PPP項目存在的財務風險分析及防范策略研究

吳哲文

摘要：隨著我國市場經濟發展進程的不斷推進，城鎮化建設工作取得了一定的成就，其中PPP項目模式被廣泛應用于經濟和社會現代化建設工作中，這種新型的公私合營模式對經濟和社會發展有著極大的影響。本文簡要介紹PPP模式的發展背景和特點，并對PPP項目風險進行詳細的分析，進而提出相應的風險防控措施，以期為促進PPP項目模式的健康發展提供啟示。

關鍵詞：PPP項目;財務風險;風險因素;風險管控

引言

PPP是一種項目建設模式，最先在國外得到了廣泛的應用，可以加強社會資本與公共服務之間的聯系，為實現私人資金進入公共服務項目建設提供了渠道，有助于減少政府和私營組織由于信息不對稱帶來的資源配置效率較低的問題，進而提高資源的使用效率，為促進經濟發展和社會進步提供保障。隨著我國經濟發展和社會建設工作進程的不斷推進，城鎮化建設速度不斷加快，城市建設是拉動我國GDP增長的重要方式之一，為刺激經濟增長、帶動就業、刺激消費提供了驅動力。然而在城市建設過程中，政府部門的財政負擔逐漸加重，部分政府部門甚至出現了財政資金緊張和財政風險過高等問題，這不利于經濟和社會的長期穩定發展。

一、PPP項目的發展背景和特點

（一）PPP項目的發展背景

為了調節政府和市場機制之間的關系，我黨明確指出要在充分發揮市場機制的基礎調節作用的前提下，積極推進公共項目的融資制度改革，讓市場機制和公共項目充分結合起來，可以根據項目實際情況和需求充分運用PPP項目模式，將社會資本積極引入公共基礎設施項目建設和營運工作之中，實現資源的優化配置，提高資源的使用效率，進而提高公共項目和市場經濟建設的質量。在PPP項目模式下，通常相關的政府部門是項目的發起人，政府部門需要根據公共項目的實際情況和需求選擇是否實行PPP項目模式，并通過公開招投標的方式挑選出優質的項目合作伙伴，保證招投標的公平性、公開性和透明化。政府部門需要給中標的合作伙伴提供相應的資金支持，并發放項目建設所必需的特許經營許可證，為項目建設的順利開展提供保障。由于PPP項目的建設周期一般比較長，而且項目建設的流程十分復雜，因此對私營組織的專業性要求比較高。私營組織在開展項目建設過程中，會面臨不同形式的風險，不僅包括項目建設工作開展之前和項目建設過程中存在的內外部風險，而且還包括項目建成后的政策風險和環境風險，其中貫穿項目建設始終的財務風險是PPP項目模式面臨的重要風險類型，因此要提高PPP項目的建設質量，就要重視財務風險的防控。

（二）PPP項目的特點

從廣義角度來看，PPP項目模式是指政府和私營組織為了更好地提供公共服務或者開展公共項目建設，通過訂立契約等方式開展項目合作。從狹義的角度來看，PPP項目模式是項目投資建設模式的總稱，它的本質是一種合作關系，政府和私營組織之間的緊密合作是PPP項目模式順利開展的基礎。在這種項目模式下，公私雙方還是平等互惠的利益關系，在項目建設的全流程和各環節中實現利益共享，這也是公私雙方積極開展PPP項目模式的動力。除了利益共享，PPP項目模式下公私雙方還需要分擔相應的風險。PPP項目模式通過吸納社會資本，可以通過利用社會資本的逐利性特點，調動風險管控工作的積極性，通過合理的風險分擔機制和管控制度，可以最大限度地降低項目系統性風險，提高PPP項目的質量和效率。與一般的項目模式相比，PPP項目不僅具有經濟效益，而且還具有公共性，對經濟發展和社會穩定有著重要影響，有助于提高社會公共服務的質量，產生正向的外部效益，為提高我國社會主義現代化建設工作質量提供基礎。

PPP項目模式一般分為特許經營、外包和私有化這三種類型，不同的類型公私之間的責任和利益劃分的方式是不同的。在特許經營模式下，項目的資金完全由私營單位負責，公私單位根據各自的實際需求約定合作機制，制定合作契約，并明確經濟利益分配和風險分擔的方式與比例，特許經營期限結束后項目的使用權和所有權都將移交給政府部門。一般情況下，政府部門會根據項目的實際運營情況收取相應比例的特許經營費用，如果項目運營出現虧損，政府部分也會根據雙方約定給予一定的補償來平衡項目的收支情況，實現收益共享和風險共擔。在外包項目模式下，項目的所有權歸政府部門所有，私營企業只需要承擔部分責任，多為提供服務和管理外包，因此在該模式下，私營單位承擔的風險相對較小，經濟收益的共享比例也相對較低。在私有化項目模式下，私營企業需要承擔項目建設的所有資金，項目建設之后其所有權將歸私營單位所有，在這種模式下私營單位需要承擔項目絕大部分的風險和收益。

二、PPP項目財務風險的因素分析

財務風險主要表現為融資風險、投資風險、運營風險、存貨管理風險和流動性風險等，財務風險具有較大的不確定性，其風險系數與項目的資金管理水平和債務償付能力直接相關。要提高財務風險防控工作質量，首先就要對財務風險進行分析，了解財務風險產生的原因。

（一）政策因素

目前國內外政治經濟環境都呈現出不斷變化的狀態，國家針對PPP項目的相關政策也會作出相應的調整。一旦國家政策進行調整，將直接影響PPP項目開展方式和進程，政府和私營單位的合作方式也需要隨之進行相應的調整，這不僅提高了PPP項目的管理難度，而且還將直接抬升項目運作的資金和時間成本。由于PPP項目一般需要投入大量的資金，需要協調各個部門和內外部機構一同開展項目設計與開發，國家政策的調整將會造成較大的沉沒成本，很多項目建設工作幾乎又要重新設計和商議，影響到項目的正常運作。此外，由于部分政府部門對PPP項目模式認識不到位，加之政府決策方式過于復雜，決策流程十分煩瑣，直接加大了項目的政治風險，降低了項目開展的時效。部分政府部門過分重視制度的要求，并沒有根據項目的實際情況制定公私合營方式，沒有優化經濟收益共享機制和財務風險的分擔機制，經濟收益與風險不成正比，降低了PPP項目模式的預期收益率，進而激化了私營單位與政府部門之間的經濟利益矛盾，不利于PPP項目模式的順利開展和推進，難以實現公私共贏的良好局面。

（二）不可抗力因素

不可抗力因素就像是一只黑天鵝，讓PPP項目在開展過程中不可避免的遭受到不可預見的損失，公私單位都難以采取有效的應對措施。不可抗力因素產生的財務風險是不可控的，其發生的概率相對較低，但是一旦發生，將對PPP項目的建設有著巨大的打擊。不可抗力因素往往表現為戰爭、自然災害或者政治變動等形式，這不僅會影響PPP項目建設的進度，而且還會造成嚴重的財務風險，導致項目資金鏈斷裂，嚴重降低了PPP項目的變現能力和償付能力，進而阻礙項目的順利開展。由于不可抗力因素會帶來經濟環境的變化，市場的資金供給和需求不穩定，企業融資活動難以順利開展，加大了財務融資工作的不確定性，融資風險的增加導致財務風險系數提高。由于不可抗力因素會造成經濟生產中斷和社會不穩定，嚴重破壞了金融體系，PPP項目前期投入的資金和各類資產將會被套牢，預期收益將被延遲實現，投資風險大大增加，進而造成公私單位的財務周轉困難。

（三）法律法規因素

PPP項目模式有助于實現政府和私營單位的雙贏，這種合作關系可以充分發揮政府職能，對社會建設和經濟發展有著重要的促進作用，有利于提高政府部門的政績，為開展社會主義現代化建設提供了新的方式。同時，PPP項目模式可以實現私營單位資本的逐利目的，為資本獲取更大的經濟收益提供了渠道。但是，在PPP項目的開展過程中，政府部門忽視了法律法規體系建設的重要性，沒有根據這一合作關系的實質制定合理的法律法規制度，項目運作缺少扎實的制度保障。同時，部分政府部門沒有根據項目開展的實際情況優化法律法規內容，制度規則設計的嚴謹性和規范性較差，進而降低了PPP項目建設工作的合法性和科學性，項目建設過程中扯皮現象比較嚴重，影響到項目建設的效率和質量。政府部門在PPP項目模式運作過程中，沒有將權力關在籠子里，行政職權濫用問題嚴重，沒有建立健全監督管理機制，權力的使用范圍比較模糊。

三、財務風險的管控措施

（一）完善風險識別和預警防控機制

PPP項目模式運行過程中會產生由于政策因素、不可抗力因素和法律法規因素等造成的財務風險，要提高項目建設的質量，首先就要完善風險識別和預警防控機制，建立健全財務風險管理體系。公私單位要緊密團結合作，根據項目建設的實際情況分析可能導致財務風險的環節，并對各個環節實行精細化的管理，規范項目環節實施的流程，保證項目各個環節的有序開展。同時，要重視財務風險預警紅線的設定，要科學制定風險預警紅線，提前做好財務風險緊急防控方案和計劃，對財務各個流程的項目資金情況實行動態化的監督管理，可以通過現代化的信息技術及時識別財務異常值和異常事項，全面把控項目建設過程中的財務風險。

（二）預算和資金管理，嚴格落實風險防控制度

在PPP項目運行過程中，公私單位都要重視預算和資金管理工作的重要性，借鑒以往PPP項目的情況，并充分結合當前項目的性質開展預算管理工作，嚴格預算管理制度，提高預算管理制度的執行效率。要以預算管理工作為基礎，積極開展融資和資金管理工作，科學評估項目建設所需資金數額，明確融資活動中存在的風險，多層次考慮市場經濟和政治環境對項目建設運營的影響。公私單位要將預算管理責任落實到具體的部門，可以將預算管理納入相應部門的績效考核體系，完善績效考核指標，以便充分調動預算管理工作的積極性和效率。同時，公私單位要將預算管理與資金管理結合起來，重視資金鏈對項目建設的作用，并要基于成本效益原則對資金的使用效率進行評價，優化資金的配置方式，提高資金的使用效率。在預算和資金管理工作中，要嚴格落實風險防控制度，將不相容的崗位分離，積極完善監督機制，保證預算和資金管理工作的規范性，進而確保PPP項目模式的正常高效運行。

（三）完善法律法規，重視人才隊伍建設

PPP項目模式的健康順利運行需要有完善的法律法規作為保障，政府相關部門要重視法律法規制度建設，以現行法律規范作為基礎，結合PPP項目性質特點完善法律體系，可以通過制定負面清單明確法律法規禁止行為，同時又可以充分保障PPP項目的自主性和創造性。在完善法律法規的過程中，要充分考慮PPP項目模式的性質和具體的實施過程，明確政府的權力和職責范圍，合理分配項目經濟收益共享和風險分擔比例，并要明確監督部門的工作內容，預先制定沖突解決方案，進而提高PPP項目運行的質量。同時，PPP項目運行過程中要重視人才隊伍建設，可以通過培訓和交流等方式提高人才隊伍的專業性和財務風險防控的意識，加大財務風險防控知識的普及力度，提高其風險識別能力和風控能力。要合理制定人才晉升考核方法，提高考核工作透明化和公平性，并為員工提供多樣化的學習渠道和培訓平臺，進而提高員工的工作積極性和學習興趣，為PPP項目的順利開展提供必要的人才保障。

結語

PPP項目建設模式加強了社會資本與公共服務之間的聯系，對公共項目建設具有重要的促進作用。在PPP項目建設過程中，要重視財務風險防控，積極完善風險識別和預警防控機制，加強預算和資金管理，嚴格落實風險防控制度并完善法律法規，重視人才隊伍建設，以便保證PPP項目的穩步進行。

參考文獻

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