地方“河長制”的實踐現狀及思考

朱曉菁

關鍵詞：河長制;地方

河長制的出現及必要性河長制的由來

2007年，無錫太湖藍藻大面積爆發，水污染嚴重，造成的供水危機引起了社會關注。為應對水危機，河長制隨之創立。2012年，江蘇省政府辦公廳印發了《關于加強全省河道管理河長制工作意見的通知》，要求在全省范圍內推廣“河長制”。此后，這一流域治理的地方創新迅速被各省市所效仿，成為地方政府環境保護和生態文明建設的一個“熱詞”。黨的十八大，將生態文明建設納入國家五位一體總體戰略，意味著中國環境治理體系面臨再次改革。在此背景下， 2016年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，明確“保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務”“構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制”，并要求到 2018 年年底前全面建立河長制，這是第一次中央詳細列舉了河長制的內容，充實了河長制的內涵，也標志著河長制從應對水危機的應急之策，上升為國家意志。

據數據統計，自全面建立河長制以來，全國各省共明確省、市、縣、鄉四級河長 30 多萬名，設立村級河長 76 萬多名。

實行“河長制”的必要性

大部分公共事務沒有邊界化的組織職能，因此在管理實踐中常常看到一些未被覆蓋的空缺以及大量重復交叉的浪費。在跨域公共事務中，公地悲劇現象尤為嚴重，流域治理是最為典型的具有跨界性的領域。水資源和水環境管理的條塊分割，流域管理和區域行政管理之間以及地區和地區之間缺少協調，難以解決跨區域和影響多個利益主體的復雜涉水問題。這導致我國的流域治理出現了價值整合的碎片化、資源和權力結構性分布的碎片化以及政策制定和執行過程的碎片化現象。其中，涉水部門之間的協同失靈，也就是“九龍治水”，尤為人們所詬病。

中國水資源問題復雜，水安全呈現出新老問題相互交織的嚴峻形勢，特別是水資源短缺、水生態損害、水環境污染等新問題愈加突出。這不僅僅是區域治理抑或是流域治理問題，還是多部門的協調治理的問題。全面推行河長制是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新。在河長制模式下探討綜合性治理機制的建立，盡快破解九龍治水的困局，不僅有助于深化了對公共資源治理問題的認識，而且還能為協同治理提供實踐案例，推動治理模式在理論界的豐富及創新。

地方“河長制”治理體系

河長制治理體系

組織架構。河長制包括省、市、縣、鄉四級河長體系，總河長由黨委或政府主要負責人擔任;各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責人擔任。縣級及以上政府設置相應的河長制辦公室，各地也根據實際情況確定具體組成。

責任主體。河長制的責任主體是各級黨政負責人。各級河長基于行政首長權威，充分發揮管轄公共事務的絕對指揮權與決策權，在資源調集和權力整合方面具有先天優勢。但河長制不是浮于形式、注重表面的“冠名制”，從某種意義上，其本質就是“定責制”，以責任為核心，確定責、權、利關系，也明確了地方主管的責任。河長不但要知曉作為河長的使命，還要承擔相應的責任。

江蘇省T市河長制的實踐分析

組織架構。在組織形式上，各地均建立了省、市、縣、鄉、村四級河長體系，也有地區實施省、市、縣、鄉、村五級河長制，如浙江、江西。江蘇省也設立五級河長負責轄區內河流治理，各級河長均由本級黨委政府主要領導擔任，而對于跨區域流域性河道，則由流域管理機構、省和市、縣進行分級管理。

T市根據當地實際情況，制定四級河長體系的總體構架。根據《關于在全市全面推行河長制的實施意見》，實現了對河道，湖泊等各類水域河長制管理的全覆蓋，全面建立市、市（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）四級河長體系市、市（區）、鄉鎮（街道）三級設立總河長，并成立三級河長制辦公室，跨行政區域的河湖由上一級設立河長，本行政區域河湖相應設置河長。

責任主體。T市的市級總河長由市委、市政府主要領導擔任，市委、市政府分管領導擔任市（區）副總河長，鄉鎮（街道）總河長則由本級黨委、政府主要負責人擔任。全市22條重要流域性、區域性河道及里下河腹部地區湖泊湖蕩，分別由市委，市政府領導擔任河長，河湖所在市（區）黨政負責人擔任相應河段河長。其他區域骨干河道、重點湖泊湖蕩、縣多河道，由所在地黨政負責人擔任河長。其它河道的河長，則由各地根據實際情況進行設定，若各級河長因職務發生變動的，接任者就自動承擔河長職責。

該市認為各級河長在巡河、治河和護河等方面都充當著十分重要的角色，貫穿在水治理的各個環節。因此，將當地河長的角色定位于：

發現問題的巡視員：通過自身巡河、群眾舉報、媒體曝光、第三方監測、考核評價等途徑及時發現河湖存在的問題。

調查問題的研究員：發現的問題后，河長應通過現場調查，部門會商等方式進行分析，盡快找到問題的根源所在，如有必要可求助第三方專業機構進行評估，提出治理保護的對策，形成“一河一策”。

交辦問題的發令員：一事一辦將解決問題的對策分解落實到相關職能部門和下一級河長，形成整改單，明確責任，督促整改。“一河一策”將河道治理和管護任務分解細化為工作清單，落實到相關職能部門和下一級河長。

解決問題的督導員：對照整改單和工作清單對職能部門和下一級河長進行跟蹤問效，確保事事有著落、件件有回音。

河湖的守護神：各級河長應樹立高度的使命感和責任感，培養政治意識、大局意識，始終以對人民、對未來負責的態度，扛起重任，盡職盡責，當好河湖的“守護神”。

此外，河長制推行過程中，因地方政府在信息公開方面較為保守，如水質監測數據、排污量等，忽視公眾知情權，因此公眾參與治理的積極性不高，把治水歸為政府的責任。為促成地方政府與社會合作，T市在對河長進行角色定位后，進一步創新，借助社會其他參與主體的力量治水、護水。該市設立“民間河長”一職，分擔了河長的重擔，并取得了顯著效果。T市某地建立了“走河”民間河長公益團，每到周末，街道便可活躍著一批藍精靈，這些身穿藍色馬甲的志愿者不僅撿垃圾、清理雜物，還會查看排污。“走河”民間河長公益團對充當“民間河長”的志愿者進行培訓上崗，并定河定責，要求“民間河長”通過日常的巡河、走河，發現并反映問題，當好河道治理的民間監督員。

該公益團已吸引了200余名志愿者加入，500余名志愿者直接參與。覆蓋了市多處中心地帶學校，形式多樣的“志愿者河長”活動也在全市遍地開花。截至目前，已累計開展巡河護河、節水宣傳、河道環境清掃、志愿者培訓、問卷調查、第三方電話評估等活動50余次，形成河道巡查報告10份，有效巡河建議150多條，輻射人群達3萬多人。

地方“河長制”推行的困境

基礎條件欠缺，治理水平受限。江蘇作為全面建立河長制的領先者，取得了不少成效。然而，河長制的有效運行需要一定的基礎條件支撐，這對于T市來說是一種挑戰。比如資金，T市在江蘇各市發展水平并非前列，財政收入有限，而全市河流管護、維修所需資金數量較大。此外人員、技術等方面也存在著很多問題。

一是人員數量和治理能力有限;河長主要由各級黨政領導擔任，這是河流治理的全新模式，同時也存在兩個問題。一方面，作為黨政領導，原本的工作任務就繁多，現在還需負責河湖管理，定期需要巡河，并需追查巡河過程中發現的問題，除了上傳下達、溝通與協調不同部門這些職貴，河長辦還承擔著督察、考核、宣傳等職能，工作量巨大。另一方面，河長大部分是非專業人員，專業能力有限，讓他們來管理，實際上要求過高。要想讓不專業的人利用有限的時間把專業的事情做好，需要思考與實踐。通過培訓學習將一個個河長打造成專業人才的想法并不合理，那就依賴于科學的治理方案，強大的治理技術。二是治理和管理技術有待提升;受資金和地區技術局限性的影響，能夠提供的技術支撐不夠，仍然存在安全風險等問題。

政府行為失范，參與主體間協調性不夠。以往政府及其負責人面對的績效考核主要以經濟增長為主，對環境資源的保護意識不夠。在這種傳統思想下，有些地方政府依舊認為經濟發展優于資源保護，工廠污水排放的現象比比皆是，政府重視項目帶來的政績而忽視對生態環境的保護。

此外，各參與主體間協調性有待提高。如政府各職能部門政府各職能部門由于實際行使的職權依舊屬于按照監管對象予以分類監管，雖實行河長制，但沒有改變推諉扯皮現象。水務局、環保局等多頭管理推進，在監管方面，既存在重疊的監管的地方，反而容易導致監管失靈。再如作為宣傳效應較大的新聞媒體，他們能獲取的公開消息有限、獲得渠道不暢通，缺乏對環境問題曝光力度，也是阻礙河長制協同治理推進的因素之一。

公眾參與積極性低，社會力量發揮不足。在現實生活中，公地悲劇現象較為嚴重，公眾各種侵占河道違建、往河湖亂丟生活垃圾、工業廠房違章建設和排污等。公眾保護環境的意識不足、自覺性不足，使得河道管理成為難題。當前社會公眾參與水治理的積極性并不強，對政務公開、參與政策制定等都不敏感，無法形成良好的社會氛圍。

環境治理和保護是一項長期的工程，但憑一方之力遠遠不夠，需借助多方力量。河長制的推廣，是我國改善水環境治理的迫切需要，但如何應對推行環境中的困難，如何進行創新和發展需要進一步的思考。

首先是國家要盡快完善制度立法，明確責任。一是加快環境保護立法并加大懲罰力度，先從法律約束方面控制各種破壞資源環境的做法。并強化紅線約束，確保河湖資源永續利用;二是完善河長制法律法規，嚴格劃分水域，明確各部分職責，提高治理合法性和合理性;三是建立科學的考核機制，更好的落實問責、追責制度。

其次發揮社會力量建立多元治理主體體系。一要強化部門聯動。河湖管理保護涉及到水利、環保、發展改革、財政、國土等多個部門，各個部門要在河長的組織領導下，各司其職、各負其責，實現密切配合以及協調聯動，依法履行河湖管理保護的相關職責。各級水利部門和流域管理機構在認真做好河長制有關工作的同時，要切實強化流域綜合規劃、水資源配置等工作。二要聯合社會力量;參考“民間河長”模式。三要引導公眾參與;建立河湖管理保護信息發布平臺，公告河長名單，通過設立河長公示牌、聘請社會監督員等方式，對河湖治理效果進行監督。加大新聞宣傳和輿論引導力度，提高社會公眾對河湖保護工作的責任意識和參與意識，營造全社會珍惜、保護河湖的濃厚氛圍。

河長制的高效運轉非一日即成，治水，要用巧勁。這不僅僅是方式方法上的創新，也在于全民治水的引導和思想觀念的改變。多元合作，實現社會共治，方是治水之道。

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