水環境保護法律制度實施效果評估研究

王蛟　閆春容　蔡燕

摘 要：潼南位于長江上游地區，近年來，潼南區按照中央、市委統一部署，對標對表水環境保護相關法律制度的要求，因地制宜實施“碧水、藍天、綠地、田園、寧靜”五大環保行動，水環境質量得到持續提升。然而，在實施過程中，仍然存在著水環境保護責任落實有待加強等問題，在本文中，筆者針對發現的問題，提出了相應的對策建議。

關鍵詞：潼南;水環境;法律制度

潼南區位于重慶西北部，轄22個鎮街，幅員面積1583平方公里，人口103萬。區內水資源豐富，涪江、瓊江橫貫潼南全境，大小河流136條，其中流域面積1000平方公里以上的市級河流2條，流域面積50平方公里以上的區級河流14條，鎮級河流64條，村級河流56條。現有水庫75座，其中中型水庫3座，小（一）型水庫17座，小（二）型水庫55座。

一、潼南區施行水環境保護法律制度的情況

（一）制定完善潼南區水環境保護相關制度

1.完善區內相關制度。2017年以來，潼南區嚴格落實《重慶市潼南區環境保護工作責任規定（試行）》，將次級河流、飲用水源保護、工業企業等方面的工作職能下沉到鎮街;同時，進一步厘清了有關部門在環境保護中的職能職責，并實行嚴格的問責制和“一票否決”制，形成齊抓共管的局面;2018年以來，區政府印發《潼南區水環境保護問題整治方案的通知》，制定了劣V類河流和不達標河流整治、非法碼頭整治及復耕復綠、農村農業面源污染、入河排污口整治、河流水質斷面監測等10個專項工作方案;2019年，潼南區總河長簽發《重慶市潼南區河長令（第1號）》，組織召開2次全區總河長會議，潼南區委、區政府多次召開會議專題研究涪江、瓊江流域綜合整治工作，明確任務書、路線圖，做到一級抓一級、層層抓落實;緊盯瓊江流域問題整改，潼南區政府印發《潼南區瓊江流域水環境問題整改方案》《潼南區涪瓊兩江突出水環境問題整改方案》《瓊江河潼南區段水環境限期達標方案》，以完善潼南區水環境保護的制度體系。

2.強化上下游聯動。重慶市潼南區、銅梁區與四川省遂寧市、資陽市四地河長辦聯合簽訂了《河長制領域戰略合作框架協議》，潼南區、銅梁區簽署了《瓊江流域上下游橫向生態補償協議》，強化了上下游聯防聯治，建立了集中巡河機制;潼南區區委書記親自帶隊與遂寧市、資陽市開展聯合巡河，共同制定上下游聯動治理措施，進一步落實了聯防聯控、聯合執法、合力治污機制。

（二）嚴格落實河長制

2019年，潼南區在牽頭抓總上持續發力。充分發揮河長制在治水管水中的“排頭兵”作用，各級河長深入基層一線，蹲點調研、現場辦公，督導整改落實。部門河長盡職履職，積極協助區級河長發現、交辦、處置問題。在持續開展打擊非法采砂、畜禽養殖污染治理以及整治河道清“四亂”等專項行動的基礎上，全面貫徹落實市總河長1號令。此外，潼南區還在統籌協調上持續發力。依托河長制平臺，匯聚各方力量，突出重點、突破難點，推動全區河長制見實見效。一是跨部門聯動，以問題為導向，持續推進部門與部門、鎮街與鎮街、部門與鎮街開展聯合巡查、聯合執法，推動河長制成員單位積極履職，群眾積極參與，媒體積極宣傳。二是跨區域聯動，堅持整體“一盤棋”思想，持續推進上下游跨區域聯防聯治，與重慶、四川多個鄉鎮召開聯席會議6次，開展聯合行動12次，解決水污染突出問題7個。三是跨行業聯動，堅持陸域和水域共治，一體化推進工業污染、生活污染、畜禽養殖污染等水污染防治，重點加快污水集中處理設施新建、改建、擴建及配套管網建設工作。同時，強化砂石監管，打擊非法盜采砂石的行為。四是整合資金，積極拓寬融資渠道，對環保、住建、水利、農業等部門的資金進行打捆，對農村環境綜合整治、水域綜合治理、城鎮農村垃圾處理、污水處理設施和污水管網等環境治理項目進一步加大投入。五是發展河長力量，充分發揮組織、統戰、共青團的作用，壯大“百姓河長”“民間河長”隊伍，讓黨代表、人大代表、政協委員、志愿服務者等參與河庫保潔巡查。2018年以來，全面推行重慶市河長制管理信息系統，區鎮村三級級河長累計巡河2.5萬余人次，巡河里程2.8萬余公里，發現并解決水域漂浮物、岸坡垃圾以及尾菜堆積等多個問題，壓實河長責任制。

（三）防治并舉，加大監管力度

強化法治化、專業化治理力度。一是加強執法檢查。嚴格落實“雙隨機、一公開”制度，2017年以來，潼南區立案查處環境違法案件一百余件。二是強化司法聯動。按照《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，積極聯系協調公安、法院、檢察機關進一步建立健全行政執法與刑事司法銜接機制，形成了打擊環境污染犯罪行為的合力。三是創新監管模式。潼南區高新區管委會為進一步提高環境保護監管水平，積極創新管理模式，聘請第三方環保服務公司作為環境治理的“環保管家”，統籌解決園區企業各方面環境問題。四是開展生態流量論證。制定《潼南區瓊江生態流量保障整改方案》，對瓊江6座攔河大壩進行改造，并安排專人適時開閘放水，以加速水體置換，提高瓊江水體質量。

二、潼南區在施行水環境保護法律制度過程中存在的不足

（一）水環境保護責任落實有待加強

潼南區雖然研究制定了《環境保護工作責任規定（試行）》，細化了各級各部門的水環境保護職責，但在環境保護責任全面落實上還存在一定差距。一是個別單位主動擔責意識不夠強。機構改革前，行政部門水環境保護職能職責有的交叉、重疊，存在“九龍治水”現象。機構改革后，各部門職能職責得到優化調整，但工作銜接還不夠緊密，仍有少數部門、鎮街主動擔責盡責意識不強。二是協調推進合力還不足。雖然區級層面建立了一些工作聯動協作機制，但在實際工作中，有的單位執行參與度不夠高，存在“打太極”現象。

（二）推行河長制效果有待提升

近年來，潼南區全面推行河長制，加強水污染防治工作，水環境質量持續改善，但仍存在一些不容忽視的問題。一是部分部門河長、鎮村級河長履職盡責不充分。個別部門河長對自身河長職責認識不清，對河長制相關業務尚未完全熟悉，到所負責的河庫開展巡查、走訪頻次不夠，發現問題不全面，對問題的整改措施不多、辦法不夠，問題整改不及時，對需相關河長、部門共同解決的問題，協調力度欠缺。部分鎮村級河長未能充分發揮轄區河長的職責，發現問題和整改問題僅停留在表面，屬于區級及以上部門或單位事權的，與上級河長、區級部門溝通協作較少，導致問題未能得到及時有效的解決。二是污水偷排、亂排現象仍有發生。部分企業特別是水產養殖、畜禽養殖企業，環保意識淡薄，污水排放不達標，存在偷排、亂排問題。三是河庫亂占、亂采、亂建、亂堆整治還需加強。2018年以來，潼南區扎實開展“清四亂”整治行動，河湖面貌明顯改善，但岸線修復、漂浮物打撈、散亂污企業拆除還要持續鞏固提升。四是場鎮供水品質還不夠優。瓊江部分時段、部分場鎮水質還不夠好，有的場鎮水資源缺乏，部分自來水廠工藝較落后，水處理能力還不足，致使供水水質不夠穩定。五是砂石偷采盜采現象時有發生。潼南區船舶以個體為主，存在“老、舊、散、弱”現象，有的企業環保主體責任落實不足。

三、提升潼南區水環境保護法律制度施行效果的對策建議

（一）強化責任意識，完善體制機制

應當以更強的擔當加強水環境保護，嚴格落實各級水環境保護主體責任，凝心聚力、攻堅克難，以對歷史負責、對子孫后代負責的態度，切實抓好水環境保護工作。

注重研究治本之策，加快構建潼南區水環境治理體系，建立健全水環境保護領導和管理體制、激勵約束并舉的制度體系、政府企業公眾共治體系、多元化的水環境保護投入機制，強化執法監管，為打好污染防治攻堅戰提供制度保障。嚴格落實追責問責辦法，對不作為、慢作為、亂作為和濫作為的，一律依法從嚴從重追究相關部門及責任人的責任，倒逼環境保護工作落地見效。

（二）繼續深入推進河長制工作

1.繼續推動總河長令的落實。潼南區應按照重慶市第1號總河長令的要求，持續深入增添工作措施，加強日常巡河和問題研究處置，采取各種方式，全方位、無死角找出問題根源，確保問題發現一處、整治一處、銷號一處。加強整治行動的監督檢查，強化明查暗訪，形成依法打擊高壓態勢，基本杜絕污水偷排、直排、亂排行為。針對瓊江突出水污染治理問題成立專項工作指揮部，進行強有力的整治，確保取得好的效果。

2.繼續推動河長履職。堅持河庫管理保護“黨政同責”“一崗雙責”，強化各級河長履職盡責，加強河庫問題暗訪、督察，將處置問題作為衡量河長履職的考核標準。充分發揮部門河長的統籌協調作用，采取強有力的措施解決好各項水污染的突出問題的治理。區河長辦應會同區委督查辦、區政府督查辦進一步加大監督檢查力度、密度，嚴格打表考核，嚴肅追責問責，切實做到守河有責、守河負責、守河盡責;充分發揮考核“指揮棒”作用，嚴格履職，嚴肅問責，失職追責，促使各級河長、相關部門主動擔責、積極盡責。

3.繼續推動“一河一策”實施。潼南區應將解決“一河一策”方案中的突出問題和新發現的水污染突出問題作為河長制工作實施的重點，堅持以問題為導向，注重輕重緩急，深入實施“一河一策”，加快城鎮污水處理廠建設，對污水處理不達標的污水處理廠進行改造，加強已建污水處理廠的管理，增強污水收集能力，提高污水收集率，針對問題清單、目標清單、任務清單、措施清單和責任清單，明確每條河流年度具體目標任務，集中力量解決河庫突出問題。

4.繼續推動聯防聯動走深走實。強化各部門、鎮街的盡職履責，把河長制工作和生態環保工作深入的融入到各項工作中一同研究、一同落實。圍繞落實與四川遂寧、資陽、合川、銅梁跨界河流聯防聯治框架協議，加強川渝兩省市、跨流域的合作，定期開展聯席會議，協調聯動，實現上下游共治、水上岸上同治，確保已建立的聯合機制發揮實效，真正建立起常態化水污染治理的工作機制。

（三）發揮檢察機關公益訴訟在水環境保護的作用

潼南區檢察院可針對水環境保護中存在的突出問題，制定公益訴訟專項行動計劃。重點關注污染物違法排放、非法設置排污口、危險廢物堆存、工業和生活垃圾污染、農業面源污染、畜禽養殖污染、工業園區污水處理設施不按規定運行等問題。同時，監察機關應結合所辦案件，深入研究水環境保護公益訴訟專項行動工作的特點和規律，分析存在的問題和困難，提出建立長效機制的意見和措施，完成一批有深度、有見地的調研報告，推動建立水環境保護的工作機制。

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本文系中共重慶市委黨校（重慶行政學院）2019年度校（院）級一般課題階段性研究成果，項目批準號CQDX2019B——080.