試析高校自治的范圍與司法審查的限度

摘要 本文分析了司法審查在大學行使自治權時如何把握審查限度的理論基礎和現實基礎。主要內容有大學自治權的由來、范圍以及大學自治權利下的審查限度。并分析了高校自主權與審查限度的關系，闡述了現行法律是如何規定高校自主權的，并明確了高校學生管理自主權框架下的審查限度，清晰認識了高校自主權和審查限度的互動關系。

關鍵詞 大學自治 司法審查 審查限度

作者簡介：宗登超，濮陽職業技術學院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.163

司法審查對大學自治的介入源于近代意義憲法產生之后，毫無疑問，一項最具本的權利就是受教育權，而行使教育權時，不可避免要涉及到公權力的行使以及公共利益的保障。當憲法有明確要求，行使公權力和管理公共事務需要司法控制時，司法審查必須介入到大學自治之中。世界上每個國家都在開展教育法治化，學生管理出現制度及法律沖突時，學生必然會尋求法律的救濟，此種情況下，司法審查對教育發展就起到非常重要的作用。但大學發展之路要求大學必須擁有一定的自治權利，在高校學生管理時進行司法審查，首先應當足夠尊重大學的自治權，把握好司法審查與大學自治的限度，才能協調好兩者的關系。

一、大學自治的源起與內涵

西歐早在中世紀時，就開始出現了大學自治的概念。大學自治出現的背景是勢力強大的世俗王權控制大學教育，教會以及城市當局也要干預大學教育，為了擺脫多方的干涉，擁有一定的自主權，大學教師和學生成立了抗爭的組織，組成師生行會的團體，開展了有組織的持續的抗爭。經過不斷的努力逐漸獲得了有現代社會法人的一些法律權利和性質特點。即使到中世紀后期，大學逐步被教會壟斷，經過不斷抗爭大學擁有的一些特權還是得到了不斷的延續。正是這些自治權的存在與擁有，大學才始終能夠在各利益集團間維持相對的獨立，也保障了大學教育的獨立性，從而讓大學成為獨立的存在，而不是任何社會部門的附屬品。19世紀德國著名的思想家、教育家，威廉·馮·洪堡提出了響亮的口號“大學學術自由”，從此大學制度一直在保證大學擁有一定的自治權。直到現代，大學自治一直是各國法律明文規定的權利，這是為了保障知識傳遞的準確與權威，因為大學教育活動服從的唯一標準就是真理，從事教育工作，不應當受到任何外界壓力的干擾，比如宗教、國家或經濟的影響。

大學作為教育體系特殊的一員，應該享有一定的自治權，特別是大學在開展科學研究上和日常教學管理上，必須擁有自治管理權。賦予大學自治權的積極意義，就是讓大學對于開展學術研究與教學有關事務，可以獨立依據規則自己裁量或處理的權利;另一方面的消極意義是，其上級機關不能對大學進行監督與約束。可見，大學自治擁有兩方面的關系，一是對外展現的大學與政府和社會的關系;二是對內顯示的主要針對學校與學生、教師等的關系。當然大學自治并不是只要是校內事務，大學就可以完全自主處理和決定一切，其自治權的范圍只是在處理與教師開展教學、研究、課程設置及學生修習學業等直接有關行政事務。設置大學自治的制度，就是為了實現憲法所保障的學術自由權，只有從制度上進行了設定，才能有效保障權利的實施。

對于自治手段的大學自治行政權，我們可將其視為學術自由的外圍保障。大學自治行政權屬行政權的一種，稱其為“教育行政權”更為貼切。大學的教育行政權仍須有法律的授權，并符合法律保留原則，其存在旨在擔保學術自由的落實。故此處所說的大學自治行政權不必如同其他行政領域須有個案授權，只要有法律概括授權即可，但是不得逾越法律所形成的限制。

二、大學自治下的審查限度

“自治是高深學問的最悠久的傳統之一”，“作為傳承、創造高深學問的大學，依據社會契約自我管理，自主發展，自由開展學術活動，是其不斷進步的社會規范基礎和內在精神動力”。起源于中世紀歐洲大學的大學自治，不但歐洲各國都延續至今，而且逐漸在歐洲各國的憲法中都加以明確規定，成為不可撼動的原則。如：1947年意大利憲法第33條規定：“藝術、科學是自由的，因此他們的教育也是自由的。”又逐漸演變細化為：“文化機構、大學、科學院在國家法律確定的限制范圍內擁有組織自治的權利。”

從學術自由的性質而言，學術自由是大學及其成員（教師及學生）的個人主觀公權利，而憲法規定的基本權利是以國家為行使對象的個人性的主觀權利，在基本權利具有個人主觀權利的作用上，其可以進一步析解為消極作用，積極作用和主動作用。所謂基本權利消極作用是指基本權利為一種防御權，個人得以對抗國家違法的侵害，是基本權利的最典型作用;所謂基本權利積極作用是指人民請求國家積極的為某些“作為”的權利;所謂基本權利的主動作用是指人民有參與國家政治意見形成的權利。

從大學的發展史來看，大學的根本任務應獨立于國家權力之外，大學應以發展人類知識，延續人類共同文化精神的獨立個體自許，而非單純為政治服務的團體。為達到此種目的，大學應該有“自治權”，以免其學術自由的精神被掏空。國家之所以將部分權力功能自限于大學之外，進而賦予大學一定程度的自主權限，使其也能制定抽象規定，并執行特定的行政任務，旨在使大學能夠發揮單純以國家公權力運作所無法達到的目標。因此，“大學自治”分擔著國家權力的部分功能，在大學自治的理念下，大學甚至可以抵擋來自于國家各種權力，包括立法、行政與司法的非本質性的干預。我們完全可以這樣理解，在當代法治社會中，國家權力尤其是司法權力介入大學自治時，必須保持在一定的限度內，才能使大學自治和司法審查之間保持適度的張力，從而促進大學的發展。

三、審查限度與高校自主權

大學自治的概念在我國大陸地區法律制度中并未出現，因此在探討審查限度問題時，只能作為其理論基礎進行闡述。相對于大學自治，我國法律制度中意思相匹配的表述是“高校自主權”。我國的高校自主權，不等同于西方傳統的大學自治權，但兩者在功能和精神上存在著一種內在的一致性，兩者的演化過程呈現相向而行的態勢，目的都是尋求一個合理的“度”，以便協調和平衡高校與社會的關系。

（一）高校自主權的法律規定與實施

關于高校自主權，《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》中均有明確的規定。其目的是為了保障大學的自主管理權，防止其它組織不正當干預高校管理權的順利實施。其內容大致包括七類：（1）招生自主權;（2）教育教學自主權;（3）科學研究、授予學位自主權;（4）機構設置，人員配備自主權;（5）教師管理自主權;（6）學生管理自主權;（7）經費使用自主權。這七類自主權又可以分成幾個方面：人事管理自治、財政收支自治、學術行政自治和日常管理自治。高校學生管理通常涉及高校自主權兩個方面的內容，即學術行政自治與管理自治，如頒發學業證書權屬于學術行政自治的范疇，而學籍管理權、處分權則屬于管理自治的范疇，這兩類自治權根據法律、法規授權，是具有行政權性質的“權力”。基于行政權和司法權的關系原理，司法審查介入行政權的運作必須遵循合理的限度，以保持兩種“權力”之間的平衡和協調。高校的重心是學生，在自主權的框架下，為更好地促進我國高校的長遠發展，高校行使學生管理權時，如果有司法審查介入，必須在合理的限度之內。

（二）自主權框架下的學生管理

從行政法的角度而言，在自主權框架下，高校學生管理就是將預先制定的涉及學生權利和義務的法律、法規、規章、行政規范以及高校的校規校紀等普遍性的行為規范適用于特定相對人（學生）或事項的活動。這些普遍性的行為規范既是學生管理行為得以成立的依據，也是衡量學生管理行為合法性合理性的標準。如《教育法》《高等教育法》《學位條例》《學位條例暫行實施辦法》《普通高等學校學生管理規定》，各種學生管理行政規范和不同層次的高校校規校紀。

仔細分析這些依據的，我們會發現以下問題：

第一，體系不完整不統一。級別較高的法律規范如《教育法》《高等教育法》中涉及學生管理的內容較少，其配套實施辦法本身也存有漏洞，特別是高校校規校紀中頻頻出現的不合法不合理之處，因此，管理依據上下之間沒有形成完整統一的體系。

第二，詞匯表述模糊。如《高等教育法》中關于高校學生的權益保護表述不明確，只有一句“高等學校學生的合法權益，受法律保護。”的原則性規定。哪些是學生的合法權益，如何受法律保護，并未具體涉及;《學位條例》第10條中的“經全體成員三分之二以上通過”“經全體成員過半數通過”之類的表述不具體，在實踐中容易引起不同理解，從而引發爭議。

第三，程序性規定缺乏。如《高等教育法》《學位條例》中針對涉及侵犯學生權益的行為，都未規定通知、送達、告知權利、說明理由、聽取陳述和申辯、聽證、時限等最基本的程序制度。“無救濟便無權利”，在高校學生管理過程中，侵犯學生權益的事件時有發生，但現有依據中卻沒有救濟程序的完善設計，使學生尋求司法救濟的渠道不通暢。

第四，可操作性依據法律位階低。在高校學生管理中，關于學位授予的級別較高的《學位條例》和《學位條例暫行實施辦法》兩個可操作性的法律規范外，學生管理的具體依據便是《普通高校學生管理規定》，以及省級教育行政部門和各高校依據《普通高校學生管理規定》制定的大量實施細則。《普通高校學生管理規定》屬于部門規章，屬于《立法法》中規定的規范性法律文件，在法律地位分布中，其位階最低，在行政訴訟中處于“參照”的地位，大量的實施細則其法律位階更低，不具有相應的強制力，也缺乏權威性。

大陸高校當前自主權的現實狀態、學生管理依據中的現存問題和不易被過度突破的司法適法者的角色定位，都為審查限度埋下了伏筆。雖然我們褒揚在一定范圍內一定條件下的司法能動性，但全面權衡，在我國現有體制下為協調司法權和辦學自主權的關系，司法審查應當遵循必要而合理的限度。這并非與法治國的理論相悖，而是基于高校自主權的現實基礎，司法審查介入時，如何制約和平衡的權力具體運用。

由于我國高校辦學自主權框架下學生管理依據中尚存在諸多的瑕疵和弊端，基于司法的被動性原理，在立法完善之前，司法審查應當遵循必要的限度，即便司法可能通過判決推動制度變革，但應更多地守住適法者而不是變法者的角色。

在自主權框架下，法院不可對高校學生管理案件有任何可能來自于事先對案件產生認識的先入為主的預斷，如新聞媒體報道的影響，法官本人的求學經歷對高校或對學生遭遇的偏激態度等，從而使審查的范圍限度或縱深限度偏離正常的軌道，導致對高校或學生一方不能進行公正處理。