檢察公益訴訟以事立案初探

摘要 檢察公益訴訟作為當前我國檢察工作必不可少的創新區域之一，其受到了各檢察機關的重視，并與刑事、民事以及行政檢察并駕齊驅，并有著他們無可代替的神圣職責，為了更好的履行“公共利益代表”的身份。在近年來案件迅猛增長，受現行法律法規限制的條件下，檢察機關以人立案的立案方式，對以事立案也做出了一定的探索，以事立案在檢察公益訴訟中具有獨特優勢，處理好以事立案，檢察公益訴訟將更快的向縱深發展。

關鍵詞 檢察公益訴訟 以人立案 以事立案

作者簡介：戴倫喬，中國人民解放軍東部戰區軍事檢察院，檢察員，研究方向：民商法。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.117

一、檢察公益訴訟的相關理論依據

（一）檢察公益訴訟以事立案的理論依據

隨著近年來相關法律法規的不斷調整，2017年我國提起公益訴訟制度得到了正式建立。最高人民檢察院針對辦理民事公益訴訟案件的試行辦法制定了相關立案程序，其中包含對生態環境造成破壞、違反資源保護條例以及食藥安全監督、國有資產的保護以及國有土地的出讓權等方面的規定內容，只要是具有監管職責的行政機關有違規行為或者是不作為的情況，并且可能會對社會公眾利益造成損害的，可以報請檢察長決定立案。

從最高人民檢察院下達的有關辦理公益訴訟案件的法律文書意見來看，民事公益訴訟立案決定書表述為“本院在履行職責過程中發現料（當事人）料行為可能損害社會公共利益，……”，行政公益訴訟立案決定書表述為“本院在履行職責過程中發現料（被監督機關）料行為違法/怠于履行料職責，……”。可見，目前對于檢察公益訴訟的立案規定都必須有具體的人（當事人或被監督機關），是典型的以人立案。在侵害人還不明確時，社會公共利益、國家利益受損的情況下，是否可以以事立案，現行的法律法規并沒有的具體規定。對于還在探索壯大的檢察公益訴訟，可以參照《中華人民共和國刑事訴訟法》關于刑事案件的立案規定。按照《中華人民共和國刑事訴訟法》第83條的規定中明確指出，針對公安機關或者人民檢察院發現犯罪事實與犯罪嫌疑人時，需要從其管轄范圍開始進行全面的立案偵查。

據此可知，具有犯罪事實可以被立案，而能夠確認犯罪嫌疑人的也同樣可以被立案，并沒有明確的偏向性。國家利益和社會公共利益受到侵害時，能夠確定侵權人時，應當及時立案;一時還難以確定具體侵權人時，也應當立案，及時保護國家利益和社會公共利益。以事立案符合檢察公益訴訟制度設立的初衷，能夠有效的保護國家利益和社會公共利益。

（二）檢察公益訴訟以事立案的現實基礎

對于公益訴訟檢察工作的全面發展，檢察機關需要不斷實現公益訴訟檢察的創新發展，有效發揮自身作為“公共利益代表”的角色，高效踐諾自身的司法使命。據張軍檢察長相關報告可知，從2017年7月至2019年9月間，有214740件公益訴訟案件被立案，其中187565件進行了訴前程序辦理，6353件被提起訴訟。在此期間，部分檢察機關探索了以事立案這一立案模式，將人民根本利益擺在首位，并且以人民為中心來促進依法行政的有效落實，根本貫徹為人民服務的宗旨。早在2018年底，最高人民檢察院就發布了有關檢察公益訴訟十大典型案例，從案件名稱上看，有7起應該是以事立案，如重慶市石柱縣水磨溪地自然保護區生態環境保護公益訴訟案，湖北省黃石市磁湖風景生態環境保護公益訴訟案。在現實中，很多情況下社會公共利益和國家利益已經受到侵害，確一時難以確定侵權人或該履職的行政機關，以人立案就會無從下手，如果放任不管，國家利益和社會公共利益就會持續受損，以事立案，特別是在訴前程序辦理公益訴訟案件，社會公共利益和國家利益就會得到保護，更好的發揮警示、教育作用。

二、檢察公益訴訟以事立案的優越性

檢察公益訴訟中，以事立案與以人立案是具有著較大差別的，以事立案相對而言要更加嚴謹。

（一）有利于檢察機關依法行使調查核實權，守法監督

依據最高人民檢察院公益訴訟辦案指南，并沒有授予檢察機關在公益訴訟案件中的初查權，按照公權“法無授權既禁止”的原則，檢察公益訴訟案件的調查核實權始于立案之后，牢固樹立程序法與實體法并重，違反程序法也是違法的正確觀念。檢察機關在立案之前通過調查獲取的證據，嚴格意義上來說，也應屬于非法證據。在發現國家利益和社會公共利益受損時，為了維護國家利益和社會公共利益，但是此時如果不能夠以人立案，為了能夠保證各項調查措施落實的及時性與有效性，此時就應當立即采取以事立案的措施。

（二）以事立案可以減少辦案干擾，提高處理效率

雖說檢察公益訴訟和行政執法行為在目標上是一致的，但對于被監督對象來說，還是存在有過錯。以人立案對被監督對象或多或少還是有一定的影響，以事立案針對的是公眾所知的受損的國家利益和社會公共利益，在查證案件初期，可以減少辦案阻力，避免人為的干擾，爭取各方面的支持和配合，有利于案件的推進和處理。

（三）以事立案有利于減少負面效應

以事立案通過對案件事實的探索偵查，在相關證據的基礎上，查證是否構成犯罪，是否應該追究相關嫌疑人的刑事責任。如若存在犯罪事實，則應該按照相應條文追究其刑事責任;但如若存在以下三種情況：

1.既定的刑事犯罪事實并不存在。

2.對于犯罪嫌疑人有不追究刑事責任的適用情形。

3.危害結果與行為沒有因果聯系，是由不可抗力引起的。

此時由于“以事立案”并不涉及具體某一嫌疑人，在撤案過程中就會減少負面影響，進而保障其基本權益。

三、檢察公益訴訟以事立案的運用

（一）以事立案的線索來源

按照最高人民檢察院公益訴訟辦案指南，公益訴訟案件線索來源限于檢察機關依法履行職責過程中發現的情況。職責范圍主要包含履行批準或是決定逮捕的相關要務，審查起訴、控告檢查以及對于訴訟監督與公益監督的履行。在實踐過程中，如果是在行政執法與刑事司法接洽過程中，又或者是在行政執法與行政檢察接洽過程中發現案件線索的情況，都能夠被看做是檢察機關在履行職責的過程中發現的案件線索。無論是以人立案，還是以事立案，在線索來源上，這一點是相同的。

（二）以事立案的條件

1.存在可能損害、侵害國家利益或社會公共利益的事實，線索材料能夠表明國家利益或社會公共利益發生了損害的結果、或者可能受到侵害。

2.依照法律和相關規定，國家利益或社會公共利益屬于檢察公益訴訟的案件領域。

3.侵權人、或者負有監管責任的行政機關暫時未能確定，或者人數眾多不宜以人立案。

4.因調查取證的需要，暫時不宜公開被監督機關或侵權人。

（三）以事立案的操作程序

以事立案以其獨特的優勢在檢查公益訴訟活動中占有一定的地位，且其對刑事執法提出了更高的要求。以事立案的操作程序包含五個方面，從受理到立案，然后是銷案、結案，從以事立案轉換到以人立案。

1.受理是以事立案的第一道程序，其通過案件管轄的規定，在案情、類別、產生后果的事實基礎上，填寫相關案件受理表。

2.立案是在初查之后，將符合以事立案要求的案件整理出來，按照規范，制作成立案報告。

3.破案就是在事實查明之后，按照法律相關要求，制作破案或者撤案的報告。

4.結案，簡而言之，就是在事實真相已經明了的基礎上，完成案件，并制定終結報告。

5.由事及人的轉換是一個大概念，涉及的法律知識有很多。

簡單地說，“以事立案”案件在偵查之后，由于不同的情況需要面臨不同的處置，需要根據不同的案件進行不同的分析。

四、檢察公益訴訟以事立案需要注意的問題

以事立案在檢察公益訴訟中具有獨特優勢，處理好以事立案，檢察公益訴訟將更快的向縱深發展。但由于我國檢察公益訴訟的相關法規制度建設時間較晚，尚存在不完善之處，相關檢察機關在實施公益訴訟以事立案是，需注意：

（一）規范法律文書

目前，為了能夠切實地維護國家利益和社會公共利益，在表述上，應當靈活應用在辦案實踐過程中統一使用的立案決定書格式與內容，雖然原本的格式基本上都是按照以人立案的模式來制定的，但是在應用過程中不應當對此生搬硬套，不必提及被監督對象的具體的情況。

（二）建立立案管轄與訴訟管轄相分離制度

公益訴訟對于違法行為的解決并不用提起訴訟到法庭，這便是其與普通民事訴訟以及行政訴訟之間的差別所在。在實際操作過程中，檢察機關需要針對已經獲得的案件線索，需要將其與政府主管領導之間進行仔細溝通，然后了解并聽取政府部門的意見，在發出檢察建議之后，還需要進一步促進措施的推薦落實，同時確保行政機關能夠及時的進行改正，按照法律規定來展開相關工作。因為絕大多數的問題在上述環節當中就會得到解決，所以檢察機關針對公益訴訟的提出也是慎之又慎。可見公益訴訟案件絕大部分是在訴前解決，建立以事立案的立案管轄，讓立案管轄和訴訟管轄相分離，可以有效推進檢察公益訴訟縱深發展。