成都市社會(huì)組織理事會(huì)治理的問題與對(duì)策研究

魯航　趙敏

關(guān)鍵詞 社會(huì)組織 理事會(huì) 治理

基金項(xiàng)目：本研究受成都市錦江區(qū)社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)資助。

作者簡(jiǎn)介：魯航，西南石油大學(xué)法學(xué)院講師，四川光華社會(huì)工作服務(wù)中心顧問，博士研究生，研究方向：基層社會(huì)治理、非營(yíng)利組織管理;趙敏，四川光華社會(huì)工作服務(wù)中心研究專員，研究方向：非營(yíng)利組織管理。

中圖分類號(hào)：D669? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.057

一、問題的提出

社會(huì)組織在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的過程中發(fā)揮著重要作用。社會(huì)組織理事會(huì)是社會(huì)組織治理的核心機(jī)構(gòu)，享有社會(huì)組織的章程制定及修改、理事增補(bǔ)及罷免、制定戰(zhàn)略發(fā)展方向、審議工作報(bào)告等權(quán)力。監(jiān)事/監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督社會(huì)組織遵紀(jì)守法，合理專業(yè)運(yùn)作的情況。社會(huì)組織治理能力的提升是社會(huì)組織健康有序發(fā)展的核心。

王名認(rèn)為社會(huì)組織治理包含兩個(gè)層面：一是國(guó)家社會(huì)關(guān)系層面，即社會(huì)組織在整個(gè)國(guó)家社會(huì)中的角色和定位是什么;二是組織層面，即組織如何進(jìn)行科學(xué)決策[1]。同企業(yè)相比，社會(huì)組織的出資權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與受益權(quán)“四權(quán)分離”[2]，由此產(chǎn)生了更為復(fù)雜的委托代理問題，理事會(huì)作為社會(huì)組織內(nèi)部治理責(zé)任主體，不僅是社會(huì)組織的戰(zhàn)略決策機(jī)構(gòu)，也是履行籌資、分配等職能的承載者，是社會(huì)組織與外界進(jìn)行資源流動(dòng)和觀念互動(dòng)的樞紐，在內(nèi)部起著運(yùn)籌全局并監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的作用[3]。理事會(huì)的正常運(yùn)作能確保組織充分完成它的使命、確保組織的財(cái)產(chǎn)不遭受破壞和損失，確保組織能夠在法律的框架內(nèi)運(yùn)作。

目前成都市本級(jí)正式登記注冊(cè)成立的社會(huì)組織超過1萬家，社會(huì)組織數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)對(duì)其規(guī)范化建設(shè)和專業(yè)化發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。本研究試圖通過對(duì)成都社會(huì)組織理事會(huì)治理的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題，給出針對(duì)性的發(fā)展建議。

二、研究方法

本研究針對(duì)2018-2019年參與成都市社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估共計(jì)70家社會(huì)組織開展問卷調(diào)查。選擇參評(píng)組織進(jìn)行調(diào)查，一是因?yàn)檫@些社會(huì)組織處于正常運(yùn)作中，不是“僵尸”組織;二是這些社會(huì)組織通過參加等級(jí)評(píng)估，已經(jīng)對(duì)內(nèi)部治理機(jī)制進(jìn)行了完善，本研究可以發(fā)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理的“監(jiān)管要求”和“實(shí)際情況”的差距。問卷設(shè)計(jì)分為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)問卷和社會(huì)團(tuán)體問卷，前者包括組織基本情況、理事會(huì)基本情況、現(xiàn)任理事長(zhǎng)、理事、理事會(huì)議、監(jiān)事、職工代表大會(huì)、對(duì)理事會(huì)治理作用的評(píng)價(jià)等八個(gè)方面，后者加入了會(huì)員代表大會(huì)相關(guān)信息的調(diào)查。

研究組在等級(jí)評(píng)估工作結(jié)束后邀請(qǐng)社會(huì)組織進(jìn)行線上匿名調(diào)查，最終回收47份有效問卷，問卷有效回收率67%，其中社會(huì)團(tuán)體18家，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)29家。被調(diào)查社會(huì)組織基本情況如表1所示。

表1：被調(diào)查社會(huì)組織基本信息

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）法人治理結(jié)構(gòu)不夠健全

理事會(huì)治理是社會(huì)組織內(nèi)部治理的核心，作為社會(huì)組織的戰(zhàn)略決策機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)形成相互制約平衡的狀態(tài)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的界限不夠清晰，存在定位混淆、職能交叉的情況。被調(diào)查社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體都有超過50%的組織現(xiàn)任理事長(zhǎng)同時(shí)兼任組織執(zhí)行負(fù)責(zé)人，社會(huì)組織重大事項(xiàng)的決策權(quán)與具體執(zhí)行權(quán)存在模糊邊界，無法實(shí)現(xiàn)決策層與執(zhí)行層的正向激勵(lì)和監(jiān)督關(guān)系。

同時(shí)，理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系不夠緊密，部分社會(huì)組織的監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能缺位。調(diào)查顯示，有約24.1%的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)存在虛設(shè)情況。在有監(jiān)事（會(huì)）的社會(huì)組織中，仍有部分社會(huì)組織的監(jiān)事實(shí)際并未出席理事會(huì)，或者未在理事會(huì)召開時(shí)行使相關(guān)監(jiān)督職能。

（二）理事會(huì)職能發(fā)揮存在差異

本研究將社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事會(huì)職能分為人事管理、制度建設(shè)、規(guī)劃監(jiān)督、外部關(guān)系、其他五個(gè)維度;將社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)職能分為會(huì)員工作、人事管理、規(guī)劃監(jiān)督、外部關(guān)系、其他五個(gè)維度。

針對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，在制度建設(shè)部分，72.4%的組織內(nèi)部管理制度由理事會(huì)制定;在人事管理部分，關(guān)于“理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)、理事成員等任免工作”，有93.1%的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)由理事會(huì)決定，但關(guān)于“法定代表人與機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的確定”，僅有75.9%的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事會(huì)參與了決策;在規(guī)劃監(jiān)督部分，理事會(huì)對(duì)“年度工作計(jì)劃、工作報(bào)告、財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)告、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告等的制定和審議”工作做得較好，占比80%以上，但對(duì)“組織重大業(yè)務(wù)活動(dòng)、大額財(cái)產(chǎn)處置和重要涉外活動(dòng)”的審議相對(duì)較少，占比約72.4%;在外部關(guān)系部分，僅有31.0%的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事會(huì)履行籌款職能，58.6%的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事會(huì)履行公共關(guān)系維護(hù)職能。

針對(duì)社會(huì)團(tuán)體，在會(huì)員工作部分，理事會(huì)更加重視會(huì)員代表大會(huì)的常規(guī)性組織工作和執(zhí)行會(huì)員代表大會(huì)決議，而比較忽視制度建設(shè)，例如，針對(duì)“制定會(huì)員代表產(chǎn)生辦法和分配名額”，僅有61.1%的社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)履行了該項(xiàng)職能;在人事管理部分，有83.2%的社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)履行“決定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更和終止”的職能，有88.9%的社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)履行“決定秘書長(zhǎng)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的人選”職能;在規(guī)劃監(jiān)督部分，社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)告、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告等的審議工作做得較好，分別占比達(dá)到94.4%;在外部關(guān)系部分，僅有44.4%的社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)履行籌款職能，66.7%的社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)履行公共關(guān)系維護(hù)職能。

總體來看，被調(diào)查社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)職能發(fā)揮的共同點(diǎn)在于：

第一，更多參與內(nèi)部治理，但在外部關(guān)系維護(hù)、籌款等外部治理領(lǐng)域則履職不夠。

第二，部分社會(huì)組織理事會(huì)并未完全按照章程履行內(nèi)部治理職能，理事會(huì)成為“擺設(shè)”。

（三）不同類型組織理事會(huì)特征差異明顯

通過對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體兩類社會(huì)組織進(jìn)行對(duì)比分析，我們發(fā)現(xiàn)：

第一，理事長(zhǎng)個(gè)人特征存在差異。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)團(tuán)體現(xiàn)任理事長(zhǎng)相較于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事長(zhǎng)在性別上呈現(xiàn)更加男性化的傾向，男性占比分別為83%和55%;從年齡看，社會(huì)團(tuán)體理事長(zhǎng)呈現(xiàn)更加高齡化的傾向，50歲以上占比達(dá)到72.2%，而社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)僅占27.6%;從學(xué)歷看，社會(huì)團(tuán)體高學(xué)歷占比也相對(duì)較高，本科以上學(xué)歷占比達(dá)到83.3%，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事長(zhǎng)本科以上學(xué)歷占比為79.3% 。從專業(yè)上看，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事長(zhǎng)約八成和機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)對(duì)口或相關(guān)，而社會(huì)團(tuán)體的比例略低。

第二，理事來源和流動(dòng)性存在差異。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事主要來源于員工代表和重要捐贈(zèng)人，而社會(huì)團(tuán)體理事主要來源于服務(wù)對(duì)象代表。近兩年，社會(huì)團(tuán)體理事的罷免、增補(bǔ)、離任頻率均高于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，可見社會(huì)團(tuán)體理事的流動(dòng)性更高。

第三，社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)專業(yè)化發(fā)展程度更好。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)設(shè)置專業(yè)委員會(huì)和常務(wù)理事會(huì)的占比均高于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

上述差異的產(chǎn)生主要是由組織的性質(zhì)所決定，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)活動(dòng)特點(diǎn)是社會(huì)化、專業(yè)化和職業(yè)化，組織一般規(guī)模不大，同時(shí)要求領(lǐng)導(dǎo)者具備較強(qiáng)的專業(yè)性和創(chuàng)新性。社會(huì)團(tuán)體屬于會(huì)員制組織，第一宗旨是為會(huì)員服務(wù)，會(huì)員即是服務(wù)對(duì)象，也是豐富的發(fā)展資源，理事會(huì)規(guī)模一般更大。

進(jìn)一步的，通過和相關(guān)研究中基金會(huì)理事會(huì)指標(biāo)比較，我們發(fā)現(xiàn)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事會(huì)規(guī)模更小、更年輕化、女性占比更高、理事領(lǐng)取報(bào)酬比例更高、國(guó)家工作人員比例更低，社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)除規(guī)模更大、理事領(lǐng)取報(bào)酬比例更低外，其他指標(biāo)和基金會(huì)差異不大，具體如表2所示。

表2：本研究樣本和其他研究中相關(guān)指標(biāo)比較情況（說明：限于數(shù)據(jù)調(diào)查，*表示該數(shù)據(jù)僅代表“理事長(zhǎng)”的平均數(shù)據(jù)。）

（四）治理規(guī)范性待提升

理事會(huì)是社會(huì)組織決策和治理的核心，要求理事會(huì)必須具有高效科學(xué)的治理能力，盡管大部分社會(huì)組織能順利通過年檢或完成等級(jí)評(píng)估，但在治理規(guī)范性上仍存在一定問題。

從理事會(huì)召開次數(shù)來看，17.2%的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事會(huì)實(shí)際召開頻次未達(dá)章程規(guī)定，存在一定程度的“虛開”理事會(huì)現(xiàn)象。從理事會(huì)召開方式來看，有24.1%的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事會(huì)采用線上會(huì)議形式召開;從理事會(huì)表決方式來看，“舉手表決”是最常采用的方式，甚至還存在一定程度的“鼓掌通過”等規(guī)范性欠缺的表決方式;從理事會(huì)工作風(fēng)格來看，大部分社會(huì)組織理事會(huì)屬于“一人統(tǒng)籌、多人協(xié)作”的民主決策模式，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)分別占比79.3%和83.3%，但也有部分社會(huì)組織理事會(huì)屬于“一言堂”的決策模式。總體來看，社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)的整體規(guī)范性高于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

四、對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，細(xì)化結(jié)構(gòu)要求

應(yīng)進(jìn)一步完善社會(huì)組織管理相關(guān)政策法規(guī)，從根本上建立健全以章程為核心的法人治理機(jī)制，進(jìn)一步凸顯理事會(huì)治理在其中的重要地位和作用。可參考廣州市的做法，2016年其出臺(tái)了社會(huì)組織法人治理指引，分別針對(duì)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和基金會(huì)，從治理框架、治理原則、治理內(nèi)容等維度，明確會(huì)員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)等各主體的職責(zé)和相關(guān)關(guān)系，實(shí)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分立的運(yùn)行機(jī)制。通過上述細(xì)則的頒布，將社會(huì)組織評(píng)估的事后“檢查性標(biāo)準(zhǔn)”，前置為社會(huì)組織健康發(fā)展的“常態(tài)化標(biāo)準(zhǔn)”，積極引導(dǎo)社會(huì)組織提升規(guī)范化治理意識(shí)。

（二）提升治理能力，培養(yǎng)治理意識(shí)

針對(duì)區(qū)域內(nèi)社會(huì)組織開展深入、系統(tǒng)的治理能力提升行動(dòng)，一是將社會(huì)組織治理能力建設(shè)納入社會(huì)組織培育發(fā)展的常規(guī)內(nèi)容，從理念、方法和技術(shù)等層面開設(shè)全面的社會(huì)組織治理課程;二是樹立社會(huì)組織治理典范，開展表?yè)P(yáng)激勵(lì)，各級(jí)政府購(gòu)買項(xiàng)目時(shí)除考察社會(huì)組織專業(yè)能力外，更應(yīng)重視其治理架構(gòu)規(guī)范性和治理能力高低。重點(diǎn)助力社會(huì)組織完善治理架構(gòu)、提升社會(huì)組織理事履職能力、實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織各主體的規(guī)范互動(dòng)。

（三）推動(dòng)行業(yè)自律，加強(qiáng)信息披露

充分發(fā)揮社會(huì)組織行業(yè)協(xié)會(huì)的重要作用，推動(dòng)建立行業(yè)治理自律公約和標(biāo)準(zhǔn)，定期開展行業(yè)治理相關(guān)學(xué)術(shù)研討和沙龍交流，營(yíng)造良好的社會(huì)組織規(guī)范化治理氛圍。同時(shí)，積極鼓勵(lì)社會(huì)組織通過官方網(wǎng)站、社交網(wǎng)絡(luò)和自媒體平臺(tái)等渠道，主動(dòng)披露組織內(nèi)外治理相關(guān)活動(dòng)，尤其是理事會(huì)相關(guān)活動(dòng)信息、重大決議和人員信息。

通過全面、公開和透明的信息披露，提升社會(huì)組織公信力，保障各利益相關(guān)主體的知情權(quán)，更好地助力社會(huì)組織踐行使命。

（四）實(shí)施多元監(jiān)督，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展

提高社會(huì)組織治理水平，監(jiān)督監(jiān)管必不可少。在內(nèi)部監(jiān)督上，應(yīng)該保證監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性和有效性，使監(jiān)事會(huì)可以充分發(fā)揮作用;在外部監(jiān)督上，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)公眾、新聞媒體和行業(yè)組織的良性監(jiān)督作用，對(duì)違規(guī)社會(huì)組織進(jìn)行輿論曝光和道德譴責(zé);在行政監(jiān)督上，上級(jí)主管部門應(yīng)在年檢制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)不定期的執(zhí)法檢查，督促社會(huì)組織不斷加強(qiáng)內(nèi)部治理、健全監(jiān)督機(jī)制，不斷提高自身的社會(huì)公信力。

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