(shuō)，人力資本和人口結(jié)構(gòu)這兩個(gè)變量并沒(méi)有對(duì)居民間收入分配產(chǎn)生顯著影響。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了檢驗(yàn)上述實(shí)證估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性，本文選擇傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)收入比來(lái)衡量居民間收入分配不公水平，并代入模型進(jìn)行回歸，具體估計(jì)結(jié)果如下表3。通過(guò)比較表2和表3的回歸結(jié)果，發(fā)現(xiàn)財(cái)政縱向失衡和公共支出結(jié)構(gòu)偏向影響收入不平等的效果完全一致，且都通過(guò)了t檢驗(yàn)，僅人口結(jié)構(gòu)（Person）這一控制變量在既定顯著性水平下未通過(guò)t檢驗(yàn)。綜上多維度分析可知，本文的實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)定的、可信的。

表3 穩(wěn)健性估計(jì)結(jié)果

五、結(jié)論與政策建議

本文首先闡釋了財(cái)政縱向失衡和公共支出結(jié)構(gòu)偏向?qū)κ杖氩黄降鹊挠绊懧窂?，理順三者間的邏輯脈絡(luò)。然后引用更具針對(duì)性的泰爾指數(shù)作為衡量收入不平等指標(biāo)，運(yùn)用我國(guó)30個(gè)省或直轄市（不含西藏、港澳臺(tái)）2007至2017年的數(shù)據(jù)建立面板模型，實(shí)證分析財(cái)政縱向失衡和公共支出結(jié)構(gòu)偏向?qū)用耖g收入分配不平等的影響效應(yīng)，結(jié)果表明：當(dāng)前我國(guó)財(cái)政縱向失衡程度的提升會(huì)加劇居民間收入分配不公；地方政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向程度越低，居民間收入分配越公平，即增加民生性資金投入有助于降低收入分配不公；受教育程度和人口自然增長(zhǎng)率的提升會(huì)縮短居民間的收入差距，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的提升會(huì)加劇居民間收入分配不公。

基于以上的研究結(jié)論，本文認(rèn)為新一輪的財(cái)政體制改革需注意以下幾個(gè)方面。一是合理控制和不斷降低我國(guó)財(cái)政縱向失衡程度。一方面，加快劃分央地政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，厘清央地政府間的事權(quán)和支出范疇，使得各級(jí)政府間的財(cái)力與支出責(zé)任相匹配，防止地方政府過(guò)多承擔(dān)支出責(zé)任；另一方面，加速中央與地方財(cái)政收入之間分配改革，健全地方稅體系建設(shè)，加大地方政府自有收入。二是健全中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)與財(cái)政事權(quán)不相符的轉(zhuǎn)移支付要進(jìn)行清理和整合，努力構(gòu)建區(qū)域均衡的財(cái)政關(guān)系。三是貫徹落實(shí)“在發(fā)展中保障和改善民生”這一基本方略，將民生工程納入地方政府考核目標(biāo)，以制度來(lái)糾正地方政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源于2018年《中國(guó)住戶調(diào)查年鑒》中的“全國(guó)居民人均可支配收入基尼系數(shù)”。