新時代中國治理的黨政融合結構分析

摘要 當前的黨政結構是馬克思主義辯證統一的政治行政相融合模式，該模式關鍵強調職責設置的科學性、公共行政的公共性、黨政行為的法治化和實際運行的有效性。新時代黨政結構的主要特征包括：職責設置科學性導向下黨政統籌融合結構，公共行政公共性導向下雙向訴求回應機制，黨政行為法治化導向下行動性與制度性辯證統一，實際運行有效性導向下地方創新的原則性與靈活性相結合。新時代黨政關系的優化路徑包括：以科學性為原則，優化黨政結構職責設置;以公共性為宗旨，回應社會多樣化訴求;以法治化為手段，凸顯黨的領導法治化;以有效性為目標，強調地方實踐的多樣性和自主性。

關鍵詞 中國治理 黨政融合 主要特征 調試路徑

基金項目：2020年度校（院）一般課題《大國治理的制度變遷：以組織結構與功能機制為分析視角》編號（2020XJKT33）。

作者簡介：梁華，中共陜西省委黨校（陜西行政學院）講師，研究方向：馬克思主義中國化（國家治理）研究。

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.129

理順執政黨和國家公權力的關系，是開啟現代化建設的前提和基礎。改革和完善適應超大規模國家現代化建設的組織結構以及運行機制是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。

一、問題提出

新中國成立后，借鑒蘇聯模式，設立了平行的全國黨和政府管理機構。改革開放以后至黨的十八大以前，黨中央部門分別于1982、1988、1993、1999年進行了4次政治體制改革，國務院機構分別于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年進行了7次行政體制改革。通過黨政機構改革，在法治政府、服務型政府建設等方面成效顯著，逐步實現了“從計劃經濟條件下的機構職能體系向社會主義市場經濟條件下的機構職能體系的重大轉變”。黨的十九屆三中全會開啟了新一輪黨和國家機構改革，為推進國家治理現代化掃清體制機制障礙。當前，我國國家治理體系，在治權構成方面呈現為執政黨通過政治領導，在組織和意識形態層面深刻塑造并融入中國特色的政府體系而形成的集中統一的黨政結構，這種具有彈性的黨政統籌組織結構將行動主義與制度主義、戰略性和常規性、績效合法性與程序正當性相統一，在確保國家治理的根本方向和總體戰略的同時，也具備制度張力所激發的持續發展活力。

筆者認為，我國優質的治理績效是中國共產黨集中統一領導的黨政治理結構有效運行的結果。當前的黨政結構是馬克思主義辯證統一的政治行政相融合模式，該模式強調職責設置的科學性、公共行政的公共性、黨政行為的法治化和實際運行的有效性。

二、新時代黨政融合結構的主要特征

（一）職責設置科學性導向下黨政統籌融合結構

在新時代、新思想、新任務、新矛盾的背景下，要求改革需要具備系統性、科學性、實效性。機構改革的頂層設計要更加科學嚴謹，目標更加明確，路徑更加清晰，通過構建科學的黨政職責體系保障現代化建設高效、穩健運行，并形成協調順暢的橫向關系、縱向關系和條塊關系等在內的綜合性系統。也就是說，黨政職責體系的構建和運行過程，需要考慮不同領域、不同部門、不同職責的協調配合。“堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”，合理界定黨政職責關系。對于職能交叉重疊等問題，通過黨政合設、合署等方式實現優化協同。比如，“黨政合一型”，“黨政合署型”，“機構并入型”，“歸口領導型”，通過不斷創新實踐推進黨政結構更加協同融合、科學有效。

（二）公共行政公共性導向下雙向訴求回應機制

中國政府組織機構改革進程基本與市場化進程吻合，并在不同階段先后呈現出適應市場（高效政府）、穩定社會（服務型政府）與人民滿意（人民滿意的服務型政府）的基本邏輯和價值取向。政黨使命、基本矛盾、中心工作成為中國改革的三個關鍵概念，并建構了具有明顯中國特質的行政體制改革邏輯鏈條。中國共產黨作為“為人民謀幸福，為民族謀復興”的“馬克思主義使命型政黨”，通過不斷地自我革命，時刻保持著先進性和純潔性，引領全體人民共同奮斗。而中國共產黨也是沒有私利，“以人民為中心”的政黨，通過針對性、個性化等方法不斷創新公共服務供給模式，關注和回應公民、市場主體和社會組織等各方面的多樣化的訴求，以更為柔性化和個性化的公共治理方式來建立人民滿意政府，通過建立健全更加協調順暢的黨政組織體系，不斷滿足人民群眾對高質量發展的需求。

（三）黨政行為法治化導向下行動性與制度性辯證統一

中國共產黨集中統一領導的黨政結構，是“行動式治理與科層式治理相結合”的辯證統一的組織結構。

一方面，該治理模式具有較高的制度彈性、靈活性和有效性。中國共產黨以黨委、黨組、黨員為紐帶，將黨的意志要求和影響力傳輸到政府、社會、市場各領域，形成了一套“橫向到邊，縱向到底”的組織網絡，發揮著引領、帶頭和示范作用。

另一方面，該模式又具有基礎性、規范性和制度性。我國政府體系的常態化運行是在繼承本國傳統的基礎上，借鑒現代科層制而逐步形成的中國特色的科層制。科層制依照制度、層級規范運行，但也不可避免的具有科層制的僵化、緩慢、低效等天然缺陷。黨政協同融合結構有效彌補了這種缺陷，將“行動性治理的靈活性”與“科層式治理的常規性”相結合，體現了中國特色黨政結構的治理優勢。

（四）實際運行有效性導向下地方創新的原則性與靈活性相結合

在中央集中統一領導下，賦予地方更多自主權，是發揮中央和地方兩個積極性的關鍵。地方機構改革意圖通過立足實際的機構設置來發揮地方優勢或回應地方特殊問題。地方創新改革首先要“確保黨中央集中統一領導，省、市、縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應”。在規定動作之外，謀劃好自選動作，突出地方特色，自主創新求實效，而不是簡單的與上級一一對應。改革明確提出，既允許“一對多”，也允許“多對一”，這些規定極大的調動了地方的積極性。所以，地方創新既要體現原則性又要體現靈活性，力求創新的實效性。

三、新時代黨政融合結構的調試路徑

（一）以科學性為原則，優化黨政結構職責設置

黨政機構設置要確保上下貫通、權責一致，體現系統性和科學性。針對傳統黨政“職能交叉重疊、政出多門”等問題以及中央與地方機構設置“上下對口，左右對齊”“職責同構”式的職責配置模式，構建具有“序列”與“次序”內涵的“職責序構”模式，按照核心型、差異型、過渡型的口徑，對紛繁復雜的政府職責進行“分堆”整合，通過縱貫型、層次型的配置手段，讓各個層次上的政府職責逐步“歸位”，使之既能夠做到切實維護中央權威，又可以保證各級地方政府在權責統一的基礎上積極、主動和有限度地履職。不僅要完成機構改革“物理整合”，更是要實現“化學變化”，使得機構運行更加協調順暢，政府履職服務能力顯著提升。

（二）以公共性為宗旨，回應社會多樣化訴求

隨著經濟社會的發展，公眾對基本民生服務需求顯著增長，對生態環境、政治參與、社會地位、精神文化等方面都有較高的追求。與此同時，我國依然處于社會主義初級階段，經濟社會發展不均衡不充分問題依然突出，我國民生領域還有不少短板，城鄉、區域、行業發展和收入分配差距依然較大，群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題，制約著國家的高質量發展。

未來，更需要在發展中保障和改善民生，把推進經濟發展與改善民生有機統一起來，通過不斷完善黨政結構，打造運轉協同高效現代化服務型政府，讓人民群眾有更多的獲得感和更強的幸福感。

（三）以法治化為手段，凸顯黨的領導法治化

在中國共產黨的集中統一領導下，統籌協同的黨政結構及其高效運行機制是支撐和保障建構中國特色國家治理現代化的重要載體。執政黨運用“整頓治理和政治教育”等“運動型機制”來實現對科層制負功能的糾偏，取得了優質的治理績效。但是，由于明顯打破常規也可能引發科層制的失靈。如何發揮以黨領政、黨政統籌的治理優勢，就需要強化治理的規范性，尤其是行動性治理的制度化。以依規治黨和依法行政為統領，不斷優化黨政關系。在以黨領政、黨政統籌導向下，將治理行為納入制度化和法制化軌道。實際上，隨著黨政統籌協同、良性互動的組織結構及其功能機制在法制軌道的運行和完善，其制度優勢正逐步顯現。

（四）以有效性為目標，強調地方實踐的多樣性和自主性

傳統的地方機構設置和運行中不同程度的存在“上下一般粗”“權責不對等”和“法治化程度低”等問題，在實際運行層面不利于政策的有效落地。所以，新一輪的黨和國家機構改革，在確保中央集中統一領導前提下，突出地方實踐的多樣性和自主性，因地制宜設置機構和配置職能。地方政府要進一步加大黨政機構合并設立或合署辦公力度，推進重點領域大部制改革，構建精簡高效的基層政權組織結構，不斷理順垂直管理體系和規范地方分級管理體制。只有準確理解和科學把握新時代黨政融合結構和中央與地方的機構設置和職能配置，才能不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。